AMPARO DIRECTO 36/2018. CECILIA AMÉRICA MORENO RAMOS. 31 DE OCTUBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS ALBERTO PÉREZ DAYÁN, JAVIER LAYNEZ POTISEK, JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS, MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE:

"I. Que la cantidad contribuida por el trabajador al Fondo de Pensiones resulte de la base del cálculo del sueldo regulador; y

"II. Que cumplan con los demás requisitos que establezca el reglamento respectivo que emita la Junta Directiva del Instituto."

"Artículo 73. Para calcular el monto de la pensión a que tengan derecho los trabajadores, se tomarán en cuenta exclusivamente el sueldo o sueldos percibidos, y, a partir del 1 de enero de 1949, sólo se considerarán aquellos, sobre los cuales se hubiesen cubierto las aportaciones correspondientes.

"El Instituto tendrá la obligación de publicar en el Boletín Oficial el Gobierno del Estado, dentro de los siete días hábiles siguientes a su autorización por el órgano de gobierno, los aumentos porcentuales que sirvan de base para la actualización de los montos de las pensiones que otorga."

"Todas las pensiones que otorgue el Instituto se calcularán sobre la base del sueldo regulador que define el artículo 68 de esta ley."

De conformidad con el artículo 68 de dicha ley, para efectos del cálculo de la pensión por jubilación se entiende por sueldo regulador al promedio ponderado de los sueldos cotizados de los últimos diez años. Asimismo, se prevé un monto máximo pensionario de veinte salarios mínimos mensuales y un monto mínimo de dos salarios mínimos generales mensuales en la zona de Hermosillo, Sonora.

De acuerdo con el artículo 73 transcrito, sólo se atenderá a aquellos salarios sobre los cuales se cotizó al fondo de pensiones y jubilaciones, salvo en el periodo anterior al uno de enero de mil novecientos cuarenta y nueve.

Por lo antes expuesto, se advierte que la ley que se analiza, en su artículo 15, no refiere expresamente que deban incluirse en el sueldo base de cotización todas las percepciones que efectivamente reciba el trabajador, sino que únicamente obliga a integrar esa base de cotización con el sueldo presupuestal y los emolumentos de carácter permanente que el trabajador los obtenga por disposición expresa de la ley. Esto es, que esas prestaciones se encuentren expresamente previstas en ley.

Ahora bien, el sueldo presupuestal no es equivalente al de salario, previsto en el artículo 31 de la Ley del Servicio Civil para el Estado de Sonora,(3) ni al total del sueldo previsto en los tabuladores presupuestales. Dichos conceptos tienen finalidades distintas a la precisión del sueldo base de cotización: el primero busca fijar condiciones de trabajo, el otro establecer máximos de asignación presupuestal. En cambio, el artículo 15 de ley citada empleó un concepto restringido de sueldo presupuestal, a efecto de dar uniformidad a las cotizaciones de las diversas dependencias respecto de un concepto mínimo que necesariamente debe integrar la base de cálculo de las cuotas y aportaciones de seguridad social, y distinguió ese concepto de los demás emolumentos de carácter permanente, tomando en cuenta la diversidad de integración de las prestaciones en las dependencias y entidades del gobierno estatal. Respecto de estos últimos, sólo manda la inclusión de las prestaciones expresamente previstas en las leyes.

Estimar lo contrario, en el sentido de que el concepto de sueldo presupuestal incluye todas las prestaciones percibidas por el trabajador, haría innecesaria la precisión de que también deben incluirse los emolumentos de carácter permanente, los cuales ya estarían previstos en ese concepto amplio; además de que no se compadecería del propio sistema previsto en la ley, que exige ceñir el sueldo regulador a las prestaciones sobre las cuales efectivamente se realizaron cotizaciones.

Tal interpretación se refuerza si se toma en cuenta que en la definición del sueldo regulador para el cálculo de las prestaciones, la ley distingue los casos de trabajadores con antigüedad previa a mil novecientos cuarenta y nueve, y quienes con posterioridad a esa fecha ya estuvieron en aptitud de cotizar ante el Instituto de Seguridad Social, de manera que en este segundo supuesto, el sueldo regulador sólo incluirá las prestaciones por las que se hayan efectuado cotizaciones, y no por todas las que percibió el trabajador.

Conforme a esta distinción, tal concepto de sueldo presupuestal se refiere al que suele denominarse como "sueldo base", o simplemente "sueldo" en los tabuladores presupuestales. El sueldo presupuestal es el que sirve para precisar uno de los conceptos que necesariamente debe ser incluido en las cotizaciones de seguridad social, y el cálculo de las prestaciones en ese ámbito no se conforma por el cúmulo de prestaciones descritas en el tabulador presupuestal. Similar conclusión se estableció al interpretar el artículo 17 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,(4) en la jurisprudencia 2a./J. 41/2009, de rubro: "PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA INTEGRA LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO, CUANDO LA DEPENDENCIA O ENTIDAD CORRESPONDIENTE LA CONSIDERÓ PARA CUBRIR EL MONTO DE LAS CUOTAS Y APORTACIONES EFECTUADAS AL ISSSTE (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007)."(5)

Esta definición del sueldo base de cotización es acorde al diseño de los planes de seguro social dirigidos a servidores públicos, en los que es posible establecer cotizaciones obligatorias sobre ciertos conceptos de ingresos previstos legalmente, y excluir otras prestaciones que son otorgadas discrecionalmente por cada dependencia o entidad. Además, como se expondrá en el apartado siguiente, esta interpretación también se ajusta al derecho a la seguridad social, conforme al cual debe haber una relación razonable entre el salario percibido, las cotizaciones y las prestaciones otorgadas por los planes de seguridad social, sin que exista un mandato constitucional o convencional para que las prestaciones se otorguen sobre el total de emolumentos percibidos, con independencia de las cotizaciones realizadas.

Ante esa posibilidad de cotizar por prestaciones diversas a las previstas expresamente en el sueldo básico de cotización tratándose del régimen del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, esta Segunda Sala emitió jurisprudencia en el sentido de que no basta con que el pensionado demuestre que percibió ese tipo de prestaciones, como es el caso de la "compensación garantizada", para considerar que forma parte del sueldo básico, sino que es necesario conocer si tal concepto se tomó en cuenta al efectuar las cuotas y aportaciones a dicho instituto.

Lo anterior, porque la ley no incluía la "compensación garantizada" en el concepto de "compensaciones" de la ley abrogada, de manera que en cada caso debería demostrarse que efectivamente se cotizó respecto de dicha prestación. Tal criterio se publicó con el número de tesis 2a./J. 41/2009, de rubro y texto:

"PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA COMPENSACIÓN GARANTIZADA INTEGRA LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO, CUANDO LA DEPENDENCIA O ENTIDAD CORRESPONDIENTE LA CONSIDERÓ PARA CUBRIR EL MONTO DE LAS CUOTAS Y APORTACIONES EFECTUADAS AL ISSSTE (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007).—La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 126/2008, de rubro: 'PENSIÓN JUBILATORIA DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA BASE SALARIAL PARA SU CÁLCULO SE INTEGRA POR LOS CONCEPTOS DE SUELDO, SOBRESUELDO Y COMPENSACIÓN (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE MARZO DE 2007).', sostuvo que el sueldo o salario base para el cálculo de la pensión jubilatoria es el consignado en los tabuladores regionales para cada puesto, el cual se integra por los conceptos de sueldo, sobresueldo y compensación, cuya determinación no depende del consenso del patrón-Estado y los trabajadores, ni de la voluntad de aquél, sino de normas presupuestarias no basadas en criterios rígidos. Ahora bien, la circunstancia de que se demuestre que un trabajador percibió el concepto de "compensación garantizada", no es suficiente para considerar que debe formar parte de su sueldo básico para efectos del cálculo de la pensión jubilatoria, sino conocer la forma en que se realizaron las cuotas y aportaciones de seguridad social. Así, cuando la dependencia o entidad correspondiente consideró en aquéllas la referida compensación garantizada, ésta deberá tomarse en cuenta al fijar el monto y alcance de la pensión correspondiente, debiendo existir una correspondencia entre ambas, pues el monto de las pensiones y prestaciones debe ir en congruencia con las referidas aportaciones y cuotas, dado que de tales recursos se obtienen los fondos para cubrirlas. Por tanto, con el propósito de que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado cumpla cabalmente con los compromisos que le son propios, no puede exigírsele que al fijar el monto de las pensiones considere un sueldo o salario distinto a aquel con el que el trabajador cotizó."(6)

En suma, para la solución de este asunto en relación con la determinación de los sueldos de cotización y regulador para efecto de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora, pueden establecerse los siguientes criterios:

a) Sólo hay obligación de cotizar por el sueldo presupuestal y emolumentos de carácter permanente expresamente previstos en las leyes.

b) Las prestaciones sólo se calculan sobre el sueldo regulador, que se integra por las prestaciones que sirvieron de base a la cotización, salvo el ingreso de los trabajadores con anterioridad al uno de enero de mil novecientos cuarenta y nueve.

c) Estas reglas no impiden que las dependencias o entidades acuerden incluir prestaciones que o bien no sean permanentes, o que siéndolo no están expresamente previstas en las leyes, sino que se otorguen unilateralmente o por acuerdo con el sindicato. En ese supuesto, en caso de controversia, para aumentar el sueldo regulador debe demostrarse que se efectuaron cotizaciones respecto de esas prestaciones.

Como consecuencia, contrariamente a lo expuesto por la quejosa, no existe divergencia entre la integración del sueldo base de cotización y el sueldo regulador, y el legislador no obligó a cotizar por todas las prestaciones que efectivamente perciba el trabajador, sino sólo por el sueldo presupuestal y los emolumentos de carácter permanente que expresamente establezcan las leyes, con la facultad de que las dependencias o entidades incluyan otras prestaciones, las cuales se incluirán en el sueldo regulador siempre que se acredite que se cotizó con base en ellas.

Aunado a lo anterior, de lo alegado y probado en autos, no se advierte que existan conceptos de emolumentos de carácter permanente que de manera específica la ley ordene su otorgamiento de manera expresa, cuya omisión de cotización sea atribuible a la dependencia para la que prestó servicios. Tampoco se advierte que existan prestaciones otorgadas unilateralmente por la dependencia, o acordadas con el sindicato, respecto de las cuales se hubieren formulado cotizaciones y que no hayan sido incluidas en el sueldo regulador.

Dadas las conclusiones sostenidas en este considerando, tampoco procede fallar en favor de lo propuesto por la quejosa, con apoyo en el principio pro persona, pues su interpretación implicaría dar un alcance a la ley que no estaría permitido. Primero, porque la ley no establece que las cotizaciones deban efectuarse sobre todos los montos percibidos por el trabajador en activo, sino que limita su integración al sueldo presupuestal y a los demás emolumentos de carácter permanente que expresamente prevean las leyes. Segundo, porque de autorizarse el otorgamiento de pensiones con base en prestaciones superiores a aquellas que sirvieron de base para efectuar las cotizaciones, se rompería el equilibrio que debe existir entre unas y otras, en beneficio de la propia sostenibilidad del plan de pensiones regulado en la ley local de que se trata. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 56/2014 (10a.).(7)

Como consecuencia, deben declararse infundados los conceptos de violación, al no haberse demostrado que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora exige que el sueldo base de cotización se integra por todas las prestaciones percibidas por el trabajador.