AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 4957/2022

1. Como punto de partida para el estudio de fondo del presente caso, es importante tener presente el contenido literal del artículo 99 de la Ley de los Sistema de Ahorro para el Retiro:

“ Artículo 99 . El incumplimiento o la contravención a las normas previstas en la presente ley, en las leyes del Seguro Social, del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, así como en los reglamentos y disposiciones que de ellas emanen, en lo relacionado con los sistemas de ahorro para el retiro, por parte de los Participantes en los Sistemas de Ahorro para el Retiro, contralores normativos, consejeros independientes, consejeros, directores, administradores, funcionarios, apoderados, agentes, empleados y demás personas, serán sancionados con multa que impondrá administrativamente la Comisión, tomando como base el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal al momento de cometerse la infracción, a excepción de que en la propia ley se disponga otra forma de sanción.

Si después de haber sido sancionada una conducta hubiera reincidencia o el mismo incumplimiento en forma reiterada, ésta se sancionará con multa cuyo importe será equivalente de hasta el doble de la sanción impuesta originalmente. Igualmente, cuando la Comisión además de imponer la sanción que corresponda otorgue al infractor un plazo para que cumpla con la obligación omitida o para que normalice la operación irregular motivo de la sanción o realice el resarcimiento de daños a los Trabajadores y el infractor no dé cumplimiento a ello, este nuevo incumplimiento será sancionado como reincidencia.

Para imponer la multa que corresponda, la Comisión deberá oír previamente al interesado. Para tal efecto, la Comisión deberá otorgar un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados anteriormente, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluido el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo.

Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, o en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá:

a) Expresar con precisión el o los preceptos legales o disposiciones administrativas aplicables al caso, así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se toman en consideración para determinar la existencia de la conducta infractora;

b) Tomar en cuenta la gravedad del acto u omisión que dio origen a la imposición de la multa, así como las consecuencias ocasionadas en la operación de los sistemas de ahorro para el retiro y la capacidad económica del infractor.

Cuando la multa a imponer sea superior al mínimo establecido, en la resolución que al efecto se dicte, se deberán razonar las circunstancias y motivos por las que se considere aplicable al caso concreto un monto superior al mínimo previsto por la ley.

Las multas que se impongan en términos de la presente ley no excederán en ningún caso del cinco por ciento del capital contable del Participante de que se trate, las cuales serán notificadas al representante legal del Participante en los Sistemas de Ahorro para el Retiro que haya cometido la infracción. La imposición de sanciones no relevará al infractor de cumplir con las obligaciones o regularizar las situaciones que motivaron la determinación de las multas.

Lo dispuesto en el presente artículo no excluye la imposición de las sanciones que conforme a esta u otras leyes fueren aplicables por la comisión de otras infracciones o delitos, ni la revocación de las autorizaciones o concesiones otorgadas a los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro a que alude la presente ley.”

1. En segundo término, es preciso tener presente cuál es el contenido y alcance del principio constitucional de seguridad jurídica.
2. Este principio se encuentra previsto en los artículos 14, párrafo segundo , y 16, párrafo primero , de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta Primera Sala, al resolver el Amparo en Revisión 269/2021, consideró que este principio es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad.
3. Bajo la misma línea argumentativa, esta Primera Sala ha considerado que este principio implica el conocimiento ex ante de las consecuencias de las conductas reguladas por nuestras leyes, a fin de generar certeza de ellas antes de su actualización, y garantizar que los particulares conozcan las facultades y límites de la autoridad; ello con la finalidad de evitar la actualización de conductas arbitrarias o desproporcionadas y excesivas y, en el supuesto de suscitarse, los ciudadanos tengan la certeza de hacer valer sus derechos.
4. Apoya a esta determinación, la jurisprudencia 1a./J. 139/2012 (10a.) emitida por esta Primera Sala de rubro: “ SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE .”
5. Al respecto cabe precisar que, esta Primera Sala ha considerado que la figura de la prescripción es un límite a la facultad sancionadora, pues representa una autolimitación a la atribución del Estado para sancionar las conductas irregulares, así que ésta no puede ser entendida como dependiente de la apreciación que, en cada caso, determine la autoridad o como una concesión gratuita que se ofrece a los servidores públicos, sino que representa una garantía de seguridad jurídica a favor del servidor público, pues con la prescripción se asegura que no sea infraccionado una vez que transcurrió el plazo previsto en la ley para ese efecto. Así, también es una sanción para las autoridades que, en determinado plazo, no realizaron las gestiones necesarias para sancionar un determinado acto irregular, figura que atiende justamente a tutelar el principio constitucional de seguridad jurídica .
6. De igual forma la figura de la “caducidad” como institución procesal, obedece, entre otros objetivos, a la imperiosa necesidad de que los ordenamientos legales que regulan procedimientos administrativos sancionadores prevean de manera clara y precisa, un límite temporal para que la autoridad competente, emita y notifique la resolución respectiva; ya que, de otra forma, se impide que el afectado tenga certeza de su situación jurídica. Dicha incertidumbre posibilita la arbitrariedad y la prolongación indefinida del procedimiento, en detrimento del principio de seguridad jurídica.
7. En este sentido, tal y como lo afirma la autoridad recurrente en sus agravios, el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro es acorde con los principios de legalidad y seguridad jurídica y, por ende, constitucional; en tanto el plazo para la emisión de las multas que se regula en esos preceptos se contiene en el artículo 119 de la misma ley. Esta disposición dispone lo siguiente:

“ Artículo 119 . Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de cuatro meses para que la Comisión resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido positivo al promovente, a menos que en las disposiciones aplicables se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia, dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante la Comisión, conforme al Reglamento Interior de ésta. De no expedirse la constancia mencionada dentro del plazo citado, se fincará, en su caso, la responsabilidad que resulte aplicable.

Los requisitos de presentación y plazos, así como otra información relevante aplicables a las promociones que realicen los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, deberán precisarse en disposiciones de carácter general.

Cuando el escrito inicial no contenga los datos o no cumpla con los requisitos previstos en las disposiciones aplicables, la Comisión deberá prevenir al interesado, por escrito y por una sola vez, para que dentro de un término que no podrá ser menor de diez días hábiles subsane la omisión. Salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, dicha prevención deberá hacerse a más tardar dentro de la mitad del plazo de respuesta de la Comisión y, cuando éste no sea expreso, dentro de los veinte días hábiles siguientes a la presentación del escrito inicial.

Notificada la prevención, se suspenderá el plazo para que la Comisión resuelva y se reanudará a partir del día hábil inmediato siguiente a aquél en que el interesado conteste. En el supuesto de que no se desahogue la prevención en el término señalado, la Comisión desechará el escrito inicial.

Si la Comisión no hace el requerimiento de información dentro del plazo correspondiente, no podrá rechazar el escrito inicial por incompleto.

Salvo disposición expresa en contrario, los plazos para que la Comisión conteste empezarán a correr el día hábil inmediato siguiente a la presentación del escrito correspondiente.”

1. Del contenido de los artículos 99 y 119, esta Primera Sala, al resolver el Amparo Directo en Revisión 5482/2022, en su sesión de quince de febrero de dos mil veintitrés, por mayoría de cuatro votos (en contra del emitido por el Señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea) determinó que la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro contiene una estructura de la que se aprecia la distinción entre las facultades de la Comisión en materia de supervisión y de sanción; que en esta Ley destaca que el capítulo V, denominado “de la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro”, se compone de la sección I, llamada “de la contabilidad”, y sección II “de la supervisión”; que en la primera sección se encuentra el artículo 84 que establece que la contabilidad de las sociedades de inversión, se sujeta a reglas específicas; que en la segunda de las secciones de referencia cobra especial importancia el contenido del artículo 89 de la Ley en mención, que señala que la supervisión que realice la Comisión Nacional de los Sistemas de Ahorro para el Retiro está sujeta al reglamento de la Ley, y comprenderá el ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia, prevención y corrección que se confieren a la CONSAR en la ley, así como en otras leyes y disposiciones aplicables.
2. En el mismo precedente también se consideró que, en términos del artículo 89 de la misma ley, la supervisión de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro, tiene por objeto evaluar los riesgos a que están sujetos, sus sistemas de control y la calidad de su administración, a fin de procurar que los mismos mantengan una adecuada liquidez, sean solventes y estables y, en general se ajusten a las disposiciones que los rigen y a los usos y sanas prácticas de los mercados financieros. Asimismo, se estimó que, por medio de la supervisión, se evaluarán de manera consolidada los riesgos de los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro agrupados o que tengan nexos patrimoniales, así como en general el adecuado funcionamiento de dichos sistemas.
3. También se determinó que en el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establece que el incumplimiento a las leyes y normas que rigen al sistema, se sancionarán con multa; que, previo a la imposición de una multa, se oirá a la persona interesada para que dentro del plazo de diez días hábiles manifieste lo que en su derecho convenga y ofrezca pruebas; y que, vez concluido el plazo otorgado, analizados los argumentos y pruebas ofrecidas por la persona interesada la CONSAR impondrá la multa en la que valorará las condiciones particulares de cada caso; y que el sólo hecho de que el artículo en cita omita la expresión del plazo para que la CONSAR ejerza su facultad sancionatoria mediante la imposición de la multa no torna inconstitucional el precepto.
4. Al respecto se consideró que el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal, todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal; y que, tratándose de este precepto legal, en el capítulo IX, “de las disposiciones generales”, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro dispone, en el artículo 119, que salvo que en las disposiciones específicas se establezca otro plazo, éste no podrá exceder de cuatro meses para que la Comisión resuelva lo que corresponda.
5. De todo lo anterior se concluyó que artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establece un plazo general o residual de cuatro meses para que la CONSAR resuelva lo que corresponda, el cual se trata de un plazo que dada su inserción en el capítulo de “disposiciones generales”, como lo indica el precepto, es aplicable para todos los casos en que la ley no prevea uno distinto; y que, si conforme al artículo 99 del mismo ordenamiento, la autoridad otorga el plazo de diez días previo a imponer la multa que ese precepto prevé como sanción, es claro que la facultad sancionatoria ahí prevista tiene un tiempo determinado, que es de cuatro meses contados a partir de que culminó el plazo otorgado para alegar y probar en defensa de a quien se le reputa una conducta sancionable con multa; sin que el artículo 122 del mismo ordenamiento excluya al procedimiento sancionador de la aplicación del plazo general y residual del artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y sin que el legislador esté obligado a establecer en un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden, válidamente, consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal.
6. De ahí lo fundado de los agravios propuestos por la autoridad recurrente, en tanto, le asiste la razón al sostener que, si bien el artículo 99 en cita no establece un plazo legal para que la Comisión emita la resolución correspondiente en el procedimiento sancionador, también lo es que dentro de dicho ordenamiento legal, en su artículo 119, se establece el plazo general de cuatro meses para emitir dicha resolución, dispositivo que resulta plenamente aplicable al procedimiento de sanción; con lo cual se satisface un plazo para que se emita la resolución correspondiente y con ello se garantiza el principio de seguridad jurídica.
7. Al tenor de lo expuesto y al resultar fundado el agravio propuesto por la autoridad recurrente en materia de constitucionalidad de normas generales, lo procedente es revocar la sentencia de amparo recurrida; negar la protección constitucional a la parte quejosa en contra del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro; y devolver los autos al Tribunal Colegiado de origen para el efecto de que realice el estudio de los conceptos de violación en materia de legalidad que la parte quejosa hizo valer en su demanda de amparo, partiendo de la base de que el artículo 99 en cita resulta constitucional, siempre que se interprete de forma sistemática con el enunciado normativo 119 de la misma Ley.