AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3073/2022.

De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al Presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior.

1. Así, es necesario precisar que las normas de observación general emitidas por las autoridades administrativas se ubican por debajo de las leyes del Congreso de la Unión y de los reglamentos del Presidente de la República, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia general formalmente legislativa o formalmente reglamentaria que contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73, fracción XXXI, 89, fracción I y 90 de la Constitución Federal de la República.
2. Por tanto, la constitucionalidad o validez de una regla general administrativa, dada su especial naturaleza, se puede analizar al tenor de lo dispuesto en la Constitución Federal de la República, o bien, confrontando su texto con lo dispuesto en un ordenamiento inferior a esa Norma Fundamental pero que, por la naturaleza de la potestad normativa cuyo ejercicio la generó, se ubica por encima de una regla general administrativa, como puede ser el caso del acto formalmente legislativo o formalmente reglamentario que habilita la emisión de ésta.
3. Ahora bien, el diecinueve de junio de dos mil diecisiete, la Secretaría de Salud publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, respecto de aquellas que regulan los derivados farmacológicos de la Cannabis, en lo que aquí interesa, la sustancia activa denominada Tetrahidrocannabidiol (el “THC”), sus isómeros y variantes estereoquímicas.
4. Los aspectos más relevantes son que se reformaron los artículos 237, párrafo primero; 245, fracciones I, II y IV; 290, párrafo primero; y se adicionan el artículo 235 Bis y un segundo párrafo a la fracción V del artículo 245 de la Ley General de Salud, para quedar, en lo que interesa, como sigue:

Artículo 235 Bis.- La Secretaría de Salud deberá diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa , índica y americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol , sus isómeros y variantes estereoquímicas, así como normar la investigación y producción nacional de los mismos.

Artículo 237.- Queda prohibido en el territorio nacional, todo acto de los mencionados en el Artículo 235 de esta Ley, respecto de las siguientes substancias y vegetales: opio preparado, para fumar, diacetilmorfina o heroína, sus sales o preparados, papaver somniferum o adormidera, papaver bactreatum y erythroxilon novogratense o coca, en cualquiera de sus formas, derivados o preparaciones.

Artículo 245.- ...

I. Las que tienen valor terapéutico escaso o nulo y que, por ser susceptibles de uso indebido o abuso, constituyen un problema especialmente grave para la salud pública, y son:

…

II.- Las que tienen algún valor terapéutico, pero constituyen un problema grave para la salud pública, y que son:

…

TETRAHIDROCANNABINOL, las que sean o contengan en concentraciones mayores al 1%, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas.

Y sus sales, precursores y derivados químicos.

IV.- Las que tienen amplios usos terapéuticos y constituyen un problema menor para la salud pública, y son:

…

TETRAHIDROCANNABINOL, las que sean o contengan en concentraciones iguales o menores al 1%, los siguientes isómeros: ∆6a (10a), ∆6a (7), ∆7, ∆8, ∆9, ∆10, ∆9 (11) y sus variantes estereoquímicas.

...

Los productos que contengan derivados de la cannabis en concentraciones del 1% o menores de THC y que tengan amplios usos industriales, podrán comercializarse, exportarse e importarse cumpliendo los requisitos establecidos en la regulación sanitaria.

Artículo 290.- La Secretaría de Salud otorgará autorización para importar estupefacientes, substancias psicotrópicas, productos o preparados que los contengan, incluyendo los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol, sus isómeros y variantes estereoquímicas, exclusivamente a: I. y II. ...

1. De los citados preceptos legales, se aprecia que la Secretaría de Salud deberá diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol, sus isómeros y variantes estereoquímicas. De igual forma, se reclasificó al THC con valor terapéutico dentro del listado de la fracción II, para los casos cuando dicha sustancia se contenga en concentraciones superiores al 1%. Se incluyó al THC entre las sustancias con amplios usos terapéuticos que generan problemas menores para la salud, enlistados en la fracción IV del artículo 245 cuando se contenga en concentraciones iguales o menores al 1% y se incluyó en la fracción V del artículo 245, a aquellos productos que contengan derivados de la cannabis en concentraciones del 1% o menores de THC y que tengan amplios usos industriales, para poder comercializarse, importarse y exportarse, debido a que se considera que carecen de valor terapéutico y que son comúnmente utilizados en la industria.
2. Luego, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, mediante oficio SOO/142/2018 de treinta de octubre de dos mil dieciocho, emitió los “Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma”, a través de su página de internet, los cuales tienen por objeto establecer los criterios que la autoridad sanitaria deberá utilizar para evaluar y dictaminar las solicitudes de autorizaciones respecto de la regulación en materia de control sanitario de la Cannabis para fines médicos y científicos, así como los criterios sanitarios para la comercialización, exportación e importación de productos con amplios usos industriales que contengan derivados de la Cannabis en concentraciones del 1% o menores de THC.
3. En lo que interesa, el artículo 35 de los citados lineamientos, señala:

ARTÍCULO 35. Los productos, materia prima o sustancias distintos a Medicamentos que contengan derivados de la Cannabis en concentraciones de hasta el 1 % de THC, que tengan amplios Usos Industriales, podrán fabricarse, comercializarse, exportarse e importarse cumpliendo los requisitos que establece el presente lineamiento, previa evaluación sanitaria que realice la Comisión de Autorización Sanitaria de la COFEPRIS.

Para tal efecto, el interesado deberá presentar solicitud de evaluación sanitaria ante la COFEPRIS, aportando:

…

III. Certificado de análisis por producto emitido por la COFEPRIS, tercero autorizado o entidad radicada en el extranjero reconocida por la COFEPRIS. Así como el certificado de análisis de materia prima donde deberá expresar igual o menor concentración de 1 % de THC en esta.

1. Del citado precepto legal se aprecia que los productos, materia prima o sustancias distintos a medicamentos que contengan derivados de la Cannabis en concentraciones de hasta el 1 % de THC, que tengan amplios usos industriales, podrán fabricarse, comercializarse, exportarse e importarse cumpliendo ciertos requisitos, entre ellos, el certificado de análisis de materia prima donde deberá expresar igual o menor concentración de 1 % de THC en esta.
2. En tal contexto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determina que el artículo 35, fracción III de los Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma, vulnera el principio de subordinación jerarquía normativa, porque agrega un contenido que no contempló el legislador federal, esto es, la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios se extralimitó en sus facultades, pues adicionó un requisito diferente a lo previsto en el artículo 245, fracción V, de la Ley General de Salud.
3. Esto es, el legislador estableció en el artículo cuarto transitorio del decreto publicado el diecinueve de junio de dos mil diecisiete, que reforma y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, una cláusula habilitante a favor de la Secretaría de Salud para armonizar los reglamentos y normatividad en el uso terapéutico del tetrahidrocannabinol.
4. Sin embargo, el precepto normativo reclamado excede el texto de la ley, así como el principio de subordinación jerárquica, en virtud de que dicho precepto regula de forma distinta lo previsto en la norma general.
5. En efecto, de acuerdo con el artículo 245, de la Ley General de Salud, las substancias psicotrópicas se clasifican en cinco grupos:

I. Las que tienen valor terapéutico escaso o nulo y que, por ser susceptibles de uso indebido o abuso, constituyen un problema especialmente grave para la salud pública;

II. Las que tienen algún valor terapéutico, pero constituyen un problema grave para la salud pública, entre ellas, el tetrahidrocannabinol, que contengan concentraciones mayores al 1%;

III. Las que tienen valor terapéutico, pero constituyen un problema para la salud pública;

IV. Las que tienen amplios usos terapéuticos y constituyen un problema menor para la salud pública, entre ellas, el tetrahidrocannabinol, que contengan en concentraciones iguales o menores al 1%.

V. Las que carecen de valor terapéutico y se utilizan corrientemente en la industria, mismas que se determinarán en las disposiciones reglamentarias correspondientes.

1. Asimismo, el mismo precepto legal indica que los productos que contengan derivados de la cannabis en concentraciones del 1% o menores de THC y que tengan amplios usos industriales, podrán comercializarse, exportarse e importarse cumpliendo los requisitos establecidos en la regulación sanitaria.
2. Como se aprecia, el legislador federal estableció la posibilidad de comercializar, exportar e importar, cumpliendo los requisitos de la regulación sanitaria, aquellos productos que contengan derivados de la cannabis en concentraciones del 1% o menores de tetrahidrocannabinol y que tengan amplios usos industriales, pues en caso de que contengan una cantidad mayor constituyen un problema grave para la salud pública.
3. Sin embargo, el artículo 35, fracción III, de los Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma, indica que para proceder a la comercialización, exportación e importación de la citada sustancia, en la solicitud el interesado, deberá presentar un certificado de análisis de materia prima que deberá expresar igual o menor concentración de 1 % de THC en ésta.
4. Así, por materia prima se entiende como la sustancia que se emplea en la elaboración de un producto y que forma parte de él, por ello, el producto es lo que se obtiene a partir de un sistema de creación y que puede contener varias sustancias, no solo materia prima.
5. En ese orden, el legislador federal previó que la concentración de tetrahidrocannabinol, para su uso industrial sea del 1% o menor, para los productos, no así para la materia prima.
6. Por ende, si el artículo 35, fracción III, de los Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma, establece como requisito el certificado de análisis de materia prima igual o menor concentración de 1 %, exige un requisito no previsto por la norma de la que deriva, al requerir el 1% o menos, pero en la materia prima y no en el producto final.
7. En tal contexto, dicho lineamiento vulnera el principio reglamentario que aduce la recurrente ya que excede la cláusula habilitante contenida en el artículo cuarto transitorio del decreto publicado el diecinueve de junio de dos mil diecisiete, que reforma y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud.
8. No obsta a lo anterior, el hecho de que los Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma, fueron revocados mediante oficio SOO/134/2019 de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, debido a que no se sometieron al análisis de impacto regulatorio ante la COFEMER y a que el objeto de la reforma de la Ley General de Salud sólo contemplaba el uso medicinal y científico de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, por lo que los lineamientos se extralimitaban al implementar criterios para comercializar, importar y exportar productos para uso industrial, lo cual generaba un riesgo para la salud pública que debía ser atendido de forma inmediata.
9. Sin embargo, en la ejecutoria de amparo emitida en el juicio de amparo 302/2020, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, concedió el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la Sala responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, emitiera otra en la que, retomando los argumentos expuestos, referentes a que se violó el derecho al trabajo, así como el principio de confianza legítima en contra de la quejosa, la Sala determinara que sí hay normatividad aplicable, esto es los “Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma.” Y con base en ellos resolviera el fondo del asunto.
10. Es decir, constituye cosa juzgada que la Sala responsable debía resolver conforme a los citados lineamientos, no obstante de estar revocados por la misma autoridad, lo cual esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de Nación no puede desconocer, en aras de salvaguardar el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional.
11. Estas consideraciones no son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa (ponente). Los Ministros Luis María Aguilar Morales y Loretta Ortiz Ahlf emiten su voto en contra.
12. DECISIÓN
13. En conclusión, al resultar fundado el concepto de violación, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y conceder el amparo y protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y emita otra, en la que no aplique el artículo 35, fracción III, de los Lineamientos en Materia de Control Sanitario de la Cannabis y derivados de la misma, pero solo en cuanto al requisito consistente en el certificado de análisis de materia prima donde deberá expresar igual o menor concentración de 1 % de THC en ésta.

Por todo lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de revisión, se revoca la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión ampara y protege a la quejosa, para los efectos previstos en el último apartado de esta resolución.

Notifíquese con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek y Presidenta Yasmín Esquivel Mossa (ponente). Los Ministros Luis María Aguilar Morales y Loretta Ortiz Ahlf emiten su voto en contra.