AMPARO DIRECTO 427/2006. GRUPO SEPERSA SERVICIOS EDUCATIVOS Y RECREATIVOS PÉREZ RAMÍREZ, S.A. DE C.V.

Primeramente, vale la pena que quede definido que contrario a lo dicho por la quejosa, la Sala Fiscal no transcribió en su sentencia el contenido del artículo 39, apartado A, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria, ni menos estableció que con base en dicho dispositivo la autoridad demandada contara con facultades para el acto de molestia materia del juicio de nulidad.

Destacado lo anterior, es necesario precisar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que de conformidad con el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada y que si no hace el pronunciamiento respectivo, puede plantearse ese tema en el amparo directo, aun cuando no lo hubiera propuesto el actor en la demanda de nulidad, debiendo expresar las razones por las cuales considera que la autoridad demandada carece de competencia para emitir el acto cuya invalidez se pretende, a efecto de que el Tribunal Colegiado de Circuito que conozca del asunto resuelva dicha cuestión.

Tales consideraciones se encuentran contenidas en la jurisprudencia 2a./J. 99/2006, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, julio de dos mil seis, publicada en la página trescientos cuarenta y cinco, de rubro y texto:

"COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. En esa virtud, se concluye que el tribunal citado debe, en todos los casos, examinar esos aspectos y declarar que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de consideraciones exhaustivas, o bien, que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, expresando, entonces sí, de manera fundada y motivada, las consideraciones que den sustento a su decisión."

Y además, en la tesis 2a. LXXII/2006, de la Segunda Sala del Tribunal Supremo, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, agosto de dos mil seis, publicada en la página cuatrocientos tres, que dice:

"COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SI EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA OMITE PRONUNCIARSE AL RESPECTO, TAL CUESTIÓN PUEDE PLANTEARSE EN LA DEMANDA DE AMPARO. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada; sin embargo, el hecho de que no haga el pronunciamiento respectivo, no deja en estado de indefensión al actor, pues al promover amparo directo puede plantear ese tema, aun cuando no lo hubiera propuesto en la demanda de nulidad, debiendo expresar las razones por las cuales considera que la autoridad demandada carece de competencia para emitir el acto cuya invalidez se pretende, para que el Tribunal Colegiado de Circuito que conozca del asunto resuelva dicha cuestión; en cambio, si no hay concepto de violación expreso, tal aspecto no puede analizarlo por tratarse de una materia que en amparo es de estricto derecho. Por otra parte, si solamente se aduce que la Sala omitió dicho estudio, sin dar razones de incompetencia, el argumento así planteado debe declararse inoperante por incompleto."

El hecho de que pueda plantearse el tema de competencia en el amparo directo, aun cuando no se hubiera propuesto ante la Sala, no resulta aplicable tratándose del motivo de disenso en estudio, habida cuenta que aquél hace alusión sólo a la hipótesis relativa en que se viertan argumentos respecto a la carencia de competencia de la autoridad administrativa, pero no cuando lo que pretende plantearse a través del motivo de inconformidad se refiere a la falta o indebida fundamentación de la competencia, pues son dos aspectos distintos.

Lo anterior se desprende del contenido de la ejecutoria que dio origen a dicha tesis, en donde en lo conducente, se dijo:

"Las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declararán la nulidad de la resolución administrativa impugnada en el juicio, cuando quede acreditada la incompetencia de la autoridad que inició o instruyó el procedimiento administrativo o de la que emitió la resolución definitiva impugnada con que culminó el mismo, lo que puede hacer incluso de oficio, por ser una cuestión de orden público; así, el legislador federal, estableció la anulación de toda resolución administrativa afectada por un vicio de ilegalidad, como en el caso lo son, el referido a la incompetencia de la autoridad emisora o la falta absoluta de fundamentación y motivación.

"Congruente con lo anterior, se concluye que de conformidad con lo señalado en el artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, para analizar de oficio la incompetencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, necesariamente debe de llevar a cabo un análisis de los preceptos que le sirvieron de fundamento a la autoridad demandada para emitir la resolución que se impugna, pues si bien, el legislador en el precepto cuestionado estableció el verbo ‘podrá’, tal y como esta Segunda Sala lo ha determinado, no necesariamente implica una facultad discrecional por parte de las autoridades, para que sólo en unos casos ejerza esa facultad y en otros no

"...

"En tales condiciones, si el legislador estableció a favor de las autoridades fiscales la facultad de hacer valer de oficio la incompetencia de la autoridad que emitió la resolución impugnada así como la ausencia total de fundamentación o motivación, se trata de una modalidad específica de ‘suplencia de queja deficiente’ en materia fiscal, que sólo opera en dos supuestos, siendo el primero, precisamente cuando se advierta la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada y, el segundo, cuando ésta carezca de fundamentación o motivación, entonces, para cumplir con lo anterior, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en todos los casos, debe examinar esos supuestos y declarar, bien, que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de un estudio exhaustivo; o bien, que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, debiendo expresar, entonces sí, de una manera fundada y motivada las consideraciones que le den sustento a esta determinación.

"En atención a lo expuesto, el criterio que deberá regir con carácter de jurisprudencia, en términos de lo dispuesto en el artículo 195 de la Ley de Amparo, es el que a continuación se redacta con el rubro y texto siguientes:

"COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO DE NULIDAD. DEBE ANALIZARSE EN TODOS LOS CASOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), establece que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, así como la ausencia total de fundamentación o motivación en dicha resolución. En esa virtud, se concluye que el tribunal citado debe, en todos los casos, examinar esos aspectos y declarar que la resolución no adolece de alguno de ellos, lo cual no requiere de consideraciones exhaustivas, o bien, que en el caso se surte la causal de nulidad correspondiente, expresando, entonces sí, de manera fundada y motivada, las consideraciones que den sustento a su decisión.

"Cabe precisar que el criterio de legalidad a que alude la jurisprudencia anterior, rige en el juicio contencioso administrativo, mas no en el juicio de amparo que tiene sus propias reglas.

"Derivado de esta aclaración, también resulta conveniente precisar que la circunstancia de que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, omitan hacer pronunciamiento de oficio en cuanto a la competencia de la autoridad demandada, no deja en estado de indefensión al actor, puesto que al promover amparo directo puede plantear en forma expresa ese tema de incompetencia, aun cuando no lo hubiera propuesto en los conceptos de impugnación que formuló en la demanda de nulidad; lo anterior, porque el derogado artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación, obliga a las Salas a ocuparse de ese tema, aunque no haya planteamiento.

"Consecuentemente, si en la demanda de garantías la parte quejosa plantea esa omisión y expone las razones por las cuales considera que la autoridad demandada carece de competencia para emitir el acto cuya invalidez se pretende, el Tribunal Colegiado que conozca del asunto debe ocuparse de tal cuestión y pronunciarse sobre la competencia de la autoridad emisora del acto impugnado, aun cuando la resolución reclamada no contenga ese pronunciamiento; en cambio, si no hay concepto de violación expreso, tal aspecto no puede ser analizado en el juicio de amparo por tratarse de una materia que es de estricto derecho, o si solamente aduce que la Sala omitió dicho estudio, el argumento así planteado debe declararse inoperante por incompleto."

De la parte transcrita de la referida ejecutoria se desprende que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se encuentra constreñido a estudiar de manera oficiosa: 1. La incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, y 2. La falta total y absoluta de fundamentación y motivación de la resolución controvertida; lo que no redunda en una facultad discrecional sino que debe hacerlo en todos los casos.

También se precisa que derivado de esa obligación, se actualizan, en esos casos, dos supuestos en materia fiscal de la suplencia de la queja, tratándose del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, especificando que ello sólo rige en el juicio contencioso administrativo y no en el juicio de amparo que posee reglas específicas.

Finalmente, en la ejecutoria de mérito se concluye que si el Tribunal Fiscal omite hacer pronunciamiento, específicamente en cuanto a la incompetencia, ello no implica dejar en estado de indefensión al actor pues éste podrá plantear ese tema en el amparo directo, vertiendo los conceptos de violación que contengan las consideraciones por las cuales estime que la autoridad demandada "carece" de competencia, aun cuando no se hubieren planteado ante la Sala; que cuando no lo haga, al estar en presencia de una materia de estricto derecho para el juicio de amparo ello no podrá ser analizado; o bien, si lo hace sólo bajo la mención de que la Sala omitió el pronunciamiento, ello será inoperante por incompleto.

Así, tenemos que se imponen dos obligaciones al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que son:

1. Analizar de oficio en todos los casos, tanto la incompetencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada, cuanto la falta total y absoluta de fundamentación y motivación de la resolución controvertida; y

2. Suplir la deficiencia de la queja, ante tales supuestos, en materia fiscal dentro del juicio contencioso administrativo.

Mientras que para los Tribunales Colegiados de Circuito el criterio jurisprudencial en análisis prevé la posibilidad de emprender el estudio, en amparo directo, de los conceptos de violación que contengan las consideraciones por las cuales se estime que la autoridad demandada "carece" de competencia, aun cuando no se hubieren planteado ante la Sala responsable.

Luego, tal ejecutoria sólo hace referencia -en lo atinente a que deberá abordarse el estudio de argumentos no expuestos ante la a quo-, cuando éstos se refieren específicamente a la "carencia" de competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada y nada dice en cuanto a la falta de fundamentación de aquélla, que es lo que alega precisamente el accionante en el motivo de disenso constitucional en estudio.

Ciertamente, la propia peticionaria en el citado concepto de violación invocó incluso como apoyo de sus consideraciones la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, septiembre de dos mil cinco, página trescientos diez, de rubro: "COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE."; lo que revela que en tal motivo de inconformidad pretende plantear, se insiste, aspectos relativos a la falta de fundamentación de la competencia por parte de la autoridad demandada y no a la carencia de ésta.

Así, el segundo de los criterios jurisprudenciales invocados de la Segunda Sala del Tribunal Supremo cuyos rubro, texto y parte de la ejecutoria quedaron transcritos, no resulta aplicable tratándose de un concepto de violación enderezado por falta de fundamentación de la competencia, pues no se refiere a la hipótesis a que aludió el Máximo Tribunal -carencia de competencia-, de ahí que este órgano colegiado sí debe proceder a analizar si el argumento en estudio contenido en tal motivo de disenso fue o no planteado ante la Sala responsable a efecto de determinar si puede o no ser atendido en esta instancia.

En esa medida, lo que se discute en el concepto de violación en análisis no es la carencia de competencia de la autoridad emisora de la resolución impugnada.

Acotado lo anterior, como se adelantó, el planteamiento contenido en el motivo de inconformidad es inoperante por novedoso.

Basta destacar que en el escrito de demanda no se advierte que el ahora quejoso se hubiese ocupado de verter tales planteamientos ante la Sala responsable.

Ciertamente, en el ocurso de demanda el aquí peticionario de garantías se limitó a discutir aspectos ajenos a los que ahora pretende alegar, como que en términos del artículo 20, fracciones XXXVII y XXI, del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria no quedaba establecido cuáles infracciones son materia de competencia de la autoridad demandada, y cuáles son las autoridades facultadas para imponer sanciones por infracción a las disposiciones fiscales, a la vez que en términos de la fracción III del artículo 41 del código tributario federal, tampoco quedaba establecido cuáles autoridades y qué tipo de multa podría imponerse ante su violación.

Luego, resulta palmario que la quejosa no introdujo el tema atinente a la indebida fundamentación de la competencia territorial de la autoridad emisora de la resolución impugnada, específicamente lo que ahora pretende alegar.

Por ello, el motivo de disenso constitucional en estudio tiene el carácter de novedoso y por lo mismo, deviene inoperante, al no encontrar sustento el examinar lo planteado bajo argumentos que no conoció la Sala Fiscal responsable, al no habérselos propuesto, en la especie, en el escrito de demanda, aun cuando como quedó precisado, el tema de competencia puede ser planteado en el amparo directo; sin embargo, se insiste, tal aspecto se surte cuando se controvierte la carencia de aquélla y no a su falta o indebida fundamentación, lo que permite concluir que no puede atenderse específicamente el planteamiento en análisis, en la forma en que lo vierte, por su novedad.

Sirve de apoyo, la jurisprudencia 417 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo III, página trescientos seis, que a la letra reza:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. INEFICACIA DE LOS ARGUMENTOS NO PROPUESTOS A LA SALA FISCAL RESPONSABLE. Los argumentos que se aducen en los conceptos de violación y que no se hicieron valer ante la Sala del Tribunal Fiscal que emitió la sentencia que constituye el acto reclamado, no pueden ser tomados en consideración, pues resultaría injustificado examinar la constitucionalidad del acto reclamado a la luz del razonamiento o hechos que no conoció la Sala Fiscal responsable, al no haberse propuesto a la misma."

Por compartirse, se cita también la jurisprudencia VI.2o.A. J/7 del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de este Sexto Circuito, publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, abril de dos mil cinco, página mil ciento treinta y siete, que a la letra reza:

"CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. INOPERANCIA DE LOS QUE INTRODUCEN CUESTIONAMIENTOS NOVEDOSOS QUE NO FUERON PLANTEADOS EN EL JUICIO NATURAL. Si en los conceptos de violación se formulan argumentos que no se plantearon ante la Sala Fiscal que dictó la sentencia que constituye el acto reclamado, los mismos son inoperantes, toda vez que resultaría injustificado examinar la constitucionalidad de la sentencia combatida a la luz de razonamientos que no conoció la autoridad responsable, pues como tales manifestaciones no formaron parte de la litis natural, la Sala no tuvo la oportunidad legal de analizarlas ni de pronunciarse sobre ellas."

Dentro del mismo concepto de violación en análisis se expone que no se desprende de los numerales citados en la resolución impugnada que corresponda a la Administración Local de Recaudación de Tlaxcala la emisión de las resoluciones impugnadas, pues en tales numerales se citan determinadas facultades que podrán ejercerse siempre y cuando éstas no sean competencia de otras autoridades.

El concepto de violación es inoperante, en tanto que no controvierte eficazmente la conclusión a la que llegó la responsable en torno a este tópico.

Así es, la responsable determinó, en resumidas cuentas -considerando cuarto- que la resolución impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada en el aspecto atinente a la competencia material de la autoridad demandada, para lo cual adujo que la fracción XXXVII del artículo 20 del Reglamento Interior del Servicio de Administración Tributaria establece en forma genérica que se pueden imponer multas por infracción a las disposiciones fiscales materia de su competencia, pero que al también haberse citado la diversa fracción XXI del mismo numeral, de manera específica se refirió a la facultad de exigir la presentación de declaraciones, avisos, documentos e instrumentos autorizados, cuando los obligados no lo hagan en los plazos respectivos, e imponer la multa que corresponda.