ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 210/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 7 DE JUNIO DE 2022. PONENTE: ANA MARGARITA RÍOS FARJAT. SECRETARIA: IRLANDA DENISSE ÁVALOS NÚÑEZ.

11. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política del País y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.(1) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos planteó la posible contradicción entre el artículo 5, párrafo séptimo, de la Constitución Política del Estado de Veracruz y la Constitución Política del País, así como de tratados internacionales.

12. SEGUNDO.—Oportunidad. El párrafo primero del artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política del País dispone que el plazo para promover la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales y su cómputo debe iniciarse a partir del día siguiente a la fecha en que la norma general sea publicada en el correspondiente medio oficial.(2)

14. Ahora bien, los Acuerdos 10/2020 y 12/2020, en sus artículos primero, segundo, numerales 2 y 3, y tercero, facultaron la promoción electrónica de los escritos iniciales de los asuntos de competencia de esta Suprema Corte y se ordenó proseguir, por vía electrónica, el trámite de las acciones de inconstitucionalidad en la que se hubieren impugnado normas electorales, permitiendo habilitar días y horas sólo para acordar los escritos iniciales de las acciones de inconstitucionalidad que hubieren sido promovidas.

15. Al respecto, el Acuerdo General 8/2020, también emitido por el Pleno de esta Suprema Corte, estableció las reglas para regular la integración de los expedientes impreso y electrónico en controversias constitucionales y en acciones de inconstitucionalidad y, en concreto, reguló el uso de la firma electrónica u otros medios para la promoción y consulta de los expedientes de acciones de inconstitucionalidad.

16. En este contexto, se advierte que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna el Decreto Número 551, publicado el cuatro de marzo de dos mil veinte. Por consiguiente, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad transcurrió del cinco de marzo hasta el diecinueve de agosto de dos mil veinte, descontándose el periodo del dieciocho de marzo al dos de agosto por la suspensión de plazos antes mencionada.

17. Consecuentemente, toda vez que la demanda se presentó el tres de agosto de dos mil veinte, la demanda de acción de inconstitucionalidad resulta oportuna.

20. En el presente caso, la demanda fue presentada por María del Rosario Piedra Ibarra, en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, personalidad que acredita mediante el acuerdo de designación de doce de noviembre de dos mil diecinueve expedido por el Senado de la República, suscrito por la presidenta y el secretario de la Mesa Directiva de la Sexagésima Cuarta Legislatura de dicho órgano legislativo.

21. En esos términos, este Tribunal Pleno concluye que la acción de inconstitucionalidad fue promovida por parte legitimada para ello.

22. CUARTO.—Causas de improcedencia. El Poder Legislativo del Estado de Veracruz alegó que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia,(3) en relación con el diverso 105, fracción II, de la Constitución Política del País,(4) al considerar que la acción de inconstitucionalidad no cumple con los elementos constitutivos para su procedencia; en particular, señala que la reforma al párrafo séptimo del artículo 5 de la Constitución Política de la entidad, no transgrede ni contradice lo dispuesto en la Constitución Política del País.

23. Sin embargo, este argumento debe desestimarse, toda vez que se relaciona directamente con el estudio de fondo del presente asunto; es decir, versa en definir si era necesaria o no la realización de una consulta previa a los pueblos y comunidades afromexicanas.

24. De igual forma, no pasa inadvertido que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugnó el Decreto Número 551, que reformó el párrafo séptimo del artículo 5 de la Constitución de Veracruz, publicado el cuatro de marzo de dos mil veinte en la Gaceta Oficial del Gobierno de Veracruz.

25. No obstante, posterior a la presentación de la demanda, el veintidós de junio de dos mil veinte, se publicó el Decreto Número 576 por el que se adicionó un párrafo tercero al artículo 5, recorriéndose los subsecuentes, de la Constitución de Veracruz, sin que hubiera habido alguna reforma en cuanto a la porción normativa en estudio. En ese sentido, se advierte que derivado de dicha adición, el párrafo séptimo impugnado únicamente pasó a ser el octavo, por lo que no ha cesado sus efectos y en nada cambia el estudio de fondo.(5)

26. QUINTO.—Estudio de fondo. Corresponde a este Alto Tribunal determinar si la disposición impugnada de la Constitución Política del Estado de Veracruz es constitucional o de lo contrario, determinar su invalidez, en virtud de la omisión del Congreso Local de llevar a cabo una consulta en materia de pueblos y comunidades afromexicanas.

27. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos esgrimió como concepto de invalidez que el Decreto Número 551, que reforma el párrafo séptimo (ahora octavo) del artículo 5 de la Constitución Política del Estado de Veracruz vulnera el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades afromexicanas, reconocido en el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como en el artículo 2o. de la Constitución Política del País.

28. A fin de dar contestación al concepto de invalidez hecho valer por la accionante, a continuación, se reitera la doctrina desarrollada por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, así como el deber de las autoridades del Estado de garantizar y promover los principios de autodeterminación de dichos grupos para, posteriormente, aplicarla al caso concreto.

A. Parámetro de regularidad constitucional del derecho a la consulta para pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas

30. En la controversia constitucional 32/2012,(6) este Tribunal Pleno consideró que el derecho a la consulta se deprende de los postulados del artículo 2o. de la Constitución Política del País, relativos a la autodeterminación, a la preservación de su cultura e identidad, al acceso a la justicia, así como a la igualdad y a la no discriminación. Por tanto, a pesar de que la consulta indígena no estuviera prevista expresamente como parte del procedimiento legislativo, en términos del artículo 1o. de la Constitución Política del País, así como de los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo formaban parte del parámetro de regularidad constitucional, imponiendo por sí mismos toda una serie de obligaciones a las autoridades mexicanas, antes de tomar decisiones que pudieran afectar de manera directa a los grupos que protege el convenio.

31. En dicho precedente, el Municipio indígena de Cherán demandó la invalidez de una reforma a la Constitución Local, realizada el dieciséis de marzo de dos mil doce. El Tribunal Pleno estableció que el Municipio actor contaba con el derecho a la consulta previa, libre e informada por parte del Poder Legislativo Local y procedió a analizar si tal derecho fue respetado en el proceso legislativo que precedió a la reforma de la Constitución Local impugnada.

32. Así, se determinó que no constaba en juicio que el Municipio de Cherán hubiera sido consultado –de manera previa, libre e informada mediante un procedimiento adecuado y de buena fe, a través de las instituciones que lo representaban– por lo que era claro que el proceder del Poder Legislativo demandado había violado su esfera de competencia y sus derechos, por lo que se declaró la invalidez de las normas impugnadas.

33. En la acción de inconstitucionalidad 83/2015 y sus acumuladas 86/2015, 91/2015 y 98/2015,(7) se concluyó que cuando el objeto de regulación de una legislación era precisamente los derechos de personas que se rigen por sistemas normativos indígenas, era evidente que se trataba de leyes susceptibles de afectar directamente a los pueblos y comunidades indígenas.

34. Posteriormente, en la acción de inconstitucionalidad 31/2014,(8) se consideró que las disposiciones impugnadas implicaban medidas legislativas que incidían en los mecanismos u organismos, a través de los cuales las comunidades indígenas podían ejercer sus derechos de participación en las políticas públicas que afectaban a sus intereses 35. De lo anterior, se advierte que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que las comunidades indígenas deben ser consultadas conforme a los estándares del convenio referido siempre que la norma general sea susceptible de afectar a estos grupos de manera especial y diferenciada frente al resto de la población.

36. De igual forma, se ha reconocido que la afectación directa a los pueblos y comunidades indígenas a los que alude el artículo 6 del Convenio 169, y cuya mera posibilidad da lugar a la obligación de consultarles una medida legislativa, no se refiere exclusivamente a la generación de algún perjuicio.

37. Al respecto, en la acción de inconstitucionalidad 151/2017(9) se declaró la invalidez de diversas normas cuyo propósito manifiesto era promover el rescate y la conservación de la cultura de un grupo indígena en una entidad federativa. Asimismo, en la acción de inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019,(10) se declaró la invalidez de disposiciones normativas ya que no se consultaron de manera adecuada, a pesar de que tales normas estaban relacionadas con el derecho de los pueblos y comunidades indígenas de una entidad federativa, a elegir dirigentes conforme a sus prácticas tradicionales.

38. Ahora bien, respecto a los pueblos y comunidades afromexicanas, el nueve de agosto de dos mil diecinueve, se adicionó un apartado C al artículo 2o. de la Constitución Política del País, a efecto de reconocerles como parte de la composición pluricultural de la Nación, además de señalar que tendrán los derechos reconocidos para los pueblos y comunidades indígenas del país, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión social.(11)

a) Fase preconsultiva, que permita la identificación de la medida legislativa que debe ser objeto de consulta, la identificación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas a ser consultados, así como la determinación de la forma de llevar a cabo el proceso, la forma de intervención y la formalización de acuerdos lo cual se deberá definir de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas.

b) Fase informativa, de entrega de información y difusión del proceso de consulta, con la finalidad de contar con información completa, previa y significativa sobre las medidas legislativas. Ello puede incluir, por ejemplo, la entrega por parte de las autoridades de un análisis y evaluación apropiada de las repercusiones de las medidas legislativas.

c) Fase de deliberación interna. En esta etapa –que resulta fundamental– los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, a través del diálogo y acuerdos, evalúan internamente la medida que les afectaría directamente.

d) Fase de diálogo, entre los representantes del Estado y representantes de los pueblos indígenas y afromexicanas con la finalidad de generar acuerdos.