AMPARO DIRECTO 168/2003. COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD.

"II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencia del Distrito Federal, y

"III. Por leyes o actos de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."

Tampoco el artículo 107 de la propia Constitución define el término autoridad, ni en la ley reglamentaria de los preceptos constitucionales mencionados precedentemente se define con precisión el vocablo en cuestión, pues en su artículo 11 sólo se establece que:

"Artículo 11. Es autoridad responsable la que dicta, promulga, publica, ordena, ejecuta o trata de ejecutar la ley o el acto reclamado."

El legislador únicamente ejemplificó las formas en que la autoridad puede llevar a cabo actos objeto del juicio de garantías, pero no abordó las características que deben reunir éstas para ser consideradas como tales para efectos de la procedencia de dicho juicio. La definición del concepto de autoridad responsable ha quedado a cargo de los Tribunales Federales, especialmente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su carácter de máximo intérprete de la Constitución General de la República.

En principio, sostuvo el criterio de que quienes disponían de fuerza pública en virtud de circunstancias legales o de hecho y que, por lo mismo, están en posibilidad material de obrar como individuos que ejercen actos públicos por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen, tenían el carácter de autoridad, de lo que se interpretó automáticamente, no obstante que con rigor no se seguiría de ello, que sólo tenían carácter de autoridad quienes dispusieran de fuerza pública. Obviamente no es lo mismo establecer que tienen carácter de autoridad para efectos del amparo quienes disponen de fuerza pública, que quienes disponen de fuerza pública tienen carácter de autoridad para efectos del amparo. En el primer supuesto, se identifica la calidad de autoridad con la disposición de la fuerza pública, mientras en el segundo, quienes disponen de ella tienen calidad de autoridad sin excluir que puedan tener esa naturaleza quienes no dispongan de esa fuerza.

La noción de autoridad, para efectos del juicio de amparo referida precedentemente, se contiene en la siguiente tesis:

"AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término ‘autoridades’ para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen." (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, tesis 300, página 519).

De conformidad con las ideas antes referidas, los tribunales de la Federación establecieron el criterio de que la autoridad para efectos del juicio de amparo sólo incluía a quienes tuvieran a su disposición la fuerza pública; sin embargo, debe precisarse que la tesis en la que se requirió el imperio de la fuerza pública como elemento para identificar a una autoridad para efectos del juicio de amparo, se hizo con el propósito de incluir a quienes sin tener sustento en la ley para usar la fuerza pública podían realizar actos que afectaran al gobernado en sus garantías, como sucedió frecuentemente en la época de la Revolución iniciada en mil novecientos diez. En otras palabras, lo que se sostuvo no fue que para ser autoridad para los efectos del amparo resultaba esencial contar con la fuerza pública o con el imperio, sino que quien contara, incluso por vías de hecho, con esa fuerza pública o imperio, debía considerarse como autoridad.

Podría afirmarse que en la tesis tradicional de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a que se ha hecho referencia, no se rechazó la idea de que una autoridad que por disposición legal no contara con fuerza pública tuviera ese carácter para efectos del amparo, puesto que también podía afectar al gobernado en sus garantías. No obstante, debe reconocerse que en forma casi automática se interpretó la tesis en el sentido de que la fuerza pública o el imperio eran datos esenciales para detectar a una autoridad para efectos del juicio de amparo.

Actualmente, el criterio jurisprudencial antes expuesto, en la interpretación que se hizo de él, fue abandonado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, según se advierte de la tesis siguiente:

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN SITUACIONES JURÍDICAS QUE AFECTAN LA ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal Pleno considera que debe interrumpirse el criterio que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del tenor siguiente: ‘AUTORIDADES PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. El término «autoridades» para los efectos del amparo, comprende a todas aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan actos públicos, por el hecho de ser pública la fuerza de que disponen.’, cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del Estado mexicano se han incrementado con el curso del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a un Estado social de derecho con una creciente intervención de los entes públicos en diversas actividades, lo que ha motivado cambios constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez modificó la estructura estadual, y gestó la llamada administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, que indudablemente escapan al concepto tradicional de autoridad establecido en el criterio ya citado. Por ello, la aplicación generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos organismos en su actuación, con independencia de la disposición directa que llegaren a tener o no de la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio supracitado no puede ser aplicado actualmente en forma indiscriminada sino que debe atenderse a las particularidades de la especie o del acto mismo; por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y que deben exigirse mediante el uso de la fuerza pública o bien a través de otras autoridades." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, febrero de 1997, Tesis P. XXVII/97, página 118).

Por tanto, según las consideraciones que anteceden, debe estimarse que una autoridad para efectos del amparo es la que teniendo las características de órgano público que le dan las normas jurídicas, tiene la potestad de emitir o realizar actos unilaterales a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera de los gobernados sin requerir de la voluntad del afectado o aun en contra de ella.

En consecuencia, las características de autoridad, para los efectos del juicio de amparo, son las siguientes: