IV. MATERIA DE LA LITIS
- Esta Segunda Sala considera necesario precisar que la quejosa considera inconstitucional el texto de los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 213, 215, 217, 218, 219 y 296 de su Reglamento.
- Los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se transcriben:
“Artículo 9. Son fideicomisos públicos los que constituye el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría en su carácter de fideicomitente única de la administración pública centralizada, o las entidades, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo. Asimismo, son fideicomisos públicos aquéllos que constituyan los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos.
Los fideicomisos públicos considerados entidades en términos de lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley Federal de las Entidades Paraestatales podrán constituirse o incrementar su patrimonio con autorización del Ejecutivo Federal, emitida por conducto de la Secretaría, la que en su caso, propondrá al titular del Ejecutivo Federal la modificación o extinción de los mismos cuando así convenga al interés público.
Los fideicomisos públicos no considerados entidades sólo podrán constituirse con la autorización de la Secretaría en los términos del Reglamento. Quedan exceptuados de esta autorización aquellos fideicomisos que constituyan las entidades no apoyadas presupuestariamente.
Las dependencias y entidades sólo podrán otorgar recursos públicos a fideicomisos observando lo siguiente:
I. Con autorización indelegable de su titular;
II. Previo informe y autorización de la Secretaría, en los términos del Reglamento, y
III. A través de las partidas específicas que para tales fines prevea el Clasificador por objeto del gasto.
La unidad responsable de la dependencia o entidad con cargo a cuyo presupuesto se hayan otorgado los recursos o que coordine su operación será responsable de reportar en los informes trimestrales, conforme lo establezca el Reglamento, los ingresos, incluyendo rendimientos financieros del periodo, egresos, así como su destino y el saldo.
Los fideicomisos públicos que tengan como objeto principal financiar programas y proyectos de inversión deberán sujetarse a las disposiciones generales en la materia.”
(…)
“Artículo 11. Los fideicomisos a que se refiere el artículo 9 de esta Ley deberán registrarse y renovar anualmente su registro ante la Secretaría para efectos de su seguimiento, en los términos del Reglamento. Asimismo, deberán registrarse las subcuentas a que se refiere el artículo 10 de esta Ley e informarse anualmente a la Secretaría en los términos del Reglamento.
La unidad responsable de la dependencia o entidad con cargo a cuyo presupuesto se hayan otorgado los recursos, o que coordine su operación, será responsable de que se apliquen a los fines para los cuales fue constituido el fideicomiso.
En los términos que señale el Reglamento, los informes trimestrales y la Cuenta Pública incluirán un reporte del cumplimiento de la misión y fines de los fideicomisos, así como de los recursos ejercidos para el efecto; las dependencias y entidades deberán poner esta información a disposición del público en general, a través de medios electrónicos de comunicación
Las dependencias y entidades con cargo a cuyo presupuesto se hayan otorgado los recursos deberán suspender las aportaciones subsecuentes cuando no se cumpla con las autorizaciones y registros correspondientes.
Al extinguir los fideicomisos a que se refieren los artículos 9 y 10 de esta Ley, las dependencias y entidades deberán enterar los recursos públicos federales remanentes a la Tesorería de la Federación o, en su caso, a la tesorería de la entidad, en términos de las disposiciones aplicables.”
- Ahora bien, se citan los artículos 213, 215, 217, 218, 219 y 296 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria:
“Artículo 213. Las dependencias por conducto de la Secretaría, en su carácter de fideicomitente única de la Administración Pública Centralizada, y las entidades, sólo podrán constituir los fideicomisos públicos sin estructura orgánica a que se refiere el artículo 9 de la Ley o, aquéllos que se determinen por ley o decreto.
El propósito de los fideicomisos señalados en el párrafo anterior, deberá relacionarse invariablemente con alguna de las áreas prioritarias o estratégicas indicadas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las leyes federales, o decretos, o bien con las áreas prioritarias que se establezcan en el Plan Nacional de Desarrollo, en los programas que deriven del mismo, en las previstas en las disposiciones de carácter general emitidas por el Ejecutivo Federal, o las tendientes a la satisfacción de los intereses nacionales y necesidades populares.
Las dependencias en cuyo sector se coordine la operación de los fideicomisos o que con cargo a su presupuesto se hubieran aportado recursos, serán las responsables de cumplir con las obligaciones establecidas en los artículos 215, 217 a 219 y 221 de este Reglamento, de los actos que conlleve la realización de los fines, así como del resultado de los mismos.
Los fideicomisos públicos considerados entidades se regirán por los ordenamientos aplicables a las mismas, y únicamente por lo que se refiere a la elaboración y formalización del contrato constitutivo, su modificación y extinción, se sujetarán a lo dispuesto en los artículos 215, salvo lo previsto en su fracción II, incisos c) y e); 219, primer párrafo, y 221, fracciones I y II, de este Reglamento. La autorización a que se refiere el artículo 9, párrafo segundo de la Ley, se emitirá para los efectos presupuestarios correspondientes en cuanto a la suficiencia o disponibilidad de recursos.”
(…)
“Artículo 215. Las dependencias y entidades que requieran constituir fideicomisos o análogos a éstos, deberán:
I. Asegurarse de que los miembros con derecho a voto del Comité Técnico con que, en su caso, cuente el fideicomiso sean en su mayoría servidores públicos de la Administración Pública Federal, cuyas facultades estén relacionadas con el objeto de éste y se prevean en el contrato. Asimismo, los integrantes del Comité Técnico que no sean servidores públicos serán considerados como particulares que manejan o aplican recursos públicos en los términos de las disposiciones aplicables.
La participación en el Comité Técnico será de carácter honorífico. La unidad administrativa de la dependencia o entidad que coordine la operación del fideicomiso deberá manifestar que los asuntos que se sometan a la consideración del Comité Técnico se ajustan a las disposiciones aplicables;
II. Elaborar el proyecto de contrato, a través del área jurídica que corresponda a la unidad responsable con cargo a cuyo presupuesto se aporten los recursos presupuestarios o que coordine su operación, conforme al modelo de contrato obligatorio para las dependencias y entidades, establecido por la Secretaría y difundido en su página de Internet.
Los proyectos de contrato deberán contener como mínimo:
a) El monto y composición del patrimonio;
b) El plazo de vigencia determinado en congruencia con sus fines;
c) La unidad responsable de la dependencia o entidad con cargo a cuyo presupuesto se vayan a aportar los recursos presupuestarios, o que coordine su operación, la cual tendrá la obligación de verificar que los recursos fideicomitidos se apliquen a los fines para los cuales fue constituido.
Dicha unidad resolverá cualquier situación, de hecho o de derecho, que se presente durante la operación y el proceso y formalización de la extinción del fideicomiso, siempre que el Comité Técnico o el fiduciario no cuenten con facultades para ello, supuesto en el cual realizará los actos que resulten necesarios, entre otros, por lo que se refiere a los activos y pasivos con que cuente el fideicomiso;
d) La declaración de que no se duplicarán funciones, fines y estructuras orgánicas existentes en la Administración Pública Federal;
e) La instrucción del fideicomitente al fiduciario para que transparente y rinda cuentas sobre el manejo de los recursos presupuestarios que se hubieren aportado al fideicomiso, o análogo; proporcione los informes que permitan su vigilancia y fiscalización, así como las facilidades para realizar auditorías y visitas de inspección por parte de las instancias fiscalizadoras federales. Asimismo, que el titular de la unidad administrativa encargada de coordinar la operación, o con cargo a cuyo presupuesto se hayan otorgado los recursos será responsable de facilitar dicha fiscalización;
f) La declaración de que el propósito del fideicomiso cumple con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley;
g) La facultad expresa del fideicomitente para revocar el fideicomiso, sin perjuicio de los derechos que correspondan, en su caso, a terceros, salvo que se trate de fideicomisos constituidos por mandato de ley, decreto o que la naturaleza de sus fines no lo permitan;
h) Prever expresamente que, en caso de ser necesario, la Secretaría podrá determinar que los recursos de los mismos se utilicen para contribuir al equilibrio presupuestario, salvo que por ley o decreto los recursos deban permanecer en los mismos y sin perjuicio de las obligaciones devengadas que se tengan con terceros;
i) La previsión expresa de que la institución fiduciaria llevará a cabo la defensa del patrimonio del fideicomiso; asimismo, que en el supuesto de que las instituciones fiduciarias requieran, de forma excepcional, la contratación de terceros para dicha defensa, con sujeción a las disposiciones aplicables se harán responsables de ésta y se preverá que lleven a cabo el seguimiento de la actuación de los apoderados y, en su caso, recomendarán realizar las acciones que consideren pertinentes en el ámbito de su competencia. El Comité Técnico o a falta de éste la unidad responsable, deberá autorizar los honorarios correspondientes;
j) La previsión de que el personal que el fiduciario utilice directa o exclusivamente en el cumplimiento de los fines del fideicomiso, no formará parte de aquél ni del fideicomiso, y la obligación del fiduciario de responder ante cualquier autoridad competente en la materia en términos de las disposiciones aplicables;
k) La previsión de que en los fideicomisos que constituyan las dependencias, por conducto de la Secretaría, en su carácter de fideicomitente única de la Administración Pública Centralizada los recursos que conforman su patrimonio se invertirán en la Tesorería, en términos de las disposiciones aplicables, salvo que la Secretaría determine otro esquema de inversión.
III. Contar con la opinión favorable del fiduciario respecto al proyecto de contrato antes de someterlo a la autorización presupuestaria y opinión jurídica de la Secretaría;
IV. Obtener la autorización presupuestaria de la Secretaría. La solicitud deberá acompañarse de lo siguiente:
a) El requerimiento presupuestario autorizado en su presupuesto para el ejercicio fiscal en curso y las estimaciones para los subsecuentes ejercicios fiscales. En su caso, éstas deberán estar previstas por las dependencias y entidades en sus respectivos anteproyectos de presupuesto, así como su fuente de financiamiento;
b) El proyecto de contrato;
c) La justificación de la unidad responsable de la dependencia o entidad con cargo a cuyo presupuesto se aporten los recursos presupuestarios al fideicomiso o que coordine su operación, relativa a que el propósito del fideicomiso que se pretenda constituir cumple con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley, y de que no duplica funciones, fines y estructuras orgánicas existentes en la Administración Pública Federal;
La autorización a que se refiere la presente fracción se emitirá para efectos de suficiencia o disponibilidad presupuestaria;
V. En el caso de los fideicomisos que involucren recursos otorgados por organismos financieros internacionales, su esquema financiero deberá contar con la autorización de la Secretaría por conducto de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, se deberá especificar en el proyecto de contrato respectivo el monto total del programa y distinguir en el patrimonio fideicomitido los recursos provenientes de crédito externo o donativo del exterior, de los que correspondan a las aportaciones que se realicen como contraparte nacional, y
VI. Obtener la opinión jurídica de la Secretaría. La solicitud deberá acompañarse de la documentación a que se refieren las fracciones anteriores.
Las entidades no apoyadas que constituyan fideicomisos, mandatos, o celebren análogos, no requerirán las autorizaciones a que se refieren las fracciones IV y VI de este artículo.”
(…)
“Artículo 217. La Secretaría pondrá a disposición de las dependencias y entidades un registro de fideicomisos, mandatos y análogos, mediante un sistema de control y transparencia de fideicomisos, a efecto de que:
I. La Secretaría identifique las aportaciones de recursos presupuestarios a los mismos, y
II. La unidad administrativa responsable que coordine su operación en las dependencias o entidades o que les aporte recursos presupuestarios dé seguimiento al ejercicio de dichos recursos para el control, rendición de cuentas, transparencia y fiscalización, previstos en el 218 de este Reglamento.
Las dependencias y entidades que coordinan fideicomisos, mandatos y análogos, que involucren recursos presupuestarios deberán informar respecto de su celebración y solicitar su registro en el sistema de control y transparencia de fideicomisos, a más tardar a los 20 días naturales posteriores a su formalización, o de realizada la primera aportación a cargo del Gobierno Federal en aquéllos constituidos por las entidades federativas o por particulares.
Para efecto de que el registro se pueda llevar a cabo, la dependencia o entidad en cuyo sector se coordine la operación de los fideicomisos, mandatos y análogos, o con cargo a cuyo presupuesto se hayan otorgado los recursos presupuestarios, deberá remitir a la Secretaría un original o copia certificada del contrato firmado por todas las partes, así como un ejemplar en medio electrónico a través del sistema de control y transparencia de fideicomisos, señalando el monto de los recursos presupuestarios otorgados, en los términos de lo dispuesto por la Secretaría, excepto en los mandatos o fideicomisos en los que ésta no participe como mandante o fideicomitente única de la Administración Pública Centralizada, en cuyo caso no será necesario remitir el contrato en original o copia certificada.
En el caso de recursos presupuestarios otorgados a fideicomisos constituidos por las entidades federativas o por particulares, las dependencias y entidades que con cargo a su presupuesto les hayan otorgado dichos recursos, deberán proporcionar sólo los datos de la subcuenta específica que distinga a los recursos presupuestarios del resto de las aportaciones y permita su identificación, a través del sistema de control y transparencia de fideicomisos.
Las dependencias y entidades que celebren mandatos que involucren recursos presupuestarios deberán informar a la Secretaría, a través del sistema de control y transparencia de fideicomisos, el monto de los mismos, conforme a lo establecido en este Reglamento.
En caso de que las dependencias o entidades que coordinan los fideicomisos, mandatos o análogos, o que con cargo a su presupuesto se aportaron los recursos presupuestarios, incumplan con el plazo señalado en el segundo párrafo de este artículo, sin perjuicio de las responsabilidades que, en su caso, determinen los órganos internos de control respectivos, solicitarán invariablemente su registro a la Secretaría.
En caso de que los fideicomisos cuenten con reglas de operación o equivalentes aprobadas por el Comité Técnico, deberán remitirse a través del sistema de control y transparencia de fideicomisos a la Secretaría, en los términos del tercer párrafo de este artículo.
No se sujetarán a lo dispuesto por este artículo los contratos de mandato celebrados por la Secretaría con los agentes financieros y las dependencias o entidades que tengan por objeto encomendar en ellos la responsabilidad en la administración de los recursos provenientes de crédito externo o donativos del exterior para la ejecución de un programa o proyecto financiado por organismos e instituciones financieras internacionales. Por esta administración deberá entenderse, entre otros, el trámite de los desembolsos, así como la intermediación para el pago de las obligaciones contraídas.
Asimismo, no se sujetarán a lo dispuesto por este Capítulo los fideicomisos, mandatos y análogos, cuyo patrimonio se encuentre compuesto únicamente por títulos que representen la participación accionaria del Gobierno Federal en sociedades y que tengan por objeto exclusivamente su administración, la administración y enajenación de activos, así como la recuperación de cartera a favor del Gobierno Federal, ni los constituidos por los Poderes Legislativo y Judicial, y los entes autónomos, sin perjuicio de la vigilancia y fiscalización que realicen la Función Pública y la Auditoría, en el ámbito de sus respectivas competencias.
Los fideicomisos, mandatos o análogos que se utilicen para canalizar subsidios a los beneficiarios de programas sujetos a reglas de operación, de conformidad con lo previsto en el Presupuesto de Egresos, no se sujetarán a lo dispuesto por este artículo; únicamente obtendrán el registro los programas sujetos a reglas de operación en un apartado específico del sistema de control y transparencia de fideicomisos, e incorporarán sus modificaciones, continuidad anual y baja.
En estos casos, será responsabilidad de la dependencia o entidad que coordine el fideicomiso, mandato o análogo, o que con cargo a su presupuesto se hubieren otorgado recursos presupuestarios, suscribir los convenios específicos con las personas físicas o morales a las que se les canalizarán los recursos con la finalidad de que garanticen que los recursos del programa y sus rendimientos serán aplicados en su totalidad a los fines del programa y con estricto apego a los criterios y procedimientos contenidos en las reglas de operación correspondientes, así como que los recursos que no estén debidamente devengados al 31 de diciembre a nivel del beneficiario último, o que se hayan destinado a fines distintos a los previstos en las reglas de operación, deberán enterarse a la Tesorería.”