AMPARO DIRECTO 147/2005. ESTRATEGIA EMPRESARIAL CASTRO LÓPEZ, S.C.

Por razón de método, procede ocuparse en primer término del segundo concepto de violación, en el que se aduce que en el considerando tercero de la sentencia reclamada, la Sala Fiscal manifestó que la orden de visita número IDD2000007/03, de diez de diciembre de dos mil tres, contenida en el oficio número 136/2003 R.E., origen de la multa fiscal impugnada, se encuentra debidamente fundada y motivada, lo cual es incorrecto, porque debió haber apreciado que la autoridad emisora de la orden omitió citar en la misma el artículo 16 constitucional, por lo que no puede decirse que aquel acto de molestia cumple con los requisitos del precepto en cita, así como del diverso numeral 38, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, de ahí que no existe la debida fundamentación competencial y constitucional, por lo que niega que en la orden de mérito, esté fundada la competencia en ese precepto constitucional.

Al respecto, es de expresarse que del análisis minucioso de la orden de visita cuestionada en el juicio de nulidad, permite advertir que contrario a lo que se aduce y como lo apreció la responsable, para emitirla, la autoridad fiscalizadora fundó su actuación, entre otros preceptos y ordenamientos, en el artículo 16 de la Constitución Federal, como se desprende de la siguiente transcripción: "... De acuerdo a lo anterior, y a efecto de ejercer las facultades de comprobación previstas en los artículos 42, fracciones II y III, y 45 del Código Fiscal de la Federación; se expide la presente orden de visita domiciliaria, con fundamento en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."; de manera que es inexacto lo que se aduce respecto a la falta de cita del precepto constitucional en la orden de visita, luego, lo argumentado deviene ineficaz.

Deben desestimarse los argumentos que se contienen en el concepto de violación segundo que se estudia, en cuanto el inconforme sostiene que la Sala Fiscal manifestó que la autoridad demandada, para fundar su actuación, se apoya en la cláusula cuarta del convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal celebrado por el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Oaxaca, en la que "supuestamente" se establecen las facultades que ejercen las autoridades del Estado, pero que a pesar de que se señala la citada cláusula, se omitió la "inscripción" de su segundo párrafo, el cual es de importancia porque cubre la laguna existente en nuestra legislación local, por no existir ley alguna que señale qué autoridades están autorizadas para administrar contribuciones federales, por lo que si no existe esa legislación, la autoridad se ve obligada a "utilizar" lo señalado en el segundo párrafo de la mencionada cláusula, generándole tal omisión, un estado de inseguridad; que en términos del artículo 68 del Código Fiscal de la Federación, niega que la autoridad emisora de la orden de visita cuestionada, esté exenta de mencionar como fundamento de su actuación, el segundo párrafo de la citada cláusula.

Que en la repetida cláusula se establece quiénes han de ejercer las facultades que otorga el convenio de colaboración administrativa que se ha mencionado, marcando para ello cuatro hipótesis distintas: En principio, marca la posibilidad de que las facultades sean ejercidas por el gobernador de la entidad o por las autoridades que conforme a las disposiciones locales estén facultadas para administrar contribuciones federales; para el supuesto de que no existan dichas disposiciones, serán ejercidas por las autoridades fiscales del propio Estado que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el convenio, en relación con las contribuciones locales; que mediante pacto expreso con la secretaría, el Estado puede ejercerlas a través de sus Municipios; y, por último, que el ejercicio de dichas facultades será en términos de la legislación federal aplicable; por tanto -continúa la parte quejosa- debe concluirse que en cada caso sólo se actualizará una de aquellas hipótesis, lo que pasó por alto la autoridad demandada y por el contrario pretende "decir" que la cláusula mencionada es aplicable en su totalidad, generando con ello un verdadero estado de incertidumbre, ya que aceptarlo así, es hacer que sea el propio contribuyente quien determine qué hipótesis legal le corresponde, cuando esa es precisamente la obligación de la autoridad, de adecuar concretamente su conducta a lo que la ley prevé; que por ello no es justificable que la responsable pretenda que si se "utiliza" la cláusula citada, es porque es toda ella la aplicable, pues ésta no contempla hipótesis que se encuentren relacionadas, sino diferentes que encuadran en distintos casos y, en la especie es sólo uno de ellos, el cual lo justifica el referido segundo párrafo, por ello era necesario que se especificara éste.

Asimismo, niega el quejoso, en términos del invocado artículo 68 del código tributario, que la autoridad emisora de la orden se encontrara exenta de especificar el párrafo aplicable al caso concreto de la cláusula cuarta reseñada.

Tales manifestaciones también fueron propuestas a la autoridad responsable en iguales términos, únicamente que ahora introduce el término "responsable", por autoridad "demandada", que refiriera en la demanda, en cuanto al señalamiento que realiza en torno a qué se considera por aquellas autoridades, que la cláusula cuarta del convenio de colaboración administrativa en materia fiscal federal, de que se trata, es toda ella aplicable; de manera que con tales conceptos de violación no introducen cuestiones novedosas que controviertan el examen que realizó la responsable.

Lo anterior es así, pues la ahora quejosa no rebate el considerando tercero que se ha mencionado, cuando la autoridad responsable se pronuncia acerca de que la multicitada orden de visita, se emitió por autoridad facultada para ello, ya que al respecto expresó:

"... Hecho el estudio correspondiente, a juicio de este órgano colegiado, los argumentos que anteceden resultan infundados para declarar la nulidad demandada, habida cuenta que como lo resolvió la autoridad demandada en el considerando primero del oficio impugnado en este juicio, la orden de visita en cuyo desahogo se sustenta la multa recurrida, fue emitida por autoridad competente para ello, y los fundamentos de su competencia se invocan en su texto mismo, y esto también acontece en la propia multa combatida. En efecto, de la lectura a la orden número IDD2000007/03, contenida en el oficio número 136/2003 R.E., de fecha 10 de diciembre de 2003, visible a fojas 74 a 76 de autos, se llega al conocimiento de que fue emitida por el director de Auditoría e Inspección Fiscal de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca y como fundamentos de la competencia de ese funcionario se invocan, entre otros, las cláusulas primera, segunda, fracciones I y II, tercera, cuarta, séptima, primer párrafo y octava, fracción III, del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado por el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Oaxaca, con fecha 25 de octubre de 1996, publicado en el Diario Oficial de la Federación y en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, el 28 de diciembre de 1996, modificados mediante acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federación de fechas 8 de diciembre de 1997; 5 de septiembre de 2002 (sic) y 20 de junio de 2001; los artículos 1, 5, 17, fracción IV, penúltimo párrafo, 17-Bis y 22 fracciones IV, VI, XI y XVIII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca; 1, 6, quinto párrafo, 7, fracciones II y IV, 8, y 53 del Código Fiscal del Estado vigente en 2003, los artículos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto, fracciones I, incisos a) y b), II, incisos a), b) y c), III, inciso b), y noveno del acuerdo del C. Secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, por el cual delega facultades en los titulares de la Dirección de Auditoría e Inspección Fiscal, de la Dirección de Ingresos, así como de la Unidad de Servicios Jurídicos de esa secretaría, atribuciones del secretario de Finanzas, derivadas del artículo 22, fracción VI, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, en relación con las facultades derivadas del Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, celebrado entre el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, el 20 de mayo de 2003 y fe de erratas a dicho acuerdo delegatorio, publicada en el extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, de fecha 21 del mismo mes de mayo, que establecen lo siguiente: (los transcribe). [transcribe los indicados ordenamientos con sus preceptos]. Como puede verse, las cláusulas transcritas establecen que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, convienen coordinarse con el Estado en la determinación en ingresos federales entre otros, del impuesto al valor agregado, impuesto sobre la renta e impuesto al activo y que las funciones de la secretaría que conforme a ese convenio, se confieren al Estado, serán ejercidas por el gobernador de la entidad y por quienes, conforme a las disposiciones locales, tengan facultades para administrar contribuciones y que el Estado tendrá respecto del impuesto al valor agregado, en el ejercicio de las facultades de comprobación, las atribuciones relativas a la verificación del cumplimiento de las disposiciones fiscales, incluyendo las de ordenar y practicar visitas e inspecciones en el domicilio fiscal o establecimientos de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos, así como en las oficinas de la autoridad competente, y esas mismas facultades las podrá ejercer sobre el impuesto sobre la renta, impuesto al activo e impuesto especial sobre producción y servicios, simultáneamente con la revisión del impuesto al valor agregado, así como determinar los impuestos, sus accesorios y actualización a cargo de los contribuyentes fiscalizados e imponer las multas que correspondan por infracciones al Código Fiscal de la Federación; de donde se infiere que el propio convenio establece que las facultades que en él se contienen serán ejercidas por el gobernador del Estado o por las autoridades que, conforme a las disposiciones legales locales, estén facultadas para administrar contribuciones federales y que a falta de estas disposiciones, las citadas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales del propio Estado, que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el mismo convenio, en relación con contribuciones locales y, por ende, le corresponde ejercer las facultades derivadas del mencionado convenio. Ahora bien, para mayor claridad del asunto, es pertinente analizar las disposiciones transcritas para determinar si el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, es competente para emitir el oficio controvertido y por ende, el director de Auditoría e Inspección Fiscal, de conformidad con el acuerdo delegatorio de facultades conferidas por el primero; así tenemos que los artículos 17, en su fracción IV y 22 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, que también se invocan, establecen la existencia de la Secretaría de Finanzas y sus atribuciones, entre ellas las señaladas en las fracciones VI y XVIII de este último precepto, que consisten en ejercer las facultades derivadas de los convenios que en materia fiscal celebre el gobierno del Estado y dentro de las cuales, acorde con la cláusula séptima, primer párrafo, le otorga las facultades de verificar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, incluyendo las de ordenar y practicar visitas en el domicilio fiscal o establecimientos de los contribuyentes, de los responsables solidarios y de los terceros relacionados con ellos, respecto del impuesto al valor agregado, impuesto sobre la renta e impuesto al activo, estos dos últimos, simultáneamente con el primero, que fue la ejercida en el caso a estudio, aunado a que conforme a la cláusula octava, fracción III, en materia de fiscalización de dichos impuestos, el Estado tiene la obligación de llevar a cabo los actos de fiscalización, en los términos establecidos en el Código Fiscal de la Federación, y demás disposiciones federales aplicables, que como se dijo, fue la ejercida mediante la orden de mérito; por su parte, el artículo 5 de la propia ley orgánica, expresamente señala que los titulares de las secretarías ejercerán las funciones de su competencia encomendadas por la Constitución Local, la propia ley orgánica y demás que le señalen otros decretos, reglamentos, acuerdos o convenios, por lo que para el ejercicio de las facultades conferidas, está representado unipersonalmente por su titular, que es precisamente el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, cuya existencia además se encuentra prevista en el artículo 7, fracción II, del Código Fiscal estatal, al señalar que son autoridades fiscales para efectos de ese código y demás leyes fiscales, entre otras, el secretario de Finanzas, en quien recae el ejercicio real de las funciones encomendadas por la ley al ente abstracto, dentro de ellas, las derivadas de los convenios en materia fiscal. En este sentido, no le asiste la razón al (sic) actora al afirmar que el segundo párrafo de la cláusula cuarta del citado convenio, se estableció para cubrir una laguna legal en la legislación local del Estado de Oaxaca, por no existir alguna disposición que señale a las autoridades facultadas para administrar contribuciones federales y que dicho párrafo no fue citado en la orden de visita; habida cuenta que si bien, conforme a los párrafos primero y segundo de la cláusula cuarta, las facultades de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que conforme al convenio en análisis, se confieren al Estado, serán ejercidas por el gobernador de la entidad o por las autoridades que conforme a las disposiciones legales locales, estén facultadas para administrar contribuciones federales; y a falta de dichas disposiciones locales, las citadas facultades serán ejercidas por las autoridades fiscales del propio Estado, que realicen funciones de igual naturaleza a las mencionadas en el presente convenio, en relación con contribuciones locales; sin embargo, en los términos apuntados, en la especie, resulta aplicable el primer párrafo, el cual sí fue citado, pues existen disposiciones locales que determinan la autoridad facultada para administrar contribuciones federales, que son los artículos 17, en su fracción IV y 22 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, en donde se establece la existencia de la Secretaría de Finanzas y sus atribuciones, entre ellas, la señalada en la fracción VI de este último ordenamiento, que consiste en ejercer las facultades derivadas de los convenios que en materia fiscal celebre el gobierno del Estado, por lo que en tal sentido, conforme a estas disposiciones locales, está facultada dicha secretaría para administrar contribuciones federales; es decir, los referidos artículos de la mencionada ley orgánica, confieren de manera directa al secretario de Finanzas, la facultad de ejercer las atribuciones derivadas del convenio tantas veces mencionado, y no de manera delegada."

Y en cambio, en el concepto de violación que nos ocupa, como se asentó en párrafos anteriores, se limitó a reiterar los argumentos que ante la misma responsable había propuesto y a los que ésta dio respuesta en los términos anotados, pero nada dice en torno a la consideración jurídica de la responsable para dar respuesta a su agravio, respecto a la necesaria cita del párrafo segundo de la cláusula cuarta del convenio de que se trata en la orden de visita, en el sentido de que resulta aplicable el primer párrafo de la cláusula cuarta del mencionado convenio, el cual sí fue citado por la autoridad demandada, atendiendo -dijo- a que existen disposiciones locales que determinan la autoridad facultada para administrar contribuciones federales, que son los artículos 17, en su fracción IV y 22 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, en donde se establece la existencia de la Secretaría de Finanzas y sus atribuciones, entre ellas, la señalada en la fracción VI de este último precepto, que consiste en ejercer las facultades derivadas de los convenios que en materia fiscal celebre el gobierno del Estado, por lo que en tal sentido, conforme a estas disposiciones locales, está facultada dicha secretaría para administrar contribuciones federales; es decir, los referidos artículos de la mencionada ley orgánica, confieren de manera directa al secretario de Finanzas, la facultad de ejercer las atribuciones derivadas del convenio tantas veces mencionado, y no de manera delegada; por lo que con sus argumentos no controvierte esa destacada consideración jurídica, en torno a que en la orden de visita, basta la cita del párrafo primero de la cláusula cuarta del aludido convenio, para considerar fundada en cuanto al mismo, la competencia, por las razones que adujo, luego, aquéllas siguen firmes, rigiendo el sentido del fallo.

En el mismo concepto de violación (segundo), alega la peticionaria que la Sala Fiscal, sostuvo que en la orden de visita se encuentra acreditada la competencia del director de Auditoría e Inspección Fiscal, pero aduce, es cierto que dichas facultades son exclusivamente las de carácter estatal, es decir, las que tiene el secretario como autoridad estatal; sin embargo, en el citado convenio se ha determinado expresamente que quien ha de ejercer las facultades ahí establecidas es el secretario de Finanzas, sin indicarse en ese pacto, de manera expresa, la posibilidad de que a su vez el secretario delegue esas facultades a sus funcionarios o autoridades que le apoyen, como pretende hacerlo; de aceptarse lo contrario, sería ir contra el principio que dice "las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley expresamente les señala", de modo que si en el convenio se dan ciertas facultades al secretario de mérito, sin que expresamente se le faculte para que a su vez las "delegue", como así lo hace, con ello genera afectación al contribuyente.

El aspecto debatido en las anteriores alegaciones, se reduce a que en el convenio de colaboración administrativa que se viene citando, no se contempla la posibilidad de que las facultades de él derivadas y que ha de ejercer el secretario de Finanzas, pueda delegarlas, a su vez, en las autoridades que lo auxilian en el desempeño de sus facultades de carácter estatal.

Ahora bien, contra lo que sostiene la quejosa, se estima que la Sala Fiscal razonó correctamente, cuando consideró que al emitir la orden de visita impugnada, el director de Auditoría e Inspección Fiscal actuó en uso de las facultades conferidas por el secretario de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, otorgadas a éste, en el convenio de colaboración administrativa a que se ha hecho referencia.