AMPARO DIRECTO 465/2018. 30 DE ENERO DE 2020. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: LUIS ALMAZÁN BARRERA. SECRETARIO: GUILLERMO ROBERTO GARCÍA GALLARDO.

OCTAVO.—Decisión. Atendiendo a la causa de pedir, se estima que uno de los conceptos de violación es esencialmente fundado y suficiente para conceder el amparo. Es así, porque la sentencia reclamada transgrede el principio de congruencia interna, pues contiene afirmaciones que se contradicen entre sí, y externa, en tanto que la Sala responsable resolvió más allá de lo planteado por las partes.

Es menester precisar que el principio de congruencia está contenido implícitamente en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(7)

En materia administrativa, este principio constitucional se contempla en el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo,(8) el cual dispone que las sentencias no sólo deben ser congruentes consigo mismas, en el sentido de no contener resoluciones ni afirmaciones que se contradigan entre sí –congruencia interna–, sino que también deben ser congruentes en el sentido de resolver la litis tal como quedó formulada por medio de los escritos de demanda y contestación, pruebas, alegatos y demás manifestaciones vertidas por las partes en el juicio –congruencia externa–.

Sustenta lo expuesto, la tesis de jurisprudencia I.1o.A. J/9, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que este órgano colegiado comparte, de rubro y texto:

"PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. QUE DEBE PREVALECER EN TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL.—En todo procedimiento judicial debe cuidarse que se cumpla con el principio de congruencia al resolver la controversia planteada, que en esencia está referido a que la sentencia sea congruente no sólo consigo misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo planteado por las partes, sin omitir nada ni añadir cuestiones no hechas valer, ni contener consideraciones contrarias entre sí o con los puntos resolutivos."(9)

En el presente asunto, del análisis de la sentencia reclamada se advierte que la Magistrada instructora en el considerando sexto, por una parte, calificó de fundado que la autoridad demandada (subcoordinadora de Fortalecimiento Delegacional de la Unidad de Delegaciones Federales del Trabajo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social) había fundado indebidamente su competencia para emitir la resolución impugnada de dieciocho de octubre de dos mil diecisiete, que desechó el recurso de revisión interpuesto por la hoy quejosa contra la multa que se le impuso por infracciones a la ley laboral, determinando que debió citar las disposiciones legales que se encontraban vigentes al momento de la interposición del recurso de revisión administrativo, y no las vigentes durante la sustanciación del procedimiento administrativo de origen.

Consecuentemente, declaró la nulidad de la resolución impugnada, de conformidad con los artículos 51, fracción IV, 52, fracción IV, 58-1 y 58-14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para los efectos que más adelante precisaría, porque estaba pendiente de analizar si en el caso operaba el principio de litis abierta y por ser la resolución anulada la recaída a un recurso.

Sin embargo, en el mismo considerando la responsable calificó de infundados los argumentos relativos a que la autoridad emisora de la resolución impugnada fuera incompetente para resolver el recurso, toda vez que señalando que los artículos 86, primer párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, 2, primer párrafo, apartado B, fracción I, 9, 10, primer párrafo, fracción XII, 11, primer párrafo, fracción I y 38, último párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el treinta de julio de dos mil catorce, facultan a la subcoordinadora de fortalecimiento delegacional, en suplencia por ausencia del jefe de la Unidad de Delegaciones Federales del Trabajo de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, para resolver el recurso de revisión administrativo interpuesto en contra de un inferior jerárquico, como lo fue, en la especie, el director jurídico de la Delegación Federal del Trabajo en Querétaro; por lo que tal actuación no ocasionaba perjuicio en la esfera jurídica de la actora.

La responsable dijo que no resultaba óbice el cuestionamiento de la existencia de la autoridad demandada, toda vez que si bien en el reglamento interior señalado no se encuentra contemplada como tal una subcoordinación de fortalecimiento delegacional, lo cierto era que de la interpretación conjunta de los artículos 9, primer párrafo y 11, fracción I, del reglamento interior de la secretaría, deriva que el jefe de la Unidad de Delegaciones Federales del Trabajo será auxiliado por subcoordinadores, siendo que una de las funciones establecidas es precisamente la de fortalecer el funcionamiento de las delegaciones; por lo que el hecho de que la autoridad se denominara subcoordinadora de Fortalecimiento Delegacional, no ocasionaba afectación en la esfera jurídica de la accionante, al describir la autoridad las funciones que se encuentra realizando.

La Magistrada instructora señaló que al ser parcialmente fundados los argumentos y haberse declarado la nulidad de la resolución impugnada, era innecesario el estudio de los restantes argumentos expresados contra la notificación de dicho acto, contenidos en el concepto de impugnación segundo, incisos 1), letras b, c, y 2), del escrito de demanda, ya que cualquiera que fuera el resultado del mismo, en nada variaría lo resuelto.

Mientras que en el considerando séptimo precisó que en atención a los principios de mayor beneficio y de litis abierta, previstos en los artículos 51 y 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, respectivamente, analizaría los argumentos que, de resultar fundados, permitirían entrar al análisis de la legalidad de la resolución inicialmente recurrida.(10)

Lo anterior –dijo la responsable–, en atención a que la resolución impugnada en el juicio de nulidad desechó el recurso de revisión interpuesto en contra de la diversa resolución de once de junio de dos mil catorce, determinante de multas por infracciones a la legislación del trabajo en materia de seguridad e higiene.

Sin embargo, en el considerando octavo, la Magistrada instructora analizó los conceptos de impugnación primero, inciso 3), segundo, inciso 1), letra a, y tercero (en todos sus incisos), en los que medularmente se combatió la notificación de la resolución de once de junio de dos mil catorce (inicialmente recurrida), tildándoles de infundados e insuficientes para declarar la nulidad de dicha resolución.

En razón de lo anterior –dijo la Magistrada instructora responsable–, ante lo infundado de los argumentos analizados, la parte actora no desvirtuó la legalidad de la notificación de la resolución inicialmente recurrida, por lo que, al no haber desvirtuado los razonamientos en que se sustentó el desechamiento del recurso de revisión interpuesto, ni tampoco haber sido desvirtuada la legalidad de la notificación de la resolución inicialmente recurrida, existía impedimento para que operara el principio de litis abierta en ese juicio.

En consecuencia, la responsable declaró la nulidad de la resolución impugnada, de conformidad con los artículos 51, fracción IV, 52, fracción IV, 58-1 y 58-14 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para el efecto de que, una vez que quedara firme el fallo, la autoridad demandada emitiera una nueva en la que fundamentara adecuadamente su competencia y reiterara los argumentos declarados válidos.(11)

Mientras que en el considerando noveno, la Magistrada instructora analizó los conceptos de impugnación primero (en su parte conducente), tercero (en su parte conducente), cuarto, quinto y sexto, relativos a que la resolución inicialmente recurrida adolecía de una indebida fundamentación de la competencia de la autoridad que la emitió; que la orden de inspección periódica en materia de seguridad e higiene está indebidamente fundada en artículos que no sustentan la competencia de la autoridad emisora, y sobre los puntos que serían inspeccionados; que dicha resolución le fue notificada tres años y siete meses después de que feneció el término para ser emitida, señalando además que se actualizó la caducidad del procedimiento administrativo, calificándoles de inatendibles e insuficientes para declarar la nulidad de la resolución impugnada, en atención a que la accionante no desvirtuó la legalidad de la notificación de la resolución inicialmente recurrida y, por tanto, tampoco desvirtuaba el razonamiento de que el recurso de revisión fue interpuesto de manera extemporánea.

Concluyó que al resultar infundados los argumentos hechos valer contra la notificación de la resolución inicialmente recurrida, no era jurídicamente posible pasar al examen del fondo ni estudiar la legalidad de dicho acto, por ello resultaban inatendibles.

Lo anterior, sin advertir la responsable que, por un lado, al haber declarado la nulidad de la resolución impugnada ante la indebida fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa que la emitió, el tribunal sólo debió analizar los agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, si al menos uno de ellos resultaba fundado, con base en el principio de mayor beneficio, de conformidad con el artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.(12)

Sobre el particular, resulta ilustrativa la tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2013 (10a.), emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dice:

"PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGA AL ESTUDIO DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN TENDENTES A CONTROVERTIR EL FONDO DEL ASUNTO, AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO ADOLEZCA DE UNA INDEBIDA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA.—Del citado precepto, adicionado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 10 de diciembre de 2010, deriva que cuando la incompetencia de la autoridad resulte fundada y además existan agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberán analizarlos, y si alguno de éstos resulta fundado, con base en el principio de mayor beneficio, procederán a resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor. Por su parte, el principio de mayor beneficio implica que debe privilegiarse el estudio de los argumentos que, de resultar fundados, generen la consecuencia de eliminar totalmente los efectos del acto impugnado; por tanto, atento al artículo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo que expresamente alude al principio indicado, las Salas referidas deben examinar la totalidad de los conceptos de anulación tendentes a controvertir el fondo del asunto, aun cuando se determine que el acto impugnado adolece de una indebida fundamentación de la competencia de la autoridad demandada; obligación que, además, debe acatarse en todas las resoluciones emitidas por ese tribunal a partir del 11 de diciembre de 2010, fecha en que entró en vigor la adición al señalado precepto legal, sin realizar distinciones respecto de los asuntos que estaban en trámite con anterioridad, o bien, de los iniciados posteriormente."(13)

En dicho precedente, emanado de la contradicción de tesis 33/2013, la Segunda Sala de la Corte pretendió contrarrestar la –desde entonces– arraigada tendencia de no aplicar el principio de mayor beneficio, en detrimento de la expeditez, prontitud y completitud de la jurisdicción contencioso administrativa.(14)

En ese sentido, dentro de la ejecutoria de la que dimana la tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2013,(15) se confina la vigencia de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 9/2011(16), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que sostenía la obligación del examen preferente de los conceptos de impugnación relacionados con la incompetencia de la autoridad que, de resultar fundados, tornaban innecesario el estudio de los restantes, sin atender al principio de mayor beneficio, para los casos o asuntos resueltos con base en la vigencia de la legislación procesal ahí interpretada.

En la ejecutoria de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2013, la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal de Justicia del País descartó el precedente contendiente del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Primer Circuito, en el sentido de que si la nulidad lisa y llana por indebida fundamentación de la autoridad destruye el acto impugnado en el juicio contencioso, resulta innecesario ocuparse del análisis de los conceptos de nulidad relativos al fondo del asunto, porque –dijo la Corte– sería tanto como hacer inaplicable el penúltimo párrafo del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

En ese sentido, la Corte reconoce que ese criterio de la tesis de jurisprudencia 2a./J. 9/2011, interpretaba una legislación anterior a su reforma de diez de diciembre de dos mil diez, en la que, entre otras cosas, se instauró el principio de mayor beneficio en los términos actuales, de manera que ya no podría seguir siendo vinculante para los casos resueltos bajo la inclusión y vigencia del citado principio.

Incluso, la propia Segunda Sala de la Corte destacó que esa tesis fue motivo de análisis en el expediente de solicitud de aclaración de jurisprudencia 2/2011, resuelto por ella misma en sesión de veintidós de junio de dos mil once, por unanimidad de votos, bajo la ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, en cuya ejecutoria claramente se expresó que antes de la reforma referida no existía disposición alguna que obligara a las Salas de ese tribunal a privilegiar el estudio de los conceptos de impugnación encaminados al fondo del asunto, bajo el principio de mayor beneficio y que, a la fecha de la emisión de dicha ejecutoria, ya estaba autorizado legalmente en el penúltimo párrafo del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.(17)

Es así que, la Segunda Sala de la Corte, en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 66/2013, está descartando la postura pendular de no estudiar ningún concepto de nulidad de fondo, luego de la incompetencia de la autoridad demandada, con base en la disposición que introduce la vigencia actual del principio de mayor beneficio, por el cual dicho análisis, examen o estudio de los restantes conceptos de nulidad ocurre en la fase de descubrimiento de la decisión, pero que sólo será razonado y motivado dentro del fallo, en la medida en que sea fundado y entrañe beneficio al actor, mas no para anticipar la derrota de la pretensión del actor con base en fundamentos no aportados por la autoridad demandada.

En efecto, la interpretación literal del artículo 51 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo conduce a concluir que ante la incompetencia de la autoridad demandada o la insuficiente fundamentación de su competencia, la invalidez del acto impugnado por ese vicio formal permite prever la muy probable reiteración de dicho acto por la misma u otra autoridad competente, ante lo cual, el tribunal puede adelantar un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión planteada, siempre y cuando sea en beneficio del promovente.

Lo anterior es así pues, ante la posibilidad de que la autoridad demandada sea incompetente, a ningún fin conduciría que la Sala Regional responsable adelantara opiniones jurídicas de fondo en perjuicio del actor, que eventualmente suplan la respuesta que la autoridad que sí sea competente, podría dar o no al planteamiento del accionante, pues esto militaría gravemente en contra de los derechos del propio promovente, en particular, violentaría la garantía de audiencia.

El sentido lógico y natural de esta disposición encuentra fundamento en los principios de prontitud, expeditez y completitud, previstos en el artículo 17 constitucional,(18) que se exige de las autoridades que ejercen jurisdicción, pues conlleva el propósito de asegurar al actor una respuesta favorable a sus intereses, en atención a la cuestión de fondo efectivamente planteada, de donde se obtiene la ratio del principio de mayor beneficio, que procura justo eso: beneficio de fondo para el accionante, de tal manera que, cuando enderece su planteamiento ante la autoridad que sí sea competente, o ante la que ya purgó el vicio de deficiente fundamentación de su competencia, se conmine a ésta a una respuesta favorable al peticionario, sin que para ello sea necesario que, en detrimento de la expeditez, se le imponga la innecesaria carga procesal de volver a plantear la nulidad del acto.

El hecho de que esta disposición hable del análisis de los demás conceptos de nulidad en la búsqueda de aquel o aquellos que sean fundados, exige comprender las dos fases en la toma o construcción de la decisión judicial, a saber, la fase de descubrimiento y la de justificación, en donde en la primera tiene lugar ese análisis y ponderación de los aspectos normativos y fácticos que en su momento nutren el veredicto de la autoridad jurisdiccional, en tanto que en la segunda sólo habrán de plasmarse en el acto y documento de la decisión aquellos que sean conducentes.

Así pues, cuando la disposición en comentario hace referencia al análisis de los demás agravios, en modo alguno se refiere a la obligación de razonar todos y cada uno de ellos en la fase de justificación, sino sólo de aquellos que sean fundados.

Pensarlo de otro modo y considerar que es posible –como lo hace la Sala Regional–, descartar y desestimar la cuestión de fondo efectivamente planteada (al afirmar que la actora no desvirtuó el argumento en el sentido de que la revisión fue extemporánea), conlleva la afectación del principio de mayor beneficio, pues cancela de facto la posibilidad para que el accionante controvierta el fondo ante la autoridad competente, e implica el riesgo de que la autoridad invoque preceptos, argumentos e interpretaciones jurídicas en sustitución de la autoridad demandada.

Respaldar esa forma de razonar e interpretar el principio de mayor beneficio implica consentir la práctica de una nulidad que, en realidad, encierra una validez de fondo del acto impugnado, no como un principio de mayor beneficio sino como de mayor fundamento en perjuicio del actor.

Así, dicha disposición establece el deber de analizar mas no de contestar los agravios encaminados a controvertir el fondo del asunto; sin embargo, la posibilidad de resolver el fondo de la cuestión efectivamente planteada por el actor se encuentra supeditada a dos condiciones literales, la primera, a que alguno de los conceptos resulte fundado y, la segunda, que se dé respuesta a ese agravio fundado con base en el principio de mayor beneficio, pues de lo contrario, naturalmente sería improcedente resolver el fondo de la cuestión planteada.

Se reitera, el principio de mayor beneficio que rige en el dictado de las sentencias implica estudiar los argumentos que, de asistir razón a la parte actora, tendrían como consecuencia eliminar la posibilidad de que los procedimientos administrativos y jurisdiccionales se alarguen innecesariamente y, eventualmente, se declare el derecho subjetivo pretendido.

De este modo, si la Magistrada instructora declaró la nulidad de la resolución impugnada por un vicio de carácter formal –indebida fundamentación de la competencia de la autoridad fiscal–, únicamente se encontraba facultada para analizar el fondo del asunto si uno de los conceptos de anulación resultaba fundado, en aras de posibilitar que el actor encontrara un mayor beneficio a su pretensión, lo cual no ocurrió, en tanto que, como se dijo, declaró que la actora no desvirtuó el argumento en el sentido de que la revisión administrativa fue extemporánea.

En esa tesitura, la sentencia reclamada vulnera el principio de congruencia interna, pues en una parte declara la nulidad de la resolución impugnada por indebida fundamentación de la competencia de la autoridad demandada para emitir el acto de molestia, lo que de suyo implica que se dicte uno nuevo en el que cite debidamente los preceptos que la facultan, en virtud de que se emitió dentro de un recurso de revisión administrativa, interpuesto contra una resolución que impuso una multa por infracciones a la ley laboral en materia de seguridad e higiene.

Y en otra, bajo el principio de mayor beneficio, analizó los conceptos de nulidad que, de resultar fundados, permitirían entrar al análisis de la legalidad de la resolución inicialmente recurrida, declarándolos infundados e inatendibles, declarando que no se desvirtuó que la revisión interpuesta contra la resolución que impuso multas a la actora, no fuera extemporánea; lo que a su vez conlleva la violación a dicho principio constitucional, dado que al haber determinado la ilegalidad de la resolución impugnada por un vicio de carácter formal, sólo se encontraba facultada para analizar el fondo del asunto si uno de los agravios resultaba fundado.

Se cita en apoyo de lo resuelto, la tesis aislada sostenida por este Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Vigésimo Segundo Circuito, con los siguientes datos de identificación y título y subtítulo: