Suprema Corte de Justicia de la Nación

AMPARO EN REVISIÓN 542/2024

Fecha: 02-Oct-2024

V. ESTUDIO DE FONDO

En términos del artículo 93, fracción V de la Ley de Amparo , se procede a analizar los conceptos de violación en los que la quejosa controvierte la constitucionalidad de las normas generales reclamadas.
En el primer concepto de violación , en esencia, la quejosa alega que los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria vulneran el principio de irretroactividad de la ley.
Considera que las normas generales que se impugnan establecen una serie de medidas, acciones y modificaciones de las obligaciones que debe tener un contrato de fideicomiso público y, en consecuencia, pretenden modificar los derechos consagrados en favor de los quejosos en su carácter de fideicomisarios, establecidos con anterioridad a dicha norma, lo que viola el principio de no retroactividad de la ley, ya que dichos dispositivos legales no pueden modificar derechos adquiridos, mucho menos para perjudicar a las partes, sino que debe aplicarse a los fideicomisos futuros, y en caso de ser retroactivo, que sea a beneficio de las personas.
Expone que de la lectura de los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la legislación pretende regular los Fideicomiso Públicos que anteriormente estaban regulados únicamente con el texto de los numerales 381 al 407 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; empero, pretenden establecer aspectos que cuando se celebró el Contrato del Fideicomiso Fondo de Pensiones del Sistema Banrural del treinta de junio de dos mil tres, no estaban contemplados como el hecho de que quien firma como fideicomitente sea de forma exclusiva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; cuestión que, alega, no acontece en el acto de aplicación porque en el convenio quien figura como fideicomitente es el Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado (INDEP).
Refiere que otro cambio importante para la supervivencia del fideicomiso y por lo tanto, de los fideicomisarios es que para incrementar el patrimonio se requiera cumplir un sinfín de nuevos requisitos o restricciones como son: autorización del Ejecutivo Federal, autorización del titular de la dependencia; informe y autorización de la Secretaría de Hacienda en los términos del reglamento, una partida específica, así como cumplir con las autorizaciones y registros previstos en la ley federal de presupuesto.
En cambio, refiere que el artículo Décimo Quinto Transitorio de la Ley Orgánica de la Financiera Rural del veintiséis de diciembre de dos mil veintidós, ahora Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural Forestal y Pesquero, era muy claro al establecer que el Gobierno Federal tendrá que realizar lo conducente para que se tengan recursos suficientes en el Fideicomiso, no que éstas deben estar supeditadas al capricho del Poder Ejecutivo.
Que lo anterior en el entendido de que de acuerdo con las normas generales impugnadas, los contratos de fideicomiso deben seguir un modelo publicado en el portal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de acuerdo con sus lineamientos, el acto de aplicación impugnado (convenio modificatorio) contiene cláusulas que reflejan esa arbitrariedad, ese abuso de poder por parte del Ejecutivo Federal para “en cualquier momento” decidir “disminuir el patrimonio del fideicomiso” e “incluso disponer de los recursos líquidos del mismo”.
Refiere que en vista de que literalmente “en cualquier momento” el Ejecutivo Federal puede decidir disminuir y disponer de los recursos del fideicomiso dejando a los trabajadores jubilados en la absoluta indefensión, puesto que debido a la afectación económica, el fideicomiso se vería imposibilitado para cumplir con los fines para los cuales había sido constituido; es decir, dejaría de realizar los pagos de las pensiones jubilatorias (lo cual los dejaría sin un mínimo vital para la supervivencia a los trabajadores jubilados) y con mayor razón, los privará del servicio médico bajo dicho pretexto (lo que implica violaciones a los derechos humanos a la vida y la salud).
Ahora bien, los Bancos que crearon el Fideicomiso, ya no existen, por lo tanto, ya no existe dicha entidad que otorgaba los recursos por lo que conforme el artículo Décimo Quinto Transitorio de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, no deberían establecerse limitaciones formales para otorgar recursos, sino que éstos deben otorgarse de forma lisa y llana por así haberse establecido anteriormente en la norma y en el contrato del fideicomiso.
Que en el contrato del fideicomiso se establece una unidad que será la responsable de que se aplique a los fines para los cuales fue constituido. Aspecto que contraviene el Contrato, ya que para eso existe un servidor público asignado en términos de la Cláusula Décima Quinta; aunado a que esto constituye una limitación a su derecho como fideicomisarios de exigir y requerir la rendición de cuentas a la fiduciaria respecto de la correcta aplicación de esos recursos.
Por otro lado, expone que los artículos 213, 215, 217, 218, 219 y 296 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria vulneran el principio de irretroactividad de la ley.
Lo anterior porque estima que pretende regular aspectos del pasado como en este caso, es lo ya establecido en el Contrato del Fideicomiso Fondo de Pensiones del Sistema Banrural del treinta de junio de dos mil tres, como el hecho de cumplir con obligaciones adicionales a las establecidas en los artículos 215, 217 a 219 y 221 con el riesgo que, de no hacerlo, se le dejarán de aportar los recursos necesarios para su funcionamiento.
Que la facultad expresa en el reglamento para que el fideicomitente pueda revocar el fideicomiso se trata de otra disposición que las autoridades han tergiversado para usarla en perjuicio de los fideicomisarios, puesto que convenientemente omiten que dicha facultad no tiene aplicación tratándose de fideicomisos constituidos por mandato de ley, salvedad que aplica en el presente caso, pues el mismo se constituyó por el mandado de la Ley orgánica de la Financiera Rural.
Por tanto, a juicio de la quejosa, las autoridades responsables no respetan el fundamento que invocan en el acto de aplicación reclamado, ya que solo utilizan a su conveniencia la retroactividad para perjudicar, pero pasan por alto los preceptos que podrían beneficiar los derechos de los fideicomisarios, comprobando que la finalidad de los cambios al contrato de fideicomiso es disponer de los recursos arbitrariamente hasta extinguirlo, dejando en la nada los derechos humanos de los quejosos.
Alega que lo mismo sucede con la disposición que establece la facultad de utilizar los recursos del fideicomiso para un fin distinto, es decir para “contribuir al equilibrio presupuestario”, pues ello se traduce en una decisión utilizada para perjudicar retroactivamente, en lugar de leer la salvedad que protege a los fideicomisos constituidos por mandato de ley, en la que expresamente se ordena que los recursos del fideicomiso sirven para el cumplimiento de los fines para los que fue constituido, no para ningún otro fin que se invente caprichosamente de manera posterior a su constitución.
En adición a lo anterior, la quejosa afirma que las normas generales reclamadas no prevén la facultad de autorización por parte de los fideicomisarios para hacer todos esos ajustes como parte contratante y que, tal como aconteció, las autoridades señaladas como responsables exigieron cambios al contrato del fideicomiso sin transparencia y en menoscabo de sus derechos, por lo que dicha norma deja abierta la posibilidad que ya se materializó, es decir, que las autoridades hagan cambios de manera indebida sin que se tome en cuenta a los asegurados, en su calidad de fideicomisarios; circunstancia que no sucedía con la normatividad que aplicaba al Contrato del treinta de junio de dos mil tres, por lo que de igual manera, el Reglamento resulta contrario y violatorio a la garantía de la no retroactividad de la ley, pues impacta en los derechos adquiridos por los fideicomisarios, en clara contravención a los artículos 1, 14 y 16 de Constitución Federal.
Los argumentos en síntesis son inoperantes por las siguientes consideraciones:
Como tema inicial, es necesario señalar que el artículo 9 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria prevé qué son fideicomisos públicos, los cuales constituye el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría en su carácter de fideicomitente única de la administración pública centralizada, o las entidades, con el propósito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las áreas prioritarias y estratégicas del desarrollo.
Que también son fideicomisos públicos aquéllos que constituyan los Poderes Legislativo y Judicial y los entes autónomos a los que se asignen recursos del Presupuesto de Egresos a través de los ramos autónomos.
El numeral prevé la naturaleza de los fideicomisos, las facultades de las dependencias y entidades para otorgar recursos públicos a fideicomisos y la sujeción a las disposiciones generales en la materia de los que tengan como objeto principal financiar programas y proyectos de inversión.
Por su parte, el numeral 11 establece que los requisitos para los fideicomisos para registrarse y renovar anualmente su registro ante la Secretaría, así como el destino de sus recursos en caso de extinción.
En esencia, la quejosa controvierte su constitucionalidad bajo las siguientes consideraciones:

Las normas generales establecen una serie de medidas, acciones y modificaciones de las obligaciones que debe tener un contrato de fideicomiso público y, en consecuencia, pretenden modificar los derechos consagrados en favor de los quejosos en su carácter de fideicomisarios, establecidos con anterioridad a dicha norma.
Los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria pretenden regular los Fideicomisos Públicos que anteriormente estaban regulados únicamente con el texto de los numerales 381 al 407 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; empero, pretenden establecer aspectos que cuando se celebró el Contrato del Fideicomiso Fondo de Pensiones del Sistema Banrural del treinta de junio de dos mil tres, no estaban contemplados como el hecho de que quien firma como fideicomitente sea de forma exclusiva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
Establecen que para incrementar el patrimonio deben cumplirse un sinfín de nuevos requisitos o restricciones como son: autorización del Ejecutivo Federal, autorización del titular de la dependencia; informe y autorización de la Secretaría de Hacienda en los términos del reglamento, una partida específica, así como cumplir con las autorizaciones y registros previstos en la ley federal de presupuesto.
El artículo Décimo Quinto Transitorio de la Ley Orgánica de la Financiera Rural del veintiséis de diciembre de dos mil veintidós, ahora Ley Orgánica de la Financiera Nacional de Desarrollo Agropecuario, Rural Forestal y Pesquero, era muy claro al establecer que el Gobierno Federal tendrá que realizar lo conducente para que se tengan recursos suficientes en el Fideicomiso, lo que no estará supeditado al capricho del Poder Ejecutivo.
Los contratos de fideicomiso deben seguir un modelo publicado en el portal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de acuerdo con sus lineamientos, el acto de aplicación impugnado (convenio modificatorio) contiene cláusulas que reflejan esa arbitrariedad, ese abuso de poder por parte del Ejecutivo Federal para que “en cualquier momento” decidir “disminuir el patrimonio del fideicomiso” e “incluso disponer de los recursos líquidos del mismo”.
La locución “en cualquier momento” el Ejecutivo Federal puede decidir disminuir y disponer de los recursos del fideicomiso dejando a los trabajadores jubilados en la absoluta indefensión, pues debido a la afectación económica, el fideicomiso se vería imposibilitado para cumplir con los fines para los cuales había sido constituido; es decir, pagos de las pensiones jubilatorias y servicio médico.
Ya no existe dicha entidad que otorgaba los recursos por lo que conforme el artículo Décimo Quinto Transitorio de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, por lo que no deberían establecerse limitaciones formales para otorgar recursos, sino que estos deben otorgarse de forma lisa y llana por así haberse establecido anteriormente en la norma y en el contrato del fideicomiso.
En el contrato del fideicomiso se establece una unidad que será la responsable de que se aplique a los fines para los cuales fue constituido. Aspecto que contraviene el Contrato, ya que para eso existe un servidor público asignado en términos de la Cláusula Décima Quinta; aunado a que esto constituye una limitación a su derecho como fideicomisarios de exigir y requerir la rendición de cuentas a la fiduciaria respecto de la correcta aplicación de esos recursos.

Por su parte, la promovente plantea la inconstitucionalidad de los artículos 213, 215, 217, 218 y 219 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, esencialmente porque:

Insiste en regular aspectos del pasado, tal como cumplir con obligaciones adicionales a las establecidas en los artículos 215, 217, 218 y 219 con el riesgo que, de no hacerlo, se le dejarán de aportar los recursos necesarios para su funcionamiento.
La facultad del reglamento para que el fideicomitente pueda revocar el fideicomiso se usará en perjuicio de los fideicomisarios, puesto que omiten que dicha facultad no tiene aplicación tratándose de fideicomisos constituidos por mandato de ley.
La facultad de utilizar los recursos del fideicomiso para “contribuir al equilibrio presupuestario” se traduce en una decisión utilizada para perjudicar retroactivamente, en lugar de leer la salvedad que protege a los fideicomisos constituidos por mandato de ley, en la que expresamente se ordena que los recursos del fideicomiso sirven para el cumplimiento de los fines para los que fue constituido.
Las normas generales no prevén la facultad de autorización por parte de los fideicomisarios para hacer todos esos ajustes como parte contratante y que, tal como aconteció, las autoridades señaladas como responsables exigieron cambios al contrato del fideicomiso sin transparencia y en menoscabo de sus derechos.

Como se observa, la quejosa no hace valer argumento alguno que combata de manera frontal el texto de las normas generales, pues se limita a señalar que el texto de la ley y de los numerales reglamentarios generan una violación al principio de irretroactividad y que vulneran sus derechos adquiridos; sin embargo, no expone razones jurídicas que evidencien tales circunstancias.
Efectivamente, pues la promovente de amparo no esgrime argumento alguno que sostenga la inconstitucionalidad de las normas legales y reglamentarias que evidencien una violación al principio de irretroactividad de las leyes por vicios propios, sino que todos sus planteamientos se hacen depender de la aplicación.
Es ilustrativa por las razones que informa, la jurisprudencia 1a./J. 44/2016 (10a.) de rubro: “AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES LOS AGRAVIOS QUE SE LIMITAN A EXPONER LA INDEBIDA APLICACIÓN DE UN ARTÍCULO DE LA LEY DE AMPARO, SIN APORTAR ARGUMENTOS PARA DEMOSTRAR SU INCONSTITUCIONALIDAD.”
Sin que pase inadvertido que, si bien debe atenderse a la causa de pedir, ello de manera alguna implica que los quejosos o recurrentes se limiten a realizar meras afirmaciones sin sustento o fundamento, pues es obvio que a ellos corresponde exponer razonadamente por qué estiman inconstitucionales las normas en cuestión.
Ver jurisprudencia 1a./J. 81/2002 , de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. AUN CUANDO PARA LA PROCEDENCIA DE SU ESTUDIO BASTA CON EXPRESAR LA CAUSA DE PEDIR, ELLO NO IMPLICA QUE LOS QUEJOSOS O RECURRENTES SE LIMITEN A REALIZAR MERAS AFIRMACIONES SIN FUNDAMENTO.”
Sólo a mayor abundamiento, conviene decir que tales aseveraciones son insuficientes para emprender el análisis de la constitucionalidad de los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, pues versan sobre cuestiones hipotéticas, ya que sostiene que eventualmente, el Ejecutivo Federal incumplirá, desaparecerá o extinguirá el contrato de fideicomiso, en el entendido de que los numerales le permiten actuar con arbitrariedad; sin embargo, tales consideraciones son abstractas e hipotéticas.
Así, refiere que ello ocasionará que se incumpla con la obligación del Estado, consistente en cumplir con el Contrato del Fideicomiso de treinta de junio de dos mil tres, por lo que también incurre en cuestiones hipotéticas y de realización incierta.
Cobra aplicación la jurisprudencia 2a./J. 88/2003 , de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO TIENDEN A DEMOSTRAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE ALGÚN PRECEPTO, SUSTENTÁNDOSE EN UNA SITUACIÓN PARTICULAR O HIPOTÉTICA.”
En los restantes planteamientos, la promovente expone por qué se considera que con los numerales en cuestión se vulneran derechos adquiridos de las personas jubiladas. No obstante, omite exponer de manera clara o bien, confrontar con otros ordenamientos el texto de las normas generales reclamadas, con la finalidad de evidenciar que el contenido de la de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria es inconstitucional.
Por todo lo anterior, deben declararse inoperantes los conceptos de violación relacionados con temas de inconstitucionalidad y debe negarse el amparo solicitado en contra de los artículos 9 y 11 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 213, 215, 217, 218, 219 y 296 de su Reglamento.
Ahora bien, los conceptos de violación segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y séptimo no contienen cuestiones de inconstitucionalidad, más bien se centran en combatir la legalidad del contenido del Convenio Modificatorio de veintiséis de diciembre de dos mil veintidós, por lo que debe ser el órgano colegiado de origen el que conozca sobre tales planteamientos .
No pasa inadvertido que la quejosa formuló cuatro conceptos de violación al promover la ampliación de demanda de amparo . No obstante, los argumentos que expresa en dicho escrito se dirigen a combatir las Reglas de Operación del “Fideicomiso Fondo de Pensiones del Sistema Banrural”; la opinión favorable que haya emitido el Comité Técnico; la interpretación de las referidas Reglas; y, la autorización presupuestaria para la firma del convenio modificatorio. Actos respecto de los que se decretó el sobreseimiento del juicio.