AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 5184/2015. 13 DE ABRIL DE 2016. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS EDUARDO MEDINA MORA I., JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS Y MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. AUSENTE: ALBERTO PÉREZ DAYÁN. PO

a. Conceptos de violación. Cobra relevancia señalar que, en su escrito de demanda, la quejosa prácticamente reprodujo los argumentos vertidos en la demanda de nulidad, mismos que, en lo que respecta al tema de constitucionalidad, se pueden sintetizar en los siguientes puntos:

i. Aduce que la responsable no tomó en cuenta que el artículo 3, apartado D, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, en relación con el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, resulta inconstitucional, por estar en contravención a lo previsto en el artículo 17 constitucional. Ello, pues argumenta que el recurso de revisión fue resuelto por el superior jerárquico de la autoridad que resolvió el procedimiento administrativo.

ii. Alega que, en el caso, al ser el titular del órgano interno de control en Pemex Gas y Petroquímica Básica, quien dictó la resolución, no puede ser independiente e imparcial, dado que es un subalterno el que emitió el acto de autoridad.

iii. Se duele de que el acta debe estar fundada y motivada. También realiza una argumentación encaminada a señalar una incorrecta valoración de la prueba por parte de la responsable. Posteriormente, señala expresamente que: "... nuestro país ha celebrado diversos tratados internacionales entre los que está (sic) el derecho humano de (sic) trabajo digno, que constituyen (sic) parte de la Norma Suprema, por disposición del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."

También hace diversos señalamientos relativos a las obligaciones por parte del Estado, relativas a las reformas constitucionales de junio de dos mil once en materia de derechos humanos, e introduce una serie de argumentos que, asevera, el Constituyente Permanente consideró en "las diversas exposiciones de motivos, base de la reforma al artículo 1o. ..."

Aunado a lo anterior, la quejosa pone de manifiesto diversos tratados internacionales y transcribe diversos artículos correspondientes a esos documentos, respecto de los cuales realiza diversas manifestaciones, como lo son: "... que todo individuo tienen (sic) derecho a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas, satisfactorias y a la protección contra el desempleo ...", "... que nada (sic) de las declaraciones de derechos humanos, se podrá interpretar en el sentido de que confiere derecho alguno al Estado, a un grupo o a una persona, para emprender y desarrollar actividades o realizar actos tendientes a la supresión de cualquiera de los derechos y libertades proclamados, sobre todo el trabajo ...", "que toda persona debe tener oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado ...". A continuación invoca las tesis aisladas «P. LXVII/2011 (9a.), P. LXVIII/2011 (9a.) y P. LXIX/2011 (9a.)», de rubros: "CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD.", "PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS." y "PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS."

b. Consideraciones del Tribunal Colegiado. Para efecto de arribar a su determinación, estudió los conceptos de violación de la quejosa, para lo cual, por razón de técnica jurídica, estudió el tema de constitucionalidad planteado y estableció lo siguiente:

i. Que, contrario a lo aducido por la quejosa, la resolución sancionadora emitida por el titular del área de Responsabilidades del órgano interno de control en Pemex Gas y Petroquímica Básica, fue dictada por el titular del órgano interno de control en Pemex Gas y Petroquímica Básica y no por la misma autoridad.

ii. Del análisis de las normas controvertidas (artículos 3, apartado D, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, y 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo), así como del artículo 17 constitucional, señaló que: "... el mandato contenido en el precepto constitucional antes referido está encaminado a asegurar que las autoridades encargadas de administrar justicia, lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial; en cuyo cumplimiento deben concurrir, por una parte, el legislador, al establecer normas adecuadas para esos propósitos y, por otra, toda autoridad que realice actos materialmente jurisdiccionales; es decir, todos aquellos órganos del Estado que, formando o no parte del Poder Judicial, tienen encomendada la tarea de resolver controversias, diciendo el derecho entre las partes."

Abundó en la garantía consignada en el artículo 17 constitucional, dentro de la subgarantía, consistente en justicia imparcial, implica que el juzgador emita una resolución, no sólo apegada a derecho, sino fundamentalmente que no se advierta favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en el sentido de la resolución. Afirmación que sustentó en la jurisprudencia de rubro: "ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES."(10)

iii. Adujo también que este Alto Tribunal ha sostenido que los recursos en sede administrativa no implican una función jurisdiccional propiamente dicha; sino simplemente administrativa, ya que en el recurso administrativo no existe una verdadera controversia, porque para ello sería indispensable que las pretensiones de la administración pública fueran contradictorias con las del particular. Lo que no sucede hasta que no haya sido agotada la vía administrativa, por lo que no puede afirmarse que la administración sostiene un punto de contradicción con el particular. Argumentación que fundamenta en la tesis aislada «2a. LII/2002», de rubro: "RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. NO IMPLICAN EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD JURISDICCIONAL."

iv. Que, de conformidad con lo previsto en los artículos 83 y 91 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el recurso de revisión tiene como fin: confirmar el acto impugnado; declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o parcialmente, así como modificar u ordenar la modificación del mismo o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente. De lo anterior, concluyó, es claro que el recurso está previsto a favor de los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, quienes podrán interponer el citado medio o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

v. Destacó que del artículo 14, fracción XI, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,(11) se deduce que a través de él, se incluyó dentro del ámbito competencial del referido tribunal, el conocimiento de las controversias que surjan entre los gobernados y las autoridades administrativas cuya actuación se rija por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. También señaló que, en relación con las disposiciones reclamadas, se colige que los afectados podrán optar entre interponer el recurso de revisión ante la misma autoridad que emitió la resolución, el cual será resuelto por el superior jerárquico, o impugnarla directamente ante la vía jurisdiccional que proceda. Por lo que es optativo ese medio de defensa, ya que en contra de tales resoluciones procede el juicio contencioso, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 del ordenamiento antes referido. Por lo anterior, adujo que, al señalar el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, que se puede optar por "intentar la vía jurisdiccional que corresponda", como instancia para impugnar los actos emitidos por las respectivas autoridades administrativas, el legislador tuvo la intención de aludir a un procedimiento seguido ante un órgano jurisdiccional, con independencia de que éste sea de naturaleza judicial. Indicó además, que resultaba aplicable a lo anterior, la jurisprudencia «2a./J. 139/99», de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, de rubro: "REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE RIGEN POR TAL ORDENAMIENTO A TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN."

vi. Que, de acuerdo con los motivos que aduce la quejosa, no se le priva de las garantías de acceso a la justicia imparcial, ya que el recurso de revisión previsto en la ley no permite establecer que la administración pública se erige como Juez y parte en la resolución de los procedimientos administrativos, pues su actuación, por un lado, al ser revisada por la administración, puede dar lugar al dictado de una resolución que bien pudiera modificar o revocar dicho fallo; lo que refleja el respeto al artículo 17 constitucional y, por otro lado, está siempre sujeta a la posible revisión del órgano jurisdiccional, lo que denota que no realiza una función jurisdiccional, sino que se trata de un mero control interno de legalidad que, finalmente, es revisado por un tribunal imparcial. En apoyo a lo anterior y por identidad de razón, aplicó las tesis aisladas «1a. CLV/2004 y 2a. LI/2002», de rubros: "ADMINISTRACIÓN E IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. LOS ÓRGANOS PERTENECIENTES AL PODER JUDICIAL NO SON LOS ÚNICOS ENCARGADOS DE REALIZAR ESA FUNCIÓN." y "RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. LOS PRINCIPIOS DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA, ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL DEBEN ADECUARSE A LA NATURALEZA DE INTERÉS PÚBLICO DE AQUÉLLOS."

vii. Que de manera opuesta a lo que manifiesta la quejosa, los artículos reclamados respetan el artículo 17 constitucional, en razón de que, no por el hecho de que se faculte a la Secretaría de la Función Pública, a través del titular del órgano interno de control en Pemex Gas y Petroquímica Básica, para resolver el recurso de revisión previsto en la ley, eso implica que ésta actúa como Juez y parte y, por tanto, de manera parcial, ya que en las resoluciones en sede administrativa no puede considerarse que la administración actúe como Juez y parte, porque la atribución contemplada por el legislador para resolver los recursos de revisión, implica únicamente la revisión de la legalidad de la actuación dentro del interior de la propia administración, la que, incluso, puede dar lugar a que ésta se modifique o revoque la resolución sancionadora y, además, porque tal actuación debe revisarse por los propios tribunales establecidos para impartir justicia.

viii. También desestimó el argumento expuesto por la quejosa, en el que indica que la actuación de la autoridad viola el derecho contenido en el artículo 5o. constitucional, respecto a un trabajo digno y proporcionalmente remunerado, ya que, adujo, la alegación que realizó la quejosa no estaba encaminada a evidenciar que algún precepto sea contrario al artículo 5o. constitucional, sino que sustentó únicamente que la "actuación de la autoridad", viola tal garantía; sin embargo, señaló que era necesario que la quejosa expusiera si alguna ley resultaba contraria al Texto Constitucional.

c. Agravios. Por lo que se refiere a los agravios esgrimidos en la revisión materia de estudio, esta Segunda Sala advierte que la recurrente únicamente reprodujo casi textualmente una parte de lo alegado en sus conceptos de violación, pero sin controvertir las consideraciones expuestas por el colegiado en la ejecutoria de amparo que se combate, relativos a la inconstitucionalidad del artículo 3, apartado D, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Función Pública, en relación con el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, aducida por la quejosa en su demanda de amparo. De la misma forma que lo realiza el órgano colegiado en su ejecutoria, para demostrar que los argumentos esgrimidos en la demanda de amparo constituyeron una reiteración de lo alegado en el juicio de nulidad interpuesto por la quejosa;(12) se inserta el cuadro comparativo siguiente:

Por lo que respecta a los demás agravios vertidos en el escrito de la recurrente, éstos, además de consistir en una reproducción casi idéntica de sus conceptos de violación, se estiman de mera legalidad, pues, se reitera por este Alto Tribunal, la calificativa realizada por el órgano colegiado al estudiarlos en el considerando séptimo(13) de la ejecutoria de amparo. Ejemplo de lo anterior, es la conclusión a la que arriba después de realizar las manifestaciones que se transcriben en el cuadro comparativo anterior, al señalar expresamente:

"Es de ahí que el agravio que se genera porque (sic) al realizar el análisis de los agravios que se expresaron cuando se interpuso el recurso de revisión consideró la responsable que los agravios en estudio son inoperantes por infundadas las manifestaciones del recurrente vertidas en su agravio primero: (sic) (transcribe)."

"Consideración que resulta ilegal, en atención que (sic) pasa por alto el contenido del artículo 13 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, que a la letra dice: (transcribe)."

También toma relevancia señalar que la recurrente reitera sus manifestaciones relativas a diversos tratados internacionales, transcribiendo, de manera íntegra, los artículos de los ordenamientos internacionales que invoca en su demanda de amparo, así como las manifestaciones relativas a las mismas.

2. Requisitos de procedencia. De acuerdo con el artículo 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el recurso de revisión en amparo directo procede en contra de las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados que: