AMPARO DIRECTO 30/2015. 14 DE JULIO DE 2015. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: CARLOS ALBERTO ROCHA NÉMER, SECRETARIO DE TRIBUNAL AUTORIZADO POR LA COMISIÓN DE CARRERA JUDICIAL DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL PARA DESEMPEÑAR LAS FUNCIONES DE MAGISTR

"...

"XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.

"El Estado proporcionará a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a que se refiere el inciso f) de la fracción XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de dichas instituciones; y

"Los miembros de las instituciones policiales de los Municipios, entidades federativas, del Distrito Federal, así como de la Federación, podrán ser removidos de su cargo si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento de la remoción señalen para permanecer en dichas instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la remoción y, en su caso, sólo procederá la indemnización. La remoción de los demás servidores públicos a que se refiere la presente fracción, se regirá por lo que dispongan los preceptos legales aplicables."

Del numeral inserto se aprecia, en su parte conducente, que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en ellas, o bien, removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.

Asimismo, se prevé que si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

Sobre el particular, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en el sentido de que la norma constitucional citada establece una prohibición de reincorporación en el cargo a un miembro policial que debe considerarse absoluta, independientemente de que, en el caso, la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada.

En añadidura a lo anterior, precisó que de esa misma disposición fundamental se advierte que, correlativo a esta prohibición de reincorporación absoluta, se prevé el derecho para el elemento de la corporación policial a que, en tal supuesto, se le pague una indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho.

El Alto Tribunal refirió que lo anterior es así, puesto que tal derecho al pago fue previsto por el legislador para compensar el hecho de que los miembros de las instituciones policiales cesados no pueden ser reinstalados o reincorporados al servicio público, por exigencia de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional, aun cuando obtengan resolución por parte de la autoridad jurisdiccional que determine fue injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio.

Es decir, la indemnización contemplada en la norma constitucional que se analiza, tiene como finalidad cubrir el daño provocado por el acto del Estado declarado injustificado, en tanto que la obligación de pagar "las demás prestaciones a que tenga derecho" el servidor público, como supuesto normativo, busca satisfacer los perjuicios ocasionados por ese acto, y se encuentra cargada del mismo sentido jurídico previsto por el Poder Reformador, de compensar o reparar las consecuencias de ese acto autoritario.

Las consideraciones que anteceden se ven reflejadas en la jurisprudencia 2a./J. 103/2010,(17) sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguientes:

"SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.-Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio."

Igualmente, es ilustrativo el criterio que contiene la tesis 2a./J. 110/2012 (10a.),(18) emitida por la Segunda Sala del Máximo Tribunal del País, que establece:

"SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.-El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado ‘y demás prestaciones a que tenga derecho’; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una ‘indemnización’ y ‘demás prestaciones a que tenga derecho’. Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo ‘y demás prestaciones a que tenga derecho’ forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado."

Así pues, de acuerdo con lo hasta aquí expuesto, y derivado de lo que ha establecido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.), se llega a la convicción de que no asiste razón a la quejosa, en el sentido de que se le debe reincorporar en el empleo que desempeñaba como elemento policial, en virtud de que, como ya se dijo, en caso de que los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios sean separados o removidos de su cargo, bajo ningún supuesto procederá su reinstalación o restitución, aun cuando el servidor público interponga un medio de defensa en contra de su remoción, cese o separación y logre obtener una sentencia favorable, ya sea por vicios del procedimiento que propicien la reposición, o bien, por una decisión de fondo; únicamente será procedente su indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho.

Ello es así, pues a pesar de que, en la especie, se demostró que fue ilegal el motivo por el cual se instauró el procedimiento administrativo de separación en contra de la quejosa, lo cierto es que resulta plenamente aplicable la prohibición constitucional absoluta de reinstalar a los servidores públicos a las instituciones de seguridad. De ahí la ineficacia del argumento analizado.

En otro orden de ideas, del segundo concepto de violación se desprende que la quejosa pretende, de acuerdo con lo que dispone el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, en el sentido de ordenar a la autoridad al pago de la indemnización y demás prestaciones a que tiene derecho, como son los salarios caídos, sueldos, emolumentos y otras percepciones que obtenía por su servicio, que se condene a la demandada al pago de las horas extraordinarias que laboró y respecto de las cuales no devengó cantidad alguna.

En relación con este tópico, en el fallo que se examina la resolutora estimó fundado aquel argumento que hizo valer la entonces actora, relativo a que en restitución de sus derechos se le debe aplicar lo que más beneficio le irrogue la ley.

En ese sentido, la responsable estableció que fue incorrecta la determinación del juzgador de primera instancia, en la que condenó a la autoridad demandada al pago de la indemnización de tres meses que marca la Constitución, así como al de las demás prestaciones a que tuviera derecho, de conformidad con el artículo 181 de la Ley de Seguridad del Estado de México, es decir, al pago de la parte proporcional de aguinaldo, vacaciones y demás cantidades contempladas en la ley.

Lo anterior, explicó la Sala del conocimiento, puesto que en la sentencia recurrida no se estableció de manera precisa la procedencia del pago de las "prestaciones de ley que correspondan", al limitarse únicamente al contenido del referido numeral 181; lo que, a su parecer, fue incorrecto, en tanto que el Magistrado de la Sala Regional no debió pasar por alto que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la jurisprudencia 2a./J. 110/2012 (10a.), desentrañó el significado del enunciado "y demás prestaciones a que tiene derecho", que contiene la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional.

Por tanto, la juzgadora modificó la condena de la sentencia para el efecto de que en términos del artículo 276 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, entre otras cosas, la autoridad demandada realice el pago de las prestaciones a que tiene derecho la actora, entendiéndose éstas como la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía la servidora pública de manera continua por la prestación de sus servicios, por el tiempo en que ha estado separada, sin que dicho pago pudiera exceder de doce meses.

Pues bien, para resolver el planteamiento formulado por la hoy quejosa, resulta conveniente recordar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión 2300/2011, determinó que en el proceso legislativo que reformó el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, no se precisaron las razones para incorporar el enunciado "y demás prestaciones a que tenga derecho", por lo cual determinó que para desentrañar su sentido jurídico debía considerarse como antecedente la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que fue injustificada su separación, por lo que la actualización de ese supuesto implicaba, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una "indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho".

Para concluir que, como ésa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo "y demás prestaciones a que tenga derecho", que forma parte de la obligación resarcitoria del Estado, debía interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, y hasta que se realizara el pago correspondiente.

Lo anterior, consideró ese Alto Tribunal, porque si bien resultaba cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular de la sociedad que busca contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo era que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos que resulten ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.

Las consideraciones a que se ha hecho referencia están contenidas en el criterio jurisprudencial 2a./J. 110/2012 (10a.),(19) cuyo rubro es: "SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.", transcrito párrafos arriba.

Bajo esa premisa, resulta válido colegir que el Máximo Tribunal del País ya determinó cuáles serán las percepciones que conforme al enunciado "y demás prestaciones a que tenga derecho", contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deberán ser cubiertas al elemento policial respecto del que se haya demostrado que la causa de su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada.

Esto es, la Segunda Sala del Alto Tribunal refirió que esas percepciones serán la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, sin que se adviertan contempladas las horas extraordinarias que supuestamente el elemento policial haya laborado al desempeñar su empleo, cargo o comisión.

De ahí que sea infundada la pretensión de la amparista, en el sentido de que también se le deban retribuir las cantidades por concepto de horas extraordinarias que laboró y por las que no devengó cantidad alguna, ya que, se insiste, de la jurisprudencia en estudio, que resulta ser de observancia obligatoria para este órgano colegiado en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo, no se desprende que las horas extras deban ser tomadas en consideración dentro de la expresión "y demás prestaciones a que tenga derecho".

No obstante lo anteriormente resuelto, con fundamento en el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo, este órgano colegiado, en suplencia de los conceptos de violación, considera que lo dispuesto por el último párrafo del artículo 181 de la Ley de Seguridad del Estado de México fue aplicado en perjuicio de la quejosa, al establecerse el efecto de la invalidez decretada, pues tal disposición es violatoria del artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal.

Lo anterior se afirma, de conformidad con las consideraciones que a continuación se harán en torno al control de convencionalidad.

En materia de derechos humanos, la contradicción entre una norma general interna y lo establecido en un tratado internacional, es posible analizarla a través del juicio de amparo, pues con motivo del contenido del artículo 1o. constitucional, reformado mediante decreto de diez de junio de dos mil once, así como de la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el veintitrés de noviembre de dos mil nueve, relativa al caso Rosendo Radilla Pacheco contra el Estado Mexicano, y también de la resolución del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto al propio caso en el expediente varios 912/2010, los Jueces Federales también están obligados a realizar ese control de convencionalidad.

Sobre el tema, específicamente en la sentencia emitida en el caso Radilla Pacheco, en el párrafo 339, la Corte Interamericana estableció lo siguiente:

"339. En relación con las prácticas judiciales, este tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que los Jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus Jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un ‘control de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana."

Así, si bien en materia de derechos humanos los juzgadores federales tienen facultades para efectuar el control difuso de constitucionalidad de las normas jurídicas, en términos de los artículos 103, 105 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también las tienen para realizar control de convencionalidad en términos de los artículos 1o. y última parte del 133 de la propia Carta Magna.

En ese sentido, los juzgadores de amparo, al advertir la inconvencionalidad de un precepto legal que sustente el acto reclamado, deberán otorgar la protección constitucional respecto del acto en el que se concretó lo dispuesto en él, inaplicando este último y dando preferencia a la Constitución y a los tratados internacionales.