AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4957/2022

1. Esta Suprema Corte considera que el asunto sí reúne los requisitos necesarios de procedencia y, por tanto, amerita un estudio de fondo, esta conclusión se sustenta en las siguientes razones:
2. Cuestiones necesarias para analizar el asunto.
3. Por ser una cuestión de estudio preferente, esta Primera Sala se avoca a determinar la procedencia del presente recurso de revisión. Para ello, resulta necesario tener en cuenta los conceptos de violación que la quejosa hizo valer en su demanda de amparo, las consideraciones de la sentencia de amparo recurrida y los agravios que ahora propone la parte recurrente (tercera interesada).
4. Demanda de amparo . En lo que interesa para la resolución del presente asunto, la quejosa argumentó, esencialmente lo siguiente:
5. En el cuarto concepto de violación, planteó que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro es inconstitucional, en virtud de que, al no prever en lo absoluto un plazo para que la autoridad reguladora emita resolución sancionatoria a los participantes del sistema de ahorro para el retiro, derivado y en razón de los hechos que de ellos conozca con motivo de su verificación, omisión que los coloca en un injustificado estado de incertidumbre, pues posibilita a aquélla incurrir en la arbitrariedad de prolongar injustificada e indefinidamente la emisión de aquella resolución que defina su situación jurídica, transgrediéndose con ello lo dispuesto en los artículos 14 y 16 de la Norma Fundamental.
6. La quejosa apoyó su argumentación en las consideraciones con base en las cuales la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el amparo directo en revisión 5149/2017, en el que analizó la regularidad del artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, así como en las tesis aisladas 2a. LXXXVIII/2016 y 1a. XXII/2017, de rubros: “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA VIGENTE EN 2013, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA” y “ORGANIZACIONES Y ACTIVIDADES AUXILIARES DEL CRÉDITO. LA AUSENCIA DE UN PLAZO PARA DICTAR RESOLUCIÓN EN EL ARTÍCULO 88 DE LA LEY GENERAL RELATIVA, NO SE SUBSANA CON EL DE CADUCIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 89 BIS 1 DEL MISMO ORDENAMIENTO”.
7. La peticionaria de amparo también sostuvo que no existe base jurídica que autorice a la autoridad administrativa a someter a las administradoras de fondos por un plazo mayor de doce meses, para saber si los aspectos conocidos con motivo de su fiscalización implicarán alguna sanción; y precisó que el plazo al que está sujeta la caducidad de las facultades de verificación de la autoridad administrativa reguladora no constituye una circunstancia capaz de corregir el estado de incertidumbre que injustificadamente genera la omisión reprochada al artículo controvertido.
8. Finalmente se adujo que, contrario a lo ponderado por la magistrada instructora, no resulta aplicable, en el caso, lo dispuesto en el artículo 138 Bis del Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, toda vez que dicho precepto entró en vigor después de que se levantó el acta de conclusión de la verificación que se le practicó; por lo que, no puede existir duda en cuanto a que la deficiencia reprochada al artículo 99 de la ley mencionada sí estaba presente al tiempo en que terminó el procedimiento de fiscalización que le fue instaurado y, con ello, el estado de incertidumbre que tal situación genera en su perjuicio.
9. Sentencia del Tribunal Colegiado . El tribunal colegiado consideró en su sentencia lo siguiente:
10. En primer lugar, trascribió el contenido del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, y consideró que de éste se desprende que: la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro está autorizada para sancionar económicamente a los participantes del Sistema de Ahorro para el Retiro, cuando con su desempeño inobserven la normatividad de la materia; para tal efecto, el órgano desconcentrado habrá de otorgar al participante involucrado la oportunidad de exponer lo que en su defensa estime oportuno, así como de ofrecer las pruebas que, en su entendimiento, justifiquen tales proposiciones defensivas; y una vez empleado tal derecho de audiencia previa, o habiendo precluido el plazo para su ejercicio, la autoridad reguladora deberá emitir la resolución correspondiente con los elementos que se hubieran integrado al expediente administrativo, sin referir de modo alguno en qué plazo habrá de dictar dicha resolución .
11. De lo anterior se concluyó que esta norma no refiere cuál es el lapso legal al que está sujeta la autoridad administrativa para dictar la resolución que decida la situación jurídica de la entidad participante del Sistema de Ahorro para el Retiro, así como tampoco algún otro precepto de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro o de su reglamento, vigentes al tiempo en que se concluyó el procedimiento de fiscalización instaurado a la quejosa, habiendo ésta ya manifestado para ese momento lo que a su derecho convino con relación a las irregularidades que le fueron señaladas con motivo de la verificación que se le practicó.
12. Después el Tribunal Colegiado retomó las consideraciones que esta Primera Sala emitió al resolver la entonces Contradicción de Tesis 169/2018, así como las emitidas por el Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver la entonces Contradicción de Tesis 25/2020; de las que concluyó que aquellas normatividades adjetivas que sean omisas en definir un plazo cierto para que la autoridad administrativa dicte resolución en un procedimiento sancionador son contrarias a la Norma Fundamental, específicamente a su artículo 16, como consecuencia del injustificado estado de incertidumbre en que colocan a los gobernados al desconocer en forma cierta el lapso máximo con que cuenta la autoridad para definir su situación jurídica, una vez que el expediente se encuentra ya integrado.
13. Razón por la cual, estimó que el cuarto concepto de violación debía calificarse como fundado , pues ni el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro o alguno otra disposición de la materia vigente al tiempo en que se concluyó el procedimiento de verificación instaurado a la quejosa ( veinte de diciembre de dos mil diecinueve ) preveía un plazo cierto para que la autoridad reguladora demandada dictara resolución en la que le sancionara por los hechos que de ella conoció con motivo y en razón de tal inspección; y que igualmente asistía la razón a la quejosa en el sentido de que la resolución sancionatoria controvertida es ilegal por derivar de un procedimiento viciado de origen, en razón de tener como parte de su base normativa adjetiva el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, el cual es contrario al artículo 16 constitucional por vulnerar el principio de seguridad jurídica, como ya se explicó en párrafos previos.
14. Sin que obstara a esa conclusión el hecho de que actualmente (momento en el que se dictó la sentencia de amparo recurrida) el artículo 138 Bis del Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro disponga que la autoridad reguladora cuenta con un plazo de seis meses, contados a partir de la fecha en que se levante el acta final de un procedimiento de fiscalización, para dictar una resolución sancionatoria respecto de las irregularidades que llegara a conocer de un participante del sistema, toda vez que dicha disposición entró en vigor hasta el veintiséis de febrero de dos mil veinte , esto es, con posterioridad no solo a la fecha en que se inició la visita de verificación practicada a la quejosa, sino, sobre todo, al momento en que se integró el expediente relativo para definir su situación jurídica (veinte de diciembre de dos mil diecinueve) ; de ahí se concluyó que el precepto reglamentario no sea jurídicamente aplicable en la especie, pues, al tiempo en que se puso en estado de resolución el procedimiento instaurado a la demandante no existía aún.
15. Al tenor de esas consideraciones, el Tribunal Colegiado concedió el amparo a la quejosa para el efecto de que la magistrada responsable 1) Dejara insubsistente la sentencia reclamada; y 2) dictara una nueva en la que, atendiendo las consideraciones expuestas en la presente ejecutoria, declarara la nulidad lisa y llana de la resolución administrativa impugnada, al derivar de un procedimiento en el que la imposición de la multa combatida tuvo como apoyo normativo adjetivo el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, el cual resultaba inconstitucional.
16. Agravios de Revisión . El Vicepresidente Jurídico de la Comisión Nacional de Ahorro para el Retiro planteó un único agravio en el que manifiesta esencialmente lo siguiente:
17. El análisis del Tribunal Colegiado resulta infundado e incompleto, ya que el principio de seguridad jurídica no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa, un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que ésta debe contener elementos mínimos para hacer valer el derecho de los gobernados y para que la autoridad no incurra en arbitrariedades; lo cual significa que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez no requieren que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo, lo cual se justifica en no ser indispensable, dada la ociosidad que conllevaría si la ley detallara en extremo un procedimiento innecesario, redundante o monótono, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla pero suficiente para evidenciar la forma y términos en que debe hacerse valer el derecho por el obligado, así como las facultades y obligaciones que sobre el particular, tiene la autoridad.
18. También se argumenta que habrá casos en que se obligue al legislador a regular ciertos elementos mínimos conocidos como formalidades esenciales del procedimiento que permitan la consecución de dos objetivos: 1) la posibilidad de que el gobernado sujeto a un procedimiento administrativo pueda hacer valer sus derechos; y 2) que la autoridad no incurra en arbitrariedades; al respecto concluye que un procedimiento será constitucional, desde la perspectiva de la seguridad jurídica, si su regulación logra establecer un mecanismo suficiente mediante el cual el particular pueda hacer valer sus derechos, otorgándole la vía necesaria para ello y, por otro, se impida que la autoridad actúe de manera arbitraria. El objetivo consiste en establecer un marco claro de facultades, pero también de obligaciones y cargas que le corresponde.
19. Por otra parte se argumenta que la Suprema Corte ha interpretado el artículo 16 constitucional en casos en los que se plantea que la regularidad constitucional de los plazos en los procedimientos susceptibles de culminar con la privación o afectación de derechos de los particulares; y que ha considerado que las etapas y plazos que dividen y ordenan un procedimiento deben acotarse a un tiempo prudente para lograr ese objetivo; por lo que tal restricción temporal efectuada por el legislador logrará impedir que la autoridad actúe con arbitrariedad, pues éste no podrá determinar la extensión temporal de su actuación con base en cualquier criterio que le indique el límite temporal que más le convenga, sino que deberá respetar el plazo establecido legalmente. Situación que deriva en que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no sea contrario al principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional.
20. Sobre diversa línea argumentativa, se refiere que las facultades sancionatorias de la Comisión de Ahorro para el Retiro se encuentran previstas en el Capítulo VI de la Ley de los Sistema de Ahorro para el Retiro, titulado “De Las Sanciones Administrativas”, que abarca de los numerales 99 a 102, los cuales prevén un procedimiento específico. También se hace valer que, del artículo 99 en cita, se desprende que la imposición de multas por incumplimiento o contravención a las normas previstas en ese cuerpo normativo y demás ordenamientos relacionados con los sistemas de ahorro para el retiro por parte de las instituciones de crédito, las administradoras y las sanciones de inversión, entre otras, la Comisión debe oír previamente al interesado; para tal efecto debe otorgar un plazo de diez días, improrrogable por una sola vez, para que manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso las pruebas que considere convenientes, agotado el plazo o la prórroga, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tiene por precluido el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo, se dicta la resolución que corresponda. También se menciona que, si el interesado ejerce su derecho de audiencia, una vez evaluados los argumentos expuestos y valoradas las pruebas aportadas por éste, o en su caso, una vez valoradas las constancias que integran el expediente, la Comisión debe dictar la resolución; la imposición de la multa debe fundarse y motivarse debidamente, así como cumplir los demás requisitos previstos en la Ley en cita.
21. Asimismo, se aduce que, si bien del artículo 99 ya multirreferido no se desprende que prevea un plazo para que la autoridad dicte la resolución que corresponda, se debe verificar si el ordenamiento del que forma parte, se establece alguno que le resulte aplicable, lo que ocurre en el caso en el artículo 119, párrafo primero, y 122 de la Ley en cita; de los cuales se desprende que el legislador previó un plazo genérico de cuatro meses para que la autoridad emita las resoluciones de su competencia, por lo que, resulta claro que sí existe plazo legal para el efecto de que esta autoridad emita la resolución correspondiente dentro del procedimiento sancionatorio, contrario a lo resuelto por el Tribunal Colegiado, sin que exista contravención al principio de seguridad jurídica. Al respecto, la recurrente precisa que el plazo previsto en tal artículo 119 resulta aplicable al procedimiento sancionatorio, en atención a que dicho ordenamiento no se encuentra excluido por el artículo 122 que dispone que no se aplicará dicho término a la Comisión en el ejercicio de sus atribuciones de supervisión inspección y vigilancia establecidos en el diverso numeral 89; de lo cual no se advierte lo relativo a la imposición de sanciones.
22. Motivo que deriva en que la facultad sancionatoria de la Comisión, es distinta de la de supervisión, pues aun cuando ésta sea una de las vías por las que toma conocimiento de la existencia de las posibles infracciones a las disposiciones aplicables, previo a imponer la pena pecuniaria que corresponda, debe sustanciar el procedimiento respectivo; por lo que, solo quedan excluidos del plazo de cuatro meses establecidos en el artículo 119 de la misma Ley, los actos de supervisión de la Comisión señalados en el precepto 89, a saber, inspección, vigilancia, prevención y corrección, por lo que sí le aplica a los diversos actos y procedimientos, como lo es el sancionatorio previsto en el artículo 99, el cual inicia con el derecho de audiencia.
23. La recurrente concluye que, de forma contraria a lo resuelto por el Tribunal Colegiado, quedó acreditado que, si bien el artículo 99 en cita, no establece un plazo legal para que la Comisión emita la resolución correspondiente en el procedimiento sancionador, también lo es que dentro de dicho ordenamiento legal, en su artículo 119, se establece el plazo general de cuatro meses para emitir dicha resolución, dispositivo que resulta plenamente aplicable al procedimiento de sanción, en virtud de que no encuentra en los supuestos de excepción del diverso precepto 122, el cual comienza a correr a partir de que se encuentra integrado el expediente de sanción, es decir, una vez que trascurre el plazo de diez días que se otorga a los participantes de los sistemas de ahorro para el retiro para que realicen sus manifestaciones y presente pruebas, conforme a lo dispuesto en el artículo 99 de la referida Ley.
24. Finalmente se menciona que el Tribunal Colegiado realizó en la sentencia recurrida una indebida interpretación de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, ya que no la analizó de forma sistemática, pues de los artículos 99 en relación los 89, 119 y 122, se desprende que sí existe plazo legal para la emisión de la resolución en el procedimiento sancionatorio, el cual es de cuatro meses, por lo que, resulta infundada la declaratoria de inconstitucionalidad, ya que no se contraviene el principio de seguridad jurídica; ni existe omisión legislativa.
25. Procedencia en el Caso Concreto.
26. A partir de la anterior síntesis argumentativa, corresponde formular el siguiente cuestionamiento:

¿Se actualizan los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo, previstos en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Federal y 81, fracción II, de la Ley de Amparo?

1. Como se anticipó, la respuesta a esta interrogante es afirmativa, atento a lo siguiente:
2. Para poner de manifiesto el anterior aserto, es necesario acudir al texto de los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, en los que se establece que el recurso de revisión en amparo directo es procedente cuando se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, cuando se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos previstos en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de tales cuestiones, a pesar de haber sido planteadas, siempre que a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el asunto revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
3. A partir de esas premisas, para que el recurso de revisión en amparo directo sea procedente, es necesario que se cumplan los requisitos siguientes:
4. Que el tribunal colegiado resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo.
5. Que el problema de constitucionalidad señalado en el inciso anterior, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, revista un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos.
6. Al respecto, habiéndose cumplido el requisito de constitucionalidad, se debe actualizar el diverso de interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos, cuando esta Suprema Corte de Justicia de la Nación advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; también cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por este Alto Tribunal relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
7. Esto es, serán procedentes únicamente aquellos recursos que reúnan ambas características. De ahí que basta que en algún caso no esté satisfecha cualquiera de esas condiciones, o ambas, para que el recurso sea improcedente. Por lo tanto, la ausencia de cualquiera de esas propiedades es razón suficiente para desechar el recurso por improcedente.
8. En el caso concreto, esta Primera Sala considera que se satisface el primero de los requisitos de procedencia del recurso de revisión en amparo directo, a saber la existencia de un tema propiamente de constitucionalidad, en tanto, en el caso, la parte quejosa, en su demanda de amparo planteó la inconstitucionalidad del artículo 99 de la Ley de los Sistema de Ahorro para el Retiro, por estimarlo contrario al principio constitucional de seguridad jurídica; por su parte, el Tribunal Colegiado abordó, en su sentencia, este tópico, declaró fundados los conceptos de violación en los que se planteó esta problemática y estimó inconstitucional tal precepto 99. Razón por la cual en el caso subsiste una problemática de genuina constitucionalidad.
9. Igualmente, esta Suprema Corte estima que también se actualiza el segundo de los requisitos de procedencia: el relativo a que la resolución del asunto revista un interés excepcional, ello en virtud de que de una búsqueda en el sistema de precedentes de este Alto Tribunal se advierte que esta Primera Sala resolvió el Amparo Directo en Revisión 5482/2022 en el que analizó la regularidad constitucional del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro a la luz del principio constitucional de seguridad jurídica y concluyó que este enunciado normativo resultaba acorde a este principio y, por ende, que es constitucional; lo cual es contrario a la conclusión a la que arribó el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el D.A. 337/2021; situación la cual actualiza que el caso satisfaga un criterio de interés excepcional para que sea resuelto por esta Primera Sala, en tanto, podría implicar el desconocimiento de un criterio emitido por este Máximo Tribunal en materia de constitucionalidad de normas generales.
10. Satisfechos los requisitos de procedencia del recurso de revisión en el presente caso, esta Primera Sala emprende el estudio de fondo del presente asunto.