AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 236/2023

1. Actividad de Afore “A”. Afore “A” (en lo sucesivo Afore “A”) es una persona jurídica autorizada por la CONSAR para operar como administradora de fondos para el retiro en términos de los artículos 20, fracción I, y 115 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro . Por tanto, como participante en los sistemas de ahorro para el retiro es supervisada por la CONSAR .
2. Entre sus obligaciones Afore “A” debe recabar y registrar las huellas dactilares de sus clientes ahorradores quienes tienen derecho a solicitar retiros parciales de sus ahorros en caso de desempleo.
3. Problemática con el registro de las huellas dactilares. Al carecer de empleo, una persona clienta ahorradora solicitó el retiro parcial de sus ahorros, pero se le negó la petición porque sus huellas dactilares no correspondían con las registradas por Afore “A”. La persona se inconformó, se corrigió el dato registrado por Afore “A” y obtuvo el retiro parcial de su ahorro por encontrarse en desempleo.
4. Ejercicio de facultades de la CONSAR e imposición de multa. Con motivo de la discrepancia entre las huellas dactilares registradas por Afore “A”, la CONSAR le solicitó justificara la situación. Afore “A” contestó que la diferencia entre las huellas era por su desgaste, sin embargo, la CONSAR consideró insuficiente la causa de justificación y le impuso una multa de $84,490.00 (ochenta y cuatro mil cuatrocientos noventa pesos moneda nacional) .
5. Juicio contencioso administrativo. Al encontrarse inconforme con la imposición de la multa, el dieciocho de enero de dos mil veintidós, Afore “A” promovió un juicio contencioso administrativo en la vía sumaria .
6. Concepto de impugnación respecto al artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. En la demanda de nulidad, Afore “A” controvirtió aspectos de legalidad de la multa. Sin embargo, por la trascendencia a lo que ahora se resuelve, destaca que en el segundo concepto de impugnación controvirtió la regularidad constitucional del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro al plantear, en esencia, lo siguiente:

• El artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro es violatorio de los principios de legalidad, tutela jurisdiccional y seguridad jurídica al no prever un plazo para que la CONSAR emita su resolución en el procedimiento sancionador.
• El principio de tutela jurisdiccional efectiva es aplicable a la actuación de las autoridades administrativas, pues las personas deben contar con certeza sobre a qué atenerse, lo que no pasa con el artículo 99 de la ley , al no contar con un plazo cierto para el dictado de la resolución.
• No debe dejarse al arbitrio de las autoridades administrativas el plazo para emitir sus resoluciones, pues de ser así, se violan los principios de legalidad y seguridad jurídica.

1. Contestación de demanda en el juicio de nulidad. La CONSAR contestó la demanda planteada por Afore “A”. En torno al artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro manifestó lo siguiente:

• La CONSAR ejerció sus facultades sobre Afore “A” al imponerle una multa con fundamento en el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro que es constitucional, porque al margen de que ese precepto no disponga un plazo para la imposición de la sanción, no se deja en inseguridad jurídica a las personas pues en tanto no se ejerza la facultad sancionatoria, no se incide en la esfera jurídica y cuando se emita la multa pueden ejercerse los medios legales en su contra.
• El artículo 119 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro establece un plazo residual de cuatro meses , que es aplicable para el caso de la facultad sancionatoria prevista en el artículo 99 de la misma ley.
• Al margen de que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro disponga o no un plazo, se respeta la seguridad jurídica si la multa se emite en un plazo razonable, como aconteció en el caso.

1. Sentencia en el juicio de nulidad. El diez de mayo de dos mil veintidós, la magistrada instructora del juicio de nulidad dictó una sentencia en la que reconoció la validez de la multa impugnada por Afore “A”. En torno al planteamiento atinente al artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, resolvió lo siguiente:

• Al margen de que el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro no prevea un plazo para la determinación de la sanción aplicable, se respeta la seguridad jurídica porque el reglamento regula el plazo para emitir la resolución respectiva al ejercerse las facultades de supervisión.
• La CONSAR cuenta con facultades de supervisión, en su modalidad de vigilancia en términos de los artículos 89, 90, fracciones I, II, III, V y XIII, 91 y 93 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, y 139 de su reglamento.
• En el artículo 141 bis del reglamento se establece que cuando al ejercer sus facultades de vigilancia , la CONSAR tendrá un plazo de seis meses para imponer las sanciones. Plazo contado a partir de que concluya el señalado en el artículo 140 bis, fracción VI, del mismo ordenamiento.

1. Demanda de amparo directo. Al encontrarse inconforme con la sentencia dictada en el juicio de nulidad, Afore “A” promovió una demanda de amparo. Planteó tres conceptos de violación, solamente el primero tiene vinculación con una cuestión constitucional, relacionada con el estudio de la impugnación del artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Los conceptos de violación son del contenido siguiente:

• Primero. La sala administrativa examinó de forma incompleta el concepto de impugnación en el que se controvirtió el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, pues sólo señaló que no se afecta el principio de reserva de ley, pero pasó por alto que el plazo debió preverse en la ley y no en el reglamento, pues de lo contrario se afecta el principio de legalidad.

Los artículos 139 y 141 bis del reglamento son inconstitucionales al incidir en aspectos que debe establecer la ley, por lo que trastocan los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, pues los plazos no pueden dejarse al arbitrio del poder ejecutivo para que los establezca en un reglamento.

• Segundo. La sala responsable le atribuyó incorrectamente la carga probatoria en torno al punto de debate de la firma electrónica del oficio en el que se contiene la multa.
• Tercero. La sala administrativa resolvió de manera incorrecta los aspectos debatidos en cuanto a la tipicidad de la conducta sancionable y la correspondencia de una sanción de multa como la impuesta.

1. Determinación del Tribunal Colegiado. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito conoció de la demanda bajo el número de expediente 531/2022. En torno al artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, el órgano jurisdiccional resolvió lo siguiente:

• El artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, no dispone un plazo para que CONSAR dicte la resolución que corresponda en los procedimientos de sanciones que prevé, por lo que viola el principio de seguridad jurídica, sin que la norma pueda integrarse con los artículos 140 bis y 141 bis del Reglamento de esa ley porque implicaría imprecisión en los plazos para resolver.

1. Por tanto, el Tribunal Colegiado otorgó el amparo a Afore “A” para que la autoridad responsable dejara insubsistente la sentencia reclamada y dictara otra en la que al considerar inconstitucional el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, declarara la nulidad de la multa impugnada.
2. Recurso de revisión en amparo directo. La CONSAR interpuso un recurso de revisión en el que planteó como agravio lo siguiente:

• Contrario a lo resuelto por el Tribunal Colegiado, el artículo 99 de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro es constitucional porque el artículo 119 del mismo ordenamiento prevé el plazo general de cuatro meses aplicable para integrar el artículo 99, por lo que la ley respeta el principio de seguridad jurídica y es constitucional.

1. Trámite ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Mediante el acuerdo dictado el diecisiete de enero de dos mil veintitrés, la Ministra Presidenta de este alto tribunal admitió a trámite el amparo directo en revisión con el número de expediente 236/2023, lo turnó a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat y envió los autos a la Sala a la que se encuentra adscrita.
2. Avocamiento. Mediante el acuerdo del veintiséis de mayo de dos mil veintitrés el Ministro Presidente de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación avocó el asunto en la Sala y envió los autos a la ponencia de la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat para la elaboración de proyecto de resolución.