AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 40/2001. GUILLERMO ALONSO CISNEROS.

"Artículo 94. Se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito. La administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estarán a cargo del Consejo de la Judicatura Federal en los términos que, conforme a las bases que señala esta Constitución, establezcan las leyes. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se compondrá de once Ministros y funcionará en Pleno o en Salas. ..."

Del contenido de los artículos 49, 50, 51, 56, 73, 80, 89, 92 y 94 constitucionales antes transcritos, entre otros, deriva fundamentalmente la existencia de la división de los Poderes de la Unión; y cuando hacen referencia al Poder Legislativo establecen las facultades del Congreso de la Unión y las exclusivas de cada una de las Cámaras (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores), y después a las facultades del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, que conforman las funciones del Estado.

Cabe recordar que esta división de poderes, que parte fundamentalmente del artículo 49 constitucional, implica la distribución de atribuciones más o menos homogéneas, entre los agrupamientos genéricamente enunciados como "Poder Legislativo", "Poder Ejecutivo" y "Poder Judicial", que actúan de manera separada e independiente, pero guardando entre sí la unidad ontológica que exige el Estado democrático de derecho.

Resulta evidente que al Congreso de la Unión le incumbe la facultad de expedir leyes bajo las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, en lo que se refiere a las materias prescritas en el artículo 73 constitucional, con objetivos esenciales al desarrollo y progreso del país, como el comercio exterior, mediante la regulación de operaciones de importación y exportación.

Aunado a lo anterior, y por lo que concierne a la función administrativa del Estado, se desprende que el artículo 80 constitucional finca en el presidente de la República la titularidad de la administración pública federal, cuyo funcionamiento es tan amplio y complejo que su desarrollo requiere del auxilio de gran número de órganos secundarios y diversas dependencias, tal como lo prevé el artículo 90 constitucional.

Con el objeto de dar coherencia y lograr el cumplimiento de la función administrativa encomendada al Ejecutivo, la Constitución estructura en dos vertientes la administración pública federal, a saber, la centralizada y la paraestatal. La administración pública centralizada se presenta como un andamiaje de órganos en niveles diversos, dependientes unos de otros en una relación de jerarquía precedida por el jefe supremo, que en el nivel federal corresponde al presidente de la República, en tanto que la administración pública paraestatal y concretamente los organismos descentralizados, se encuentran desvinculados en diverso grado de la administración central, que desempeñan determinadas tareas administrativas por motivos de servicio, colaboración o por región.

Ahora bien, el gran desarrollo de la actividad administrativa ha exigido el establecimiento de las estructuras necesarias para proporcionar un eficaz y eficiente funcionamiento del sector público, tendente a satisfacer las necesidades de la población, entre ellas, la expedición de leyes que confieren facultades normativas a los secretarios de Estado, y se está en presencia de una normatividad de este género, cuando a través de un acto formalmente legislativo o reglamentario el Congreso de la Unión o el presidente de la República habilitan a un órgano de la administración para regular una materia concreta y específica, sea que ésta haya sido objeto de regulación con anterioridad o que no lo haya sido, de acuerdo con los principios y lineamientos convenidos en la propia norma habilitante.

Por ello, para la satisfacción de las necesidades que reclama la fluctuante y acelerada mutación de las transformaciones internacionales sobre exportación e importación, las normas que rigen al Poder Ejecutivo deben revestir la particularidad de ser instrumentos ágiles y fácilmente adaptables a las circunstancias y naturaleza de los servicios que han de regular; y es por esto por lo que el Congreso de la Unión, en ejercicio de la facultad de legislar en las materias que enuncian los artículos 73-X, XXIX apartado E y XXX, en relación con el 90, todos de la Constitución Federal de la República, puede autorizar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como encargada del despacho de los asuntos a que se refieren los artículos 31, fracciones X y XI y 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, para que expida reglas operativas en materia de importación y exportación.

Lo anterior se justifica en la medida que el Poder Legislativo no suele ocuparse de los detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública, de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado como integrantes de la administración pública federal, conforme con lo dispuesto por el artículo 90 constitucional, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud, firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión.

Por tanto, las autorizaciones legales conferidas a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no constituyen actos delegatorios de facultades del Congreso de la Unión, puesto que como ya se apuntó en párrafos anteriores, ese cuerpo legislador no se despoja a sí mismo de una facultad propia, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción.

Por otro lado, el artículo 92 constitucional, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de veintiuno de abril de mil novecientos ochenta y uno, establece que:

"Artículo 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos."

Como se advierte, este precepto finca con toda claridad en el presidente de la República la facultad de emitir reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes, que a su turno deberán ser refrendados por el secretario de Estado o jefe del departamento administrativo a que el asunto corresponda.

Bajo las anteriores premisas, cabe inferir que los reglamentos constituyen un conjunto de normas de carácter general expedidas por el presidente de la República para dar cumplimiento a las leyes; los decretos administrativos formalizan la expresión jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo en ejercicio de sus funciones, sobre casos concretos de los negocios públicos; las órdenes constituyen mandamientos del superior que deben ser obedecidas, ejecutadas y cumplidas por los inferiores jerárquicos; y el acuerdo administrativo, por su parte, constituye una decisión del titular del Poder Ejecutivo Federal dirigida a los órganos subordinados cuyos efectos se producen dentro de la propia estructura interna, que no atañen a los particulares o a otros sujetos de derecho que no tengan carácter de funcionarios o trabajadores al servicio del Estado.

A diferencia de los actos gubernativos anteriores, las "reglas generales administrativas", emitidas por un secretario de Estado, constituyen cuerpos normativos de detalles técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública.

De ahí que con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en el artículo 92 constitucional, puede el Congreso de la Unión expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia y, por tanto, la forma y materia de los decretos, de los reglamentos, de los acuerdos y de las órdenes, tienen un contenido específico, y mientras el Congreso de la Unión no interfiera en la formación de estos actos que corresponden al presidente de la República, puede aquél conferir directamente a los secretarios de Estado la atribución de expedir reglas técnico-operativas dentro del campo de una ley específica.

Cabe agregar que el artículo 131 constitucional regula el aspecto relativo al comercio exterior, en los siguientes términos:

"Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer, ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII del artículo 117. El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, la exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."

El comercio exterior es uno de los instrumentos más dinámicos e importantes para promover e impulsar el crecimiento de la economía en nuestro país y, por tanto, la agilización de la Ley Aduanera redunda en beneficio de las operaciones de intercambio comercial.

Particularmente por lo que se refiere a la norma tildada de inconstitucional, se advierte que armónicamente con los objetivos que llevaron a la expedición de la Ley Aduanera, entre los que se encuentra el proceso de simplificación administrativa, se regula el aspecto relativo a los requisitos y datos que en materia de importación deben contener las facturas comerciales para hacer más eficiente la operación aduanera y brindar mayor seguridad jurídica en la práctica del comercio internacional.

De ahí que tal propósito del legislador en el aspecto administrativo se encuentra reflejado al establecer que en materia de importación, el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sea la persona idónea para quemediante reglas establezca los requisitos y datos que deben reunir las facturas, tal y como lo dispuso en el inciso a) de la fracción I del artículo 36 de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis.

Esto es, las facultades con que se encuentra dotada la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia de importación para establecer las reglas operativas y los requisitos que debe reunir la factura comercial, derivan del propio legislador, quien por razones de eficacia, eficiencia y celeridad en la administración pública, la proveyó con dichas autorizaciones.

En este contexto y por las razones anteriores, se llega a la conclusión de que el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera vigente en mil novecientos noventa y seis, que autoriza al secretario de Hacienda y Crédito Público para emitir las reglas técnicas y operativas, no infringe lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 constitucionales.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sentido similar ha reconocido la constitucionalidad de las facultades otorgadas por el Congreso de la Unión a los titulares de las dependencias de la administración pública federal, como se lee en las tesis que a continuación se transcriben: