ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 210/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT. SECRETARIA: IRLANDA DENISSE ÁVALOS NÚÑEZ.

49. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos alega que el Decreto Número 551, que reformó la Constitución Política del Estado de Veracruz, vulnera el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades afromexicanas, ya que se trata de una modificación que impacta significativamente en sus derechos, por lo que el Congreso Local tenía la obligación de realizar la consulta respectiva.

50. Este Tribunal Pleno considera parcialmente fundado el argumento de la Comisión accionante con base en el parámetro de regularidad constitucional del derecho a la consulta para pueblos y comunidades afromexicanas antes descrito. Para ello, se analizará si la reforma al párrafo séptimo (ahora octavo) del artículo 5 de la Constitución Política de Veracruz es susceptible de afectar los derechos e intereses de los pueblos y comunidades afromexicanas y si el Congreso Local realizó la consulta respectiva.

51. En el Estado de Veracruz de Ignacio de Llave habita un gran número de población que se considera a sí misma como afromexicana. De acuerdo con la Encuesta Intercensal 2015 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, al año dos mil quince, en México existían un millón trescientos ochenta y un mil ochocientos cincuenta y tres (1,381,853) personas que se reconocen como afromexicanas, las cuales representaban el uno punto dos por ciento (1.2 %) de la población total del país. En Veracruz, habitaban doscientos sesenta y seis mil ciento sesenta y tres (266,163) personas afromexicanas, lo que representaba el tres punto tres por ciento (3.3 %) del total de dicho sector de la población.

52. De conformidad con el Censo de Población y Vivienda 2020, el dos punto cuatro por ciento (2.4 %) de la población en el territorio nacional se considera afromexicana. De dicho total, en Veracruz habitan el dos punto siete por ciento (2.7 %) de las personas afromexicanas, siendo el sexto Estado en contar con el mayor número de personas pertenecientes a dicho grupo.

53. Por otro lado, de la exposición de motivos de la iniciativa que dio origen a la reforma del artículo 5 de la Constitución Política de Veracruz, se observa que la entidad cuenta con diversas expresiones culturales que son testimonio de la participación de personas afromexicanas en el área, tales como los carnavales del puerto, el Son Jarocho de Sotavento, los bailes, la comida y los nombres de varios pueblos como Mandinga, Matosa o Mozomba.

54. Ahora bien, este Alto Tribunal debe analizar si la reforma al párrafo séptimo del artículo 5 de la Constitución Política de Veracruz era susceptible de afectar los derechos de los pueblos y comunidades afromexicanas que habitan en la entidad.

55. El Decreto Número 551, se publicó el cuatro de marzo de dos mil veinte, en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz a fin de modificar el párrafo séptimo del artículo 5 de la Constitución de la entidad en los siguientes términos:

56. De la transcripción anterior se desprende que el Congreso Local modificó completamente el entonces párrafo séptimo del artículo 5 de la Constitución Local para reconocer a los pueblos y comunidades afromexicanas como parte de la composición pluricultural de la entidad federativa y disponer que, en lo conducente, tendrán los derechos señalados en dicho artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión.

57. En el proyecto de sentencia que se sometió a consideración del Tribunal Pleno se proponía reconocer la validez del enunciado "Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de Veracruz."

58. No obstante, en sesión del Tribunal Pleno celebrada el siete de junio de dos mil veintidós, una minoría de cuatro votos, emitidos por las señoras Ministras Esquivel Mossa, Piña Hernández y Ríos Farjat y el señor Ministro Pérez Dayán, se expresó a favor de la propuesta y por el reconocimiento de validez del primer enunciado del párrafo siete (ahora octavo) del artículo 5 de la Constitución de Veracruz; mientras que la mayoría de siete votos, emitidos por la señora Ministra Ortiz Ahlf y los señores Ministros Gutiérrez Ortiz Mena, González Alcántara Carrancá, Aguilar Morales, Pardo Rebolledo, Laynez Potisek y presidente Zaldívar Lelo de Larrea, fue en contra y por la invalidez de la porción impugnada.

59. En consecuencia, dado el resultado obtenido en la votación, con fundamento en los artículos 105, fracción II, último párrafo, de la Constitución Política del País,(27) y 72, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia,(28) se desestima en la presente acción de inconstitucionalidad respecto del artículo 5, párrafo séptimo (ahora octavo), en su porción normativa "Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de Veracruz."

60. Por otro lado, a consideración de este Alto Tribunal, la porción normativa "Tendrán en lo conducente los derechos señalados en el presente artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión" es susceptible de afectar directamente a los pueblos y comunidades afromexicanas, ya que sí tiene una relación directa con sus derechos. Es decir, implica considerar qué derechos tendrán los pueblos y comunidades afromexicanas, cómo se aplicarán y garantizarán los mismos, y sus alcances.

61. Así, se advierte que dicha reforma es susceptible de afectar directamente a los pueblos y comunidades afromexicanas de la entidad, al tratarse de cambios legislativos que de manera sistemática inciden o pueden llegar a incidir en los derechos humanos de dichos grupos, en particular, los de libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión.

62. Además, el Congreso Local eliminó la obligación del Estado de promover y proteger el patrimonio cultural y natural de las comunidades afrodescendientes, lo que claramente afecta directamente a dichos grupos. Al respecto, el artículo 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural establece la obligación de los Estados de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las generaciones futuras el patrimonio cultural y natural situado en su territorio.(29)

63. Por su parte, el artículo 31 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas señala que los pueblos tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su patrimonio cultural, y que los Estados adoptarán en conjunto con los pueblos indígenas, las medidas eficaces para reconocer y proteger el ejercicio de estos derechos.(30) Es importante mencionar que, si bien la Declaración de las Naciones Unidas habla de pueblos indígenas, este Tribunal Pleno estima que le es aplicable de igual forma a los pueblos y comunidades afromexicanas.

64. Sin que sea necesario analizar si los cambios afectaban de manera positiva o negativa a dichos grupos, ya que como se señaló en el apartado anterior, basta que se advierta que la normativa impugnada contenga modificaciones legislativas que incidan en los derechos de dichos pueblos y comunidades para exigir constitucionalmente, como requisito de validez, que se haya celebrado la consulta.

65. Por tanto, toda vez que la reforma era susceptible de afectar los derechos de los pueblos y comunidades afromexicanas, el Congreso Local tenía la obligación de consultarles en forma previa a la emisión del decreto impugnado.

67. Al respecto, en la acción de inconstitucionalidad 116/2019 y su acumulada 117/2019,(31) el Congreso del Estado de Hidalgo argumentó que las modificaciones legislativas que realizó al artículo 5 de la Constitución de la entidad se hicieron con el fin de armonizar la norma local con el artículo 2o., apartado A, fracción III, de la Constitución Política del País. Sin embargo, este Alto Tribunal señaló que no se puede aceptar tal razonamiento ya que implicaría sustituirse en los intereses de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, y valorar qué es lo que más les beneficia, desde un control abstracto, cuando precisamente esto es parte del objetivo de la consulta.

68. De igual forma, en dicho precedente se determinó que la consulta previa es una garantía de protección del principio de autodeterminación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, ya que les permite participar en la toma de decisiones que pueden afectar los intereses de la comunidad, evitando con ello una vulneración de su derecho a la no asimilación cultural.

70. De las anteriores consideraciones resulta claro que el legislador local estaba obligado a realizar una consulta previa a los pueblos y comunidades afromexicanas, ya que –aunque se reitera el contenido del apartado C del artículo 2o. de la Constitución Política del País– considerar lo contrario sería privarles de la oportunidad de opinar sobre un tema que les impacta directamente en sus derechos. Máxime que como se señaló, derivado de la reforma se eliminó la obligación de la entidad de promover y proteger el patrimonio cultural y natural de las comunidades afromexicanas. 71. Además, este tribunal ya ha señalado que no basta con reproducir lo previsto en el artículo 2o. de la Constitución Política del País, ya que sus alcances son mucho más amplios; exigen que el legislador local desarrolle y dé contenido a los principios constitucionales, adaptándolo a la realidad particular de los Estados y ello sólo se logra en colaboración con los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

72. De esta manera, la necesidad de implementar una consulta afromexicana tiene una doble justificación. Por una parte, es necesaria para impedir que se genere una medida o una carga que pueda perjudicarles. Por otra parte, permite escuchar las voces de un grupo históricamente discriminado e invisibilizado y enriquecer el diálogo con propuestas que posiblemente la autoridad legislativa no habría advertido unilateralmente.

73. Ahora bien, del análisis del proceso legislativo que dio origen al Decreto Número 551, no se desprende que el Congreso de Veracruz haya previsto una etapa adicional a fin de consultar previamente a los pueblos y comunidades afromexicanas de la entidad para reformar el párrafo séptimo del artículo 5 de la Constitución Política de Veracruz. Lo anterior fue corroborado con los informes rendidos por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, al señalar que no existía la obligación de realizar la consulta correspondiente.

74. Por todo lo anterior, este Alto Tribunal considera que es fundado el argumento de la accionante, por lo que lo procedente es declarar la invalidez del artículo 5, párrafo séptimo (ahora octavo), de la Constitución Política del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto Número 551, en la porción normativa que señala: "Tendrán en lo conducente los derechos señalados en el presente artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión."

75. SEXTO.—Efectos. El artículo 73, en relación con los numerales 41, 43, 44 y 45, todos de la ley reglamentaria de la materia,(32) señalan que las sentencias deberán contener los alcances y efectos de la misma, fijando con precisión los órganos obligados a cumplirla, las normas generales respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda.

76. De acuerdo con la parte considerativa de este fallo, se declara la invalidez del artículo 5, párrafo séptimo (ahora octavo), de la Constitución Política del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto Número 551, en la porción normativa que señala: "Tendrán en lo conducente los derechos señalados en el presente artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión."

78. Lo anterior, con el objeto de que la regulación respectiva continúe vigente en tanto el Congreso del Estado de Veracruz cumpla con los efectos vinculatorios precisados en el siguiente párrafo, lo que permitirá, incluso, la eficacia del derecho humano a la consulta de los pueblos y comunidades afromexicanas.

80. El plazo establecido permite que no se prive a los pueblos y comunidades afromexicanas de los posibles efectos benéficos de las normas y, al mismo tiempo, permite al Congreso del Estado de Veracruz atender a lo resuelto en la presente ejecutoria. Sin perjuicio de que en un tiempo menor la Legislatura Local pueda legislar en relación con el precepto declarado inconstitucional, bajo el presupuesto ineludible de que efectivamente se realice la consulta en los términos fijados por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

81. Debe destacarse que este criterio ha sido reiterado por el Pleno de este Tribunal al resolver las acciones de inconstitucionalidad 176/2020,(34) 193/2020,(35) 78/2018,(36) 179/2020,(37) 214/2020;(38)131/2020 y su acumulada 186/2020(39) y 285/2020.(40)