ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 244/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO. SECRETARIA: MERCEDES VERÓNICA SÁNCHEZ MIGUEZ.

72. Se estima de esa manera porque del proceso legislativo correspondiente no se advierte que se haya realizado la consulta a que alude el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.

73. Esto es así, pues del informe rendido por el Congreso de la Ciudad de México se desprende que únicamente se realizó lo siguiente.

74. El siete de noviembre de dos mil diecinueve, el diputado Miguel Ángel Macedo Escartín, integrante del Grupo Parlamentario de Morena, presentó una iniciativa para adicionar y reformar los artículos 18 y 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México.

75. Esa iniciativa fue turnada el once de noviembre de dos mil diecinueve a las Comisiones Unidas de Inclusión, Bienestar Social y Exigibilidad de Derechos Sociales y de Movilidad Sustentable del Congreso de la Ciudad de México, y el veintidós de enero de dos mil veinte, abordaron el estudio, análisis y discusión de la iniciativa, decidiendo que no era necesario reformar el artículo 18, pero consideraron que sí era procedente con modificaciones la propuesta del decreto de reforma.

76. Así, en la sesión ordinaria celebrada el dieciocho de febrero de dos mil veinte se presentó, discutió y aprobó por cuarenta y tres votos a favor y ninguno en contra el dictamen en sentido positivo con modificaciones a la iniciativa de proyecto del Decreto por el que se reformó la denominación del capítulo séptimo; el primer párrafo y las fracciones I, VII y VIII del artículo 33 y se adiciona una fracción IX al artículo 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México.

77. Finalmente, este decreto se publicó el veintiocho de julio de dos mil veinte en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

78. Como se adelantó y se desprende del proceso legislativo antes referido, es claro que en el caso no se cumplió con la obligación de consulta previa a las personas con discapacidad.

79. Para llegar a esa conclusión, no pasa inadvertido que tanto el Congreso como la jefa de Gobierno de la Ciudad de México aseguran que en el caso sí se cumplió con la consulta.

80. En efecto, se asevera que sí se cumplió con la consulta a que alude el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad porque de la exposición de motivos correspondiente se desprende que la propuesta de reforma obedece a que la Encuesta Nacional sobre Discriminación (ENADIS) 2017 arroja, entre otros, los datos siguientes:

• A la pregunta de ¿cuánto se respetan en el país los derechos de las personas con discapacidad?, un 58 % de personas consideró que poco o nada.

• Asimismo, al indagar para cada grupo de estudio sobre su percepción de cuánto se respetan los derechos de su mismo grupo 48.1 % de personas con discapacidad declaró que en el país se respetan poco o nada sus derechos.

• Datos de la misma encuesta señala que un 24.5 % de la población encuestada está de acuerdo con la frase "las personas con discapacidad son de poca ayuda en el trabajo".

• Por otra parte, entre las personas con discapacidad que fueron entrevistadas, un 71.5 % considera que son rechazadas por la mayoría de las personas.

• Finalmente, en cuanto a la principal problemática declarada por las personas con discapacidad, un 31.1 % consideró que el principal problema que enfrentan son las calles, instalaciones y transportes inadecuados; un 30 % falta de oportunidades para encontrar empleo y un 21.5 % costo en cuidados, terapias y tratamientos.

82. Esto es así, pues en primer lugar no se refiere de manera concreta a las personas con discapacidad de la Ciudad de México, que es el espacio geográfico en que pueden tener validez las leyes del Congreso de esa entidad.

83. En segundo lugar, no se advierte que se trate de una encuesta dirigida de manera exclusiva a las personas con discapacidad o las organizaciones que las representan; por tanto, aun y cuando se pretendiera que esa encuesta hiciera las veces de consulta, no podría estimarse que ésta hubiese sido una consulta estrecha y con participación preferentemente directa de las personas con discapacidad.

84. En tercer lugar, la encuesta está dirigida a establecer cuál es el impacto que tiene la discriminación en las personas con discapacidad y la percepción que se tiene sobre ellas, pero no se advierte que a través de esa encuesta se haya informado a las personas con discapacidad de la Ciudad de México de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y consecuencias de la reforma pretendida, ni el lenguaje utilizado, ni si éste realmente fue claro y entendible de acuerdo a los distintos tipos de discapacidad; por tanto, aun y cuando se pretendiera que la encuesta hiciera las veces de consulta, no podría considerarse que se trate de una consulta accesible e informada.

85. Bajo esa lógica es evidente que la encuesta nacional referida no puede hacer las veces de consulta previa a las personas con discapacidad.

86. Por otro lado, también se argumenta que se cumplió con la consulta previa porque se otorgó un plazo de diez días a la ciudadanía para proponer modificaciones a la iniciativa, no habiéndose recibido ninguna propuesta de modificación a la misma.

87. No obstante, el simple hecho de conceder un plazo a la ciudadanía para proponer modificaciones a la iniciativa no es suficiente para considerar que se cumplió con la consulta a que alude el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, ni mucho menos que ésta se haya realizado en los términos que ha señalado este Tribunal Pleno.

88. Esto es así, pues con independencia de que ese plazo se concede a la ciudadanía en general, no se trata de una consulta específicamente dirigida a las personas con discapacidad de la Ciudad de México u organizaciones que las representan, al tratarse de la simple concesión de un plazo; tampoco se podría desprender en qué consistió la consulta, ni que se les haya informado a las personas con discapacidad de manera amplia y precisa sobre la naturaleza y alcances de la propuesta de reforma, ni el lenguaje que en su caso se utilizó.

89. Este punto es importante porque en la Observación General Número 7, sobre la participación de las personas con discapacidad, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad señala la importancia de hacer dos distinciones.

91. Esta distinción es importante, pues de acuerdo con lo establecido en esa observación, las organizaciones de personas con discapacidad sólo podrán ser aquellas dirigidas, administradas y gobernadas por personas con discapacidad y cuya mayoría de miembros deben ser personas con discapacidad; en cambio, las organizaciones para las personas con discapacidad son aquellas que prestan servicios y defienden los intereses de las personas con discapacidad, lo que en la práctica puede dar lugar a conflictos de intereses si esas organizaciones anteponen sus objetivos como entidades de carácter privado a los derechos de las personas con discapacidad.

92. Finalmente, señala que el término "organización de la sociedad civil" puede comprender distintos tipos de organizaciones e institutos de investigación, las organizaciones de prestatarios de servicios y otros interesados de carácter privado. Así, se señaló que las organizaciones de personas con discapacidad son un tipo concreto de organización de la sociedad civil.

93. Bajo esa lógica, es claro que para tener por satisfecha la consulta a que alude el artículo 4.3 de la Convención no basta con señalar que se concedió un plazo de diez días a la ciudadanía para que pudieran hacer propuestas de modificación a la reforma.

95. Esta aseveración es incorrecta, pues la reforma en cuestión fue más allá de un simple cambio en la denominación del capítulo séptimo; ya que a través de ésta se otorgaron nuevas facultades a la Secretaría de Movilidad a fin de que pueda garantizar el derecho a la movilidad de las personas con discapacidad. 96. En efecto, lo anterior queda en evidencia en el cuadro comparativo siguiente:

97. En efecto, la reforma de veintiocho de julio de dos mil veinte agregó una nueva facultad a la Secretaría de Movilidad, a fin de garantizar el derecho a la movilidad de las personas con discapacidad, pues se le otorgó la posibilidad de promover el diseño vial para las personas con discapacidad, aspecto en el que sin duda era importante escuchar de manera previa a las personas con discapacidad, a efecto de que expresaran su parecer con relación a esa facultad, ya que son ellas las que finalmente afrontan el problema de movilidad; de manera que al tener una incidencia directa en los derechos de las personas con discapacidad, sí puede llegar a tener un efecto desproporcionado; de ahí que en el caso sí era necesaria la consulta a que alude el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, pues nadie mejor que ellas para opinar al respecto sobre la manera en que se deben reconocer y garantizar sus derechos, pues aquí cobra aplicación el lema de las personas con discapacidad que reza "nada sobre nosotros sin nosotros".

98. Bajo esa lógica, en nada trasciende lo argumentado en el sentido de que la reforma no entraña nuevas medidas legislativas, pues basta con que un aspecto de la reforma introduzca cuestiones trascendentes a los derechos de las personas con discapacidad para que sea exigible la consulta mencionada.

99. En ese orden de ideas, este Tribunal Pleno concluye que, al no haberse realizado la consulta ordenada por el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, se debe declarar la invalidez del Decreto por el que se reforma la denominación del capítulo séptimo; el primer párrafo y las fracciones I, VII y VIII del artículo 33 y se adiciona una fracción IX al artículo 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad, el veintiocho de julio de dos mil veinte.

100. SEXTO.—Efectos. Conforme a lo dispuesto en los artículos 41, fracción IV, y 73 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General,(29) las sentencias dictadas en acciones de inconstitucionalidad deberán establecer sus alcances y efectos, fijando con precisión las normas o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.

101. En consecuencia, toda vez que este Tribunal Pleno ha declarado la invalidez del Decreto por el que se reforma la denominación del capítulo séptimo; el primer párrafo y las fracciones I, VII y VIII del artículo 33 y se adiciona una fracción IX al artículo 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, publicado en la Gaceta Oficial de esa entidad el veintiocho de julio de dos mil veinte, por falta de consulta a personas con discapacidad, se deben precisar los efectos de esta ejecutoria.

102. Para ese fin, se debe señalar que, si bien es verdad que cuando esta Suprema Corte declaraba la invalidez de normas por falta de consulta previa, inicialmente declaraba la invalidez total del decreto que contenía las normas que debían ser consultadas, posteriormente, tal y como se precisó en páginas anteriores, ese criterio evolucionó, de manera que, a partir de la acción de inconstitucionalidad 212/2020 –reiterada, entre otras en las diversas acciones de inconstitucionalidad 193/2020, 179/2020, 214/2020, 131/2020 y su acumulada, 121/2019, así como 18/2021–, este Tribunal Pleno ha sostenido que en los casos de leyes que no son exclusivas o específicas para regular los intereses y/o derechos de personas con discapacidad –o pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas– la falta de consulta previa no implicaba la invalidez de todo el procedimiento legislativo, sino únicamente de los preceptos que debían ser consultados y respecto de los cuales el legislador fue omiso en llevar a cabo la consulta previa conforme a los estándares adoptados por esta Suprema Corte.

103. No obstante, toda vez que en el decreto que aquí se analiza únicamente se reformó la denominación del capítulo séptimo; el primer párrafo y las fracciones I, VII y VIII del artículo 33 y se adicionó una fracción IX al artículo 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, entonces es posible declarar la invalidez total del mencionado decreto por la falta de consulta a las personas con discapacidad sin que ello implique contrariar la evolución del criterio antes referido.

106. Lo anterior, en el entendido de que la consulta a las personas con discapacidad no debe limitarse a las fracciones reformadas y adicionada al artículo 33 de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad de la Ciudad de México, sino que deberá tener un carácter abierto a efecto de otorgar la posibilidad de que se facilite el diálogo democrático y busque la participación de dichas personas en relación con cualquier aspecto regulado en la mencionada ley.

107. El plazo establecido, además, permite que no se prive a las personas con discapacidad de los posibles efectos benéficos de las normas y, al mismo tiempo, permite al Congreso de la Ciudad de México atender lo resuelto en la presente ejecutoria. Sin perjuicio de que en un tiempo menor el Congreso Local pueda legislar sobre el aspecto invalidado, bajo el presupuesto ineludible de que efectivamente se realice la consulta en los términos fijados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.