CONFLICTO COMPETENCIAL 47/2022. SUSCITADO ENTRE EL JUZGADO TERCERO DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA Y EL JUZGADO PRIMERO DE DISTRITO EN MATERIA PENAL, AMBOS EN EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. 6 DE OCTUBRE DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: MAGISTRA

"Ahora bien, en cuanto a la naturaleza del acto reclamado es dable mencionar que un acto se califica como formalmente administrativo cuando emana de cualquier autoridad administrativa con independencia de su índole intrínseca.

"Asimismo, se considera materialmente administrativo cuando su emisión proviene de cualquier órgano del Estado en ejercicio de sus funciones o atribuciones públicas o por cualquier entidad paraestatal, caracterizándose por su concreción, individualidad y particularidad.

"También cabe señalar que un acto materialmente administrativo no dirime ninguna controversia, no resuelve conflicto jurídico alguno ni tampoco soluciona cuestión contenciosa determinada, toda vez que únicamente aplica la norma jurídica que le sirve de sustento legal, sin perseguir dichas finalidades que sí son inherentes a un acto jurisdiccional.

"De ahí que al acto administrativo se le haya considerado como la declaración de voluntad de un órgano de la administración pública, de naturaleza reglada o discrecional y susceptible de crear con eficacia particular o general, obligaciones, facultades o situaciones jurídicas de naturaleza administrativa.

"En consecuencia, si el acto que se reclamó en los juicios de garantías de los que derivó la presente contradicción de tesis únicamente contiene medidas inherentes a aspectos vinculados con la disciplina, seguridad y organización de los internos que deben regir al momento de emitirse una orden de traslado de un centro penitenciario a otro diverso, resulta idóneo considerar que dicho acto es evidentemente de naturaleza administrativa y no penal, toda vez que no proviene del proceso penal relacionado con el quejoso ni del juzgador ante el cual se instauró la causa en su contra, pues su traslado no perturba procedimiento alguno ni le restringe su libertad personal.

"Es decir, no debe estimarse que esta clase de disposición sea de naturaleza penal en virtud de que si bien se trata de una orden de traslado a diverso centro de readaptación, ello no le restringe su libertad personal, pues ésta ya estaba restringida a consecuencia del proceso que se le instauró, por lo que se trata de medidas de carácter disciplinario y de seguridad emanadas de facultades que revisten o se atribuyen a las autoridades administrativas encargadas de un centro de readaptación social en el que se encuentra recluido el quejoso.

"En tal tesitura, la orden de traslado, acto intrínsecamente administrativo –al haberse emitido por una autoridad administrativa–, es un acto eminentemente de naturaleza administrativa, pues como ya se ha dicho, no proviene del proceso penal relativo al quejoso ni del juzgador ante el cual se instauró la causa en su contra, sino que se trata de medidas de control emanadas de facultades que revisten o se atribuyen a las autoridades administrativas encargadas del centro de readaptación social en el que se encuentra recluido el quejoso.

"Consecuentemente, en razón de tratarse de un acto de naturaleza eminentemente administrativa, al igual que el carácter de las autoridades del que proviene –director general de Prevención y Readaptación Social dependiente de la Subsecretaría de Gobierno del Distrito Federal y otras autoridades también administrativas– y aunado a que la orden de traslado de un centro penitenciario a otro diverso únicamente tiende a preservar la organización, control y orden que debe prevalecer al interior de esos recintos carcelarios –los cuales resultan ser, por obvias razones, ajenos totalmente al proceso penal–, procede declarar competente a los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa para conocer de tales actos, en términos del artículo 52 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación previamente transcrito.

"No es óbice a la conclusión antes expuesta el contenido del artículo 51 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en cuanto prevé ‘actos de cualquier autoridad que afecten la libertad personal’, toda vez que afectar la libertad personal no puede referirse sin más a cualquier tipo de acto en cualquier tiempo o circunstancia, sino que debe ser entendido en la dinámica de un proceso penal, es decir, la competencia que se deriva de la norma señalada se circunscribe al proceso penal en sí mismo hasta antes de la ejecución de la pena, pues la ‘materia penal’ en la que se enmarca la competencia de los Jueces de Distrito que conocen de la misma no puede en modo alguno extenderse más allá de la sentencia que ponga fin al juicio y, por ende, la ejecución de la pena no puede ser considerada como un ‘acto que afecte la libertad personal’."

De dicho criterio se puede extraer que, como en el caso, al tratarse de un conflicto competencial en razón de la materia, se debe considerar la naturaleza intrínseca de las autoridades responsables a las que se les atribuye como acto reclamado esencial la retención fuera de procedimiento en la estación migratoria con la eventual orden de deportación o expulsión del país del quejoso. Por ende, dicho criterio sirve para normar que en el caso se está ante un acto eminentemente administrativo, pues resulta idóneo considerar que dicho acto es evidentemente de naturaleza administrativa y no penal, toda vez que no proviene de algún proceso penal relacionado con el quejoso, pues su retención provisional llevada a cabo por la autoridad migratoria no perturba procedimiento alguno ni le restringe su libertad personal, pues en realidad no está sujeto a un encarcelamiento propiamente dicho, sino más bien a la instalación en un refugio temporal a fin de evaluar su condición migratoria.

Cuyo procedimiento, regulado en la Ley de Migración, cuenta con plazos perentorios para decidir sobre la situación legal del migrante, so pena de ponerlo en inmediata libertad.

Además que se está en presencia de un acto de naturaleza administrativa, puesto que un acto se califica como formalmente administrativo cuando emana de cualquier autoridad administrativa con independencia de su índole intrínseca, circunstancia que se acredita en el caso, pues las órdenes dictadas para el aseguramiento del quejoso en la estación migratoria es dictada por una autoridad eminentemente administrativa como lo es el Instituto Nacional de Migración, mas nunca por una autoridad penal, ni es dictada en algún proceso de dicha naturaleza.

Asimismo, se considera materialmente administrativo cuando su emisión proviene de cualquier órgano del Estado en ejercicio de sus funciones o atribuciones públicas, como lo es el propio Instituto Nacional de Migración.

No pasa inadvertido para este tribunal que el referido criterio jurisprudencial dejó de tener vigencia, pero no por haber derogado la consideración antes dicha de la naturaleza de los actos administrativos, sino más bien por una reforma constitucional en materia penal que ahora establece la creación de Jueces de ejecución de penas, que los actos relacionados con dicha etapa es meramente penal.

Dicha jurisprudencia identificada con la tesis P./J. 18/2012 (10a.), del Pleno del Más Alto Tribunal de la Nación, señala lo siguiente:

"ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA PENAL. El Tribunal Pleno y la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las tesis jurisprudenciales P./J. 37/2010 y 1a./J. 128/2008, de rubros: ‘ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’ y ‘ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR UN SENTENCIADO, SE SURTE A FAVOR DE LOS JUZGADOS DE DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA.’, respectivamente, sostuvieron que los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa son competentes para conocer de los juicios de amparo promovidos contra la orden de traslado de un sentenciado de un centro penitenciario a otro. Ahora bien, con motivo de la entrada en vigor el 19 de junio de 2011 de la reforma a los artículos 18 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, ya no persiste el contexto constitucional bajo el cual fueron sostenidos dichos criterios, por lo que han quedado sin efectos. Lo anterior es así, pues con la entrada en vigor de dicha reforma constitucional se generó un cambio sustancial en el sentido de que actualmente no corresponde a las autoridades administrativas supervisar los medios utilizados para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y los eventos acontecidos durante el cumplimiento de las sentencias, sino a las autoridades judiciales y, en particular, a los Jueces de ejecución en materia penal, tanto en el ámbito federal como local, quienes deberán asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas situaciones que puedan producirse, así como las decisiones que sobre dicha ejecución pueda adoptar la administración penitenciaria. Por ello, el conocimiento y la solución de cualquier controversia al respecto, en la que participen los sentenciados compete a los Jueces de Distrito en Materia Penal, lo que implica un cambio fundamental en la vía que, de ser administrativa, se transforma en penal, sin que sea óbice a este criterio el hecho de que la orden de traslado que constituya el acto reclamado en un juicio de amparo hubiese sido emitida por una autoridad administrativa, dada la trascendencia de la reforma constitucional citada".

De lo anterior es fácil evidenciar que en ningún momento se toma en consideración el cambio de criterio jurisprudencial en el sentido del acto eminentemente administrativo dada su naturaleza, sino más bien su abandono surgió con motivo de un cambio sustancial "en el sentido de que actualmente no corresponde a las autoridades administrativas supervisar los medios utilizados para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y los eventos acontecidos durante el cumplimiento de las sentencias, sino a las autoridades judiciales y, en particular, a los Jueces de Ejecución en materia penal".

Por ello, la consideración adoptada por el Alto Tribunal del País, en cuanto a la naturaleza de los actos, no fue modificada por alguna nueva reflexión específica en el tema debatido, sino más bien fue el cambio sustancial con motivo de la entrada en vigor del nuevo sistema penal en el que se crea la figura de los Jueces penales de ejecución de las penas, que les dota de una facultad y competencia creada desde la Constitución, mas no por la variación sustancial a lo decidido en cuanto a la naturaleza de los actos y respecto a la ausencia de una retención dictada por una autoridad dentro de un proceso penal, pues más bien dicho cambio de criterio se dio por la entrada en vigor de la reforma constitucional en materia penal ya destacada.

Corrobora aún más lo anterior el hecho de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera que la violación de leyes migratorias nunca puede ser per se equiparable a la violación de las leyes penales; de forma tal que la primera respuesta que den los Estados frente a las personas que han ingresado o permanecido en sus territorios en contravención de la legislación migratoria sea la detención migratoria. "En esencia, el hecho de que una persona se encuentre en situación migratoria irregular no constituye más que una infracción a una norma de carácter administrativo". Al respecto, la Corte ya ha dicho que es preciso tomar en cuenta que las sanciones que se derivan de infracciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. En una sociedad democrática el poder punitivo sólo se ejerce en la medida estrictamente necesaria para proteger los bienes jurídicos fundamentales de los ataques más graves que los dañen o pongan en peligro. Lo contrario conduciría al ejercicio abusivo del poder punitivo del Estado considerando, además, que el hecho de que un migrante se encuentre en situación irregular en un país no representa una lesión a un bien jurídico fundamental que requiera ser protegido a través del poder punitivo del Estado.(12)

Al respecto, se considera necesario resaltar que los requisitos y principios establecidos por la Corte Interamericana sobre detenciones y privaciones a la libertad de las personas no se circunscribe a una materia en específico, como es la relativa al derecho penal. Es decir, la Corte Interamericana ha sostenido que las sanciones administrativas, al igual que las penales, constituyen una expresión del poder punitivo del Estado y tienen, en ocasiones, naturaleza similar. Unas y otras implican menoscabo, privación o alteración de los derechos de las personas como consecuencia de una conducta ilícita. Por tanto, en un sistema democrático dichas medidas se deben adoptar con respeto a los derechos humanos y previamente verificar la existencia de la conducta ilícita.(13)

Ello, además, es congruente con la observancia del principio pro persona previsto en el artículo 1o. constitucional, el cual obliga a adoptar la interpretación normativa más favorable a los derechos de la persona y a aplicar el derecho tomando en cuenta las condiciones concretas de vulnerabilidad.

Por su parte, el principio de objetividad que resulta obligatorio a partir de las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 1994 y que se reflejaron en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el citado medio de difusión oficial el 26 de mayo de 1995, que abrogó a la anterior de 5 de enero de 1988 implica, además, que el Juez debe estar comprometido con el cumplimiento correcto de sus funciones y con la aplicación del derecho objetivo al caso concreto, sin que ninguna circunstancia influya en sus decisiones, esto es, juzgar desde la perspectiva del derecho, pero sobre todo buscando ser sensibles a la problemática de cada caso en particular.

Es decir, las personas juzgadoras deben advertir objetivamente el problema social o internacional sobre la condición jurídica de los migrantes que requiere de inmediata solución y tener en cuenta como objetivo remover y disminuir los obstáculos sociales, políticos, culturales, económicos o de cualquier otra índole que impiden a las personas o grupos sociales gozar o ejercer de manera real y efectiva sus derechos humanos en condiciones de paridad con otro conjunto de personas o grupo social, lo que implica resolver ese problema a partir de la conveniencia al migrante por ser un grupo altamente vulnerable.

Aunado a lo anterior, la decisión aquí tomada es congruente con el criterio de aplicación obligatoria para este tribunal, de atender los tratados internacionales y el bloque de constitucionalidad y que es, precisamente, el que emitió el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en Ginebra en el año 2020 en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; visto como de carácter de derecho nacional por tratarse de una Convención en la que México forma Parte y que se refiere a los ajustes del procedimiento que deben realizar todos los juzgadores a nivel nacional.

En dicha Convención se estableció que la "falta de ajustes de procedimiento vulnera el derecho a un juicio imparcial y puede propiciar exclusión de las actuaciones judiciales o dar lugar a que se dicten sentencias injustas.". Ello en términos de lo dispuesto en los principios 4(14), 5(15) y 7(16) de la Organización de las Naciones Unidas, así como el derecho de acceso a la justicia en virtud del artículo 13 de la Convención sobre Derechos de las Personas con Discapacidad y Consejo de Derechos Humanos (sic).

De dichos principios –que se pueden extraer para el caso en concreto de las personas migrantes dada su alta vulnerabilidad– se advierte que representan un cambio de paradigma en el reconocimiento jurídico y que en muchos países han dado lugar a la denegación efectiva del acceso a la justicia y las garantías procedimentales a estas personas en igualdad de condiciones con las demás. Las disposiciones fundamentales del artículo 12, sobre el igual reconocimiento ante la ley, y el artículo 13, sobre el acceso a la justicia, estipulan que los Estados deben, entre otras cosas, asegurar el acceso efectivo a la justicia, incluso, mediante ajustes de procedimiento y adecuados para facilitar un verdadero acceso a ella de manera inmediata.

De ahí que, en estos casos, los juzgadores federales deben realizar ajustes de procedimiento, esto es, todas las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas en el contexto del acceso a la justicia, cuando se requieran como en el caso, para garantizar el acceso a la justicia de una manera pronta y completa. En el entendido de que dichas obligaciones se aplican a todos los procedimientos legales (civiles, penales y administrativos).

Es por lo que este tribunal, tomando en cuenta que, en recientes sesiones, éste ha departido sobre los derechos humanos con una interpretación más amplia; y ésta es la fundamental razón que da la pauta para replantear la competencia para conocer de los asuntos que involucren a personas migrantes dentro de un procedimiento administrativo migratorio, ya que es un derecho de los justiciables que la administración de justicia sea impartida por Jueces con una concepción objetiva del problema puesto a consideración, que garantice una justicia accesible, pronta, completa, imparcial y previsible.

Lo anterior se toma en cuenta porque mientras se resuelve el rechazo de la competencia, se desatiende la problemática real en que se encuentran los quejosos, teniendo que soportar, mientras tanto, no tener un acceso efectivo a la justicia, incumpliéndose así el principio de objetividad señalado, ante la indiferencia en el sufrimiento rechazando sin justificación objetivamente válida el conocimiento de los asuntos y retrasando la solución de la problemática, incumpliendo con el principio de inmediatez, que es lo más favorable al migrante y, como consecuencia, al principio pro persona establecido en el artículo 1o. de la Constitución Federal.

Todos estos aspectos son los que, sin duda, deben considerarse para establecer la competencia en los asuntos que involucren personas migrantes, pues considerar competente a un Juez penal mientras no exista dato cierto de una deportación ni la restricción temporal de la libertad sea motivada por una detención o arresto derivado de una orden de aprehensión, flagrancia o caso urgente y, en todo caso, del arresto previsto en el artículo 21 constitucional, sino por el contrario, esa restricción es con fines de demostrar una situación de regularidad migratoria corrobora aún más que los Jueces de Distrito en Materia Administrativa deben conocer y resolver con celeridad y urgencia en mayor protección a los reclamos de las personas migrantes.

Así, debe tomarse en cuenta que el derecho no es una creación artificial, esquemática o de reglas que prevén conductas mecánicas para un conglomerado social determinado, sino que es el vehículo de creación de procesos sociales, de interpretación de la vida social y de encauzamiento de sus aspiraciones, por lo que al resolver estos conflictos debe acudirse al compromiso social y tener presente las condiciones de iniquidad que han afectado a esta población y sobre todo al humanismo, con la finalidad de que no se vea retrasada la impartición de justicia afectando aún más la dignidad a este grupo de personas.

Lo anterior, dado que la persona que se ostentó como representante de la persona migrante manifestó, bajo protesta de decir verdad, que ésta se encuentra privada de su libertad desde el veintisiete de junio de dos mil veintidós (la demanda de amparo se presentó el mismo día). Esta circunstancia hace exigible adoptar un enfoque que privilegie el respeto a los derechos humanos de las personas migrantes, buscando en todo momento cumplir con el principio de inmediatez que exige el artículo 17 constitucional, al resolver los asuntos puestos a consideración de los juzgadores.

La consideración anterior es relevante, ya que en México se reciben permanentemente miles de migrantes centroamericanos que atraviesan el territorio y que se suman al transitar de sus propios ciudadanos que migran desplazados internamente y que sufren las consecuencias humanitarias asociadas a la violencia –actos de violencia, accidentes, desapariciones y muertes–, que deben enfrentar en su tránsito.(17)

Al respecto, la Agencia para la Protección de los Migrantes puntualiza que más de seis millones de personas de Venezuela viven en el extranjero debido a la inseguridad y a la escasez de alimentos y medicamentos en su país. Las oportunidades para comenzar sus vidas con dignidad escasean, incluso, para quienes cuentan con documentación. Esta situación –combinada con las consecuencias económicas de la pandemia de COVID-19– ha obligado a muchas personas a emprender peligrosas travesías junto a refugiados y migrantes de Haití, Cuba y otros países que se dirigen al norte del continente, porque les ha sido difícil encontrar estabilidad en Sudamérica.

En el informe de la señalada agencia, por ejemplo, refiere que la densa selva del Tapón del Darién se está convirtiendo en un lugar de tránsito para personas venezolanas, haitianas y otras que se han visto obligadas a huir. Se trata de uno de los caminos más peligrosos para las personas que buscan seguridad en el mundo. Y en un caso concreto relata que "en el transcurso de cinco agotadores días, Mariana escaló colinas increíblemente lodosas y escarpadas, cruzó ríos caudalosos y fue abordada por bandidos con armas. Mariana forma parte de un creciente flujo de refugiados y migrantes de distintos países en toda América Latina y de otras partes del mundo que decide atravesar la inhóspita jungla en busca de seguridad, protección y un lugar al cual llamar hogar".(18)

Otro ejemplo, los Estados árabes se encuentran ante unos "niveles de migración sin precedentes como región de origen, tránsito y destino" guardando el 15 % de las personas migrantes y refugiadas de todo el planeta, según el último Informe sobre la Situación de la Migración Internacional en la Región Árabe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR, por sus siglas en inglés). El texto aludido estima que entre los movimientos migratorios y desarrollo en los últimos años, Europa recibe sólo el 14 % de los migrantes originarios de países árabes.

En este aspecto, la UNHCR ha reconocido los esfuerzos en materia de protección de los trabajadores migrantes, abordaje de la migración irregular y el tráfico y trata de personas que han realizado estos Estados árabes analizados, aunque también alude a ciertos Estados que han comenzado políticas más restrictivas que han ahondado las vulnerabilidades de las personas desplazadas, ya que millones de personas escapan de situaciones terribles en sus países para buscar una vida mejor y se encuentran con muchos obstáculos.

Para hacerse una idea cabal de la dimensión del fenómeno migratorio, otro ejemplo es África. Ahí, basta señalar que la mayoría de los africanos que migran lo hacen entre los propios países del continente. Según los datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la Unión Africana (UA), de 258 millones de migrantes que hay en el mundo entero, 36 millones (14 %) nacieron en África. El 53 % de la migración africana se produce dentro del continente, el 26 % se dirige hacia Europa, el 11 % hacia Asia, otro 8 % hacia Norteamérica y el 1 % a Oceanía.

Al respecto, la directora de Cooperación Internacional de Cáritas Española refiere que "es necesario entender en qué medida la realidad de la migración procedente del Sur no es tanto una cuestión que afecta a la seguridad como a los derechos humanos de personas muy vulnerables, si se tienen en cuenta las raíces de esos flujos migratorios y la conjugación de diferentes causas, como la desigualdad económica estructural y la injerencia de determinadas políticas internacionales en Estados con enorme debilidad en términos de gobernanza", apuntando que los jóvenes y las mujeres son los protagonistas principales de la realidad de la movilidad humana que recorre todo el continente. Un 40 % de la población africana es menor de 15 años y un 60 % tiene menos de 25 años. La pirámide está completamente invertida con respecto a los países occidentales. Se calcula que la tasa de crecimiento de la población de aquí a 2030 será el 5 % anual, lo cual hace prever que el número de pobres va a incrementarse de manera notable en los próximos años.

Otro ejemplo, Ucrania expulsó a trece millones de personas de sus hogares y comunidades, de ellas, casi dos tercios siguen en Ucrania, y su secretario general enfatizó "Permítanme decirlo claramente: el deber de acabar con los desplazamientos recae, en primer lugar, en los gobiernos. Sin embargo, todos tenemos la responsabilidad de actuar". El secretario general indicó que la situación de los desplazados internos requiere un enfoque integral que combine el desarrollo, la construcción de la paz, los derechos humanos, la acción climática y los esfuerzos de reducción del riesgo de desastres.

Mientras la población mundial de refugiados alcanza cifras récord, el secretario general de las Naciones Unidas señaló que "todas las personas tienen derecho a buscar seguridad, sean quienes sean, vengan de donde vengan e independientemente de cuándo se vean obligadas a huir."

Según estimaciones del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)(19) los conflictos, la violencia y otras crisis dejaron una cifra sin precedentes de 36.5 millones de niños desplazados de sus hogares a finales del año pasado, la cifra más alta registrada desde la Segunda Guerra Mundial.

La cifra récord de niños desplazados es consecuencia directa de las crisis en cascada, como los conflictos prolongados y de gran magnitud, como el de Afganistán, y la frágil situación en países como la República Democrática del Congo (RDC) o Yemen, todo ello exacerbado por los efectos del cambio climático.

Los niños en tránsito, ya sean refugiados, solicitantes de asilo o desplazados internos, pueden enfrentarse a graves peligros para su bienestar y seguridad. Esto es especialmente alarmante en el caso de los cientos de miles de niños no acompañados o separados que corren un mayor riesgo de ser víctimas de la trata, la explotación, la violencia y los abusos. Los niños representan aproximadamente el 28 % de las víctimas de la trata en todo el mundo.

De esa manera instó a los Estados miembros a cumplir sus compromisos con los derechos de todos los niños y las niñas en tránsito, incluidos los establecidos en el Pacto Mundial para los Refugiados y el Pacto Mundial para la Migración, y a invertir más en datos e investigaciones que reflejen la verdadera magnitud de los problemas con los que se encuentran los niños refugiados, migrantes y desplazados.

Por su parte, la Agencia de la Organización de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)(20) contabiliza que más de dos millones de refugiados necesitarán ser reasentados en terceros países en 2023, un aumento del 36 % respecto a este año, según un informe publicado el veintiuno de junio de dos mil veintidós. Los más de 27 millones de refugiados que hay en el mundo han huido de la guerra, la violencia, los conflictos o la persecución y necesitan protección internacional. Pero algunos son especialmente vulnerables. Entre ellos hay personas que no pueden regresar a sus países de origen, que no se encuentran seguros en países vecinos o que tienen necesidades especiales y discapacidades "De todos los refugiados presentados por ACNUR para su reasentamiento el año pasado, el 37 % fueron personas con necesidades de protección legal y física, el 32 % supervivientes de violencia o tortura y el 17 % mujeres, adolescentes y niños en situación de riesgo".

Por lo que dicha agencia pide a los Estados compromisos predecibles y plurianuales y que aceleren la tramitación de los reasentamientos y los acuerdos de salida, para que los refugiados no tengan que seguir languideciendo en los países de asilo sin ver el final de su calvario.

Precisa, además, que a pesar de la generosidad de las comunidades y gobiernos de acogida, los refugiados y migrantes se enfrentan a crecientes retos por el aumento del desempleo y la pobreza, las dificultades de acceso a la educación y los servicios básicos, así como a graves riesgos de protección. La pandemia de COVID-19 ha agravado aún más la vulnerabilidad y la dependencia de la asistencia de esta población.(21)

Otro dato muy alarmante, respecto al fenómeno migratorio, es Siria. Ahí, millones de personas han cruzado fronteras en medio de una de las crisis de refugiados más grandes que el mundo ha visto en décadas, sufriendo violencia, los conflictos o la persecución y necesitan protección internacional, personas, incluso, especialmente vulnerables. Entre ellos hay personas que no pueden regresar a sus países de origen, que no se encuentran seguros en países vecinos o que tienen necesidades especiales y discapacidades. En Líbano, nueve de cada diez personas sirias refugiadas viven en pobreza extrema. No hay campamentos formales de refugiados y, en consecuencia, las personas de origen sirio que ya fueron registradas se encuentran desperdigadas en sitios, zonas y comunidades rurales y urbanas, donde suelen vivir hacinadas con otras familias refugiadas en pequeños alojamientos que apenas cuentan con lo mínimo indispensable. Es por ello por lo que la ACNUR pide a los Estados compromisos predecibles y plurianuales y que aceleren la tramitación de los reasentamientos y los acuerdos de salida, para que los refugiados no tengan que seguir languideciendo en los países de asilo sin ver el final de su calvario.(22)

Como se ve, en esa mirada global de la migración, la Organización de las Naciones Unidas refiere que el desplazamiento vive un momento en la historia de la humanidad en el que un número récord de personas se han visto obligadas a desplazarse de sus países debido a los conflictos, las catástrofes y la crisis climática, y destaca que el número de desplazados se ha duplicado en los últimos diez años, y que las mujeres, los niños y los grupos marginalizados suelen ser los más afectados.

Estas circunstancias se descuidan y se agravan ante la actitud indiferente de los juzgadores de amparo, que rehúsan la competencia para el conocimiento de los asuntos a través de argumentos legaloides, y se constituyen como un verdadero obstáculo para el ejercicio del derecho humano a una justicia pronta y expedita, prevista en el artículo 17 constitucional.

Estos hechos agravan la situación de los derechos humanos de las personas migrantes quienes, como se ve, enfrentan numerosas adversidades en su paso por nuestro país, que no se mitigan por una constante indefinición de a quién le corresponde conocer su causa y ese constante peloteo entendido como discusión entre dos o más Jueces o tribunales entre sí, se convierte en un obstáculo que pugna contra el artículo 17 de la Constitución Federal.

Lo anterior es así, ya que a la fecha han transcurrido más de ocho meses sin definirse su situación jurídica concreta.

Es decir, mientras existe una disputa jurídica o controversia sobre cuestiones subjetivas relativas a la competencia de los juzgadores de amparo en materias especializadas administrativa y penal, se abandona la atención de las necesidades de justicia de los quejosos y que redundan en la atención de las necesidades materiales que los quejosos requieren satisfacer de inmediato. Es decir, se desatiende la finalidad del juicio de amparo, como medio de protección de su vida y de la dignidad humana; y en ese tiempo de puro debate o polémica los quejosos quedan a su suerte ante la indiferencia frente al sufrimiento de los quejosos migrantes, sin tomar en cuenta que siguen privados de su libertad.

De ahí que no es justificable rechazar la competencia sin una real protección a los derechos humanos, por un motivo de aparente legalidad que, si se atiende a su real contexto, no es justificación para no asumir la competencia de los asuntos sobre los que sí tienen competencia formal y material.

Al respecto, en el informe temático del Septuagésimo Tercer Periodo de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Relatora Especial destacó que el principio de progresividad establece la obligación del Estado de generar una mayor protección y garantía de los derechos humanos; de tal forma que siempre estén en constante evolución y bajo ninguna justificación en retroceso y que el principio de universalidad representa que todos los seres humanos tienen los mismos derechos humanos simplemente por su condición de ser humanos, independientemente de dónde vivan y quiénes sean, así como de su situación o características particulares. Incluso, refirió que la universalidad está estrechamente vinculada a los principios fundamentales de los derechos humanos: la interdependencia, la indivisibilidad, la igualdad y la dignidad.(23)

El artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos dispone que toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado, así como a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a él.(24)

Lo anterior sirve para establecer que si la detención de las personas migrantes restringe su libertad injustificadamente o más allá del término administrativo establecido, y no forma parte de algún procedimiento del orden penal, viola el principio de progresividad contenido en el artículo 1o. de la Constitución Federal, ya que el Estado está obligado a darles un trato igual que a los connacionales y permitirles el libre tránsito, abandonando tratos de distinción, discriminación o exclusión por el solo hecho de ser personas extranjeras. Incluso, como lo establece el principio de progresividad contenido en el propio artículo 1o. de la Constitución Federal, el Estado está obligado a darles un trato igual que a los connacionales y permitirles el libre tránsito, abandonando tratos de distinción, discriminación o exclusión por el solo hecho de ser personas extranjeras.

En consecuencia, con base en todas esas circunstancias lacerantes para las personas migrantes y tomando en cuenta la necesidad de apresurar la impartición de justicia, privilegiando los derechos humanos de audiencia, debido proceso e inmediatez y el principio de progresividad, establecidos en los artículos 1o., 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y apreciando que los actos reclamados, con los datos que se cuentan, se puede advertir que son materialmente administrativos y no penales, pues las disposiciones migratorias que le dan sustento legal sólo tienen el propósito de regular el tránsito de personas desde y hacia México, a efecto de preservar la organización, el control y el orden que debe prevalecer respecto a los extranjeros que pretendan ingresar al país.

Más aún, si se toma en cuenta que si bien en la demanda de amparo se pudieran advertir actos de naturaleza administrativa en conjunto con otros que puedan ser de naturaleza penal, dada la urgencia y celeridad con la que se deben atender, por los motivos ya expuestos, no se justifica que se decline la competencia de uno u otro juzgado, pues aun cuando pudieran advertirse actos que sean competencia especializada de otro juzgado, en estos casos, la competencia no debe verse a manera de solución legal, sino de justicia garantista para las personas migrantes.

En atención a estas consideraciones, no es jurídicamente aceptable que los Jueces se basen para declinar la competencia en evasivas legales y/o procedimentales y desatender sus obligaciones de protección de los derechos humanos, buscando la mayor protección de las personas migrantes.

En esos términos, se concluye que, como ya se dijo, en estricta observancia del principio pro persona contenido en el artículo 1o., párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la Carta Magna y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia, y al encontrarse involucrado en la especie los derechos humanos de acceso a la justicia y de audiencia, consagrados en los artículos 14 y 17 del Pacto Federal, es que la competencia para conocer de la demanda origen del presente conflicto competencial se surte en favor del Juzgado de Distrito en Materia Administrativa.

Se invoca en apoyo, en lo conducente, la tesis aislada 1a. CXCIII/2005, con registro digital: 176366, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, enero de 2006, página 714, de contenido siguiente:

"COMPETENCIA. CORRESPONDE CONOCER A UN TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL RECURSO DE REVISIÓN DERIVADO DE UN JUICIO DE AMPARO EN EL QUE SE RECLAMAN DIVERSOS ACTOS EMITIDOS POR AUTORIDADES MIGRATORIAS, REFERIDOS A LA SITUACIÓN DE RESIDENCIA DE UN EXTRANJERO EN EL TERRITORIO NACIONAL. Si en un juicio de amparo se reclaman diversos actos emitidos por autoridades migratorias dependientes de la Secretaría de Gobernación, los cuales contienen medidas inherentes a la situación de residencia en el país de un extranjero, como lo es la negativa a prorrogar su autorización para permanecer en el territorio nacional, así como para modificar las restricciones que se le impusieron cuando entró a éste, con el apercibimiento, indicación o invitación de abandonar el país dentro de un cierto plazo, corresponde a un Tribunal Colegiado en Materia Administrativa conocer del recurso de revisión derivado de dicho juicio de garantías, en virtud de que tal determinación sólo constituye un apercibimiento administrativo que está a cargo del quejoso, que no tiene naturaleza penal sino administrativa, en tanto que no implica la privación de la libertad del quejoso (orden de detención), para ser regresado en contra de su voluntad a su país de origen (deportación); máxime si de las constancias que obran en autos se advierte que no fue ordenada la detención del quejoso para su deportación."

Por las razones expuestas, no se comparte el criterio contenido en la jurisprudencia PC.VI.P. J/1 P (11a.), del Pleno en Materia Penal del Sexto Circuito, publicado en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 11, marzo de 2022, Tomo III, página 2619, que dice:

"COMPETENCIA PARA CONOCER DEL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CUANDO LOS ACTOS RECLAMADOS CONSISTEN EN LA PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD, EL ALOJAMIENTO, EL RETORNO ASISTIDO O LA DEPORTACIÓN, EMITIDOS EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO MIGRATORIO DEL INSTITUTO NACIONAL DE MIGRACIÓN (INM). SE SURTE EN FAVOR DE LOS JUECES DE DISTRITO DE AMPARO EN MATERIA PENAL.

"Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, al analizar a que Juzgado de Distrito corresponde la competencia por materia para conocer del juicio de amparo, cuando los actos reclamados consistan en la privación de la libertad, el alojamiento, el retorno asistido y la deportación, emitidos en procedimientos administrativos migratorios del Instituto Nacional de Migración (INM), llegaron a soluciones distintas, ya que mientras para uno de ellos la competencia se surte en favor de un Juzgado de Distrito Especializado en Materia Administrativa, para los otros dos corresponde a uno especializado de amparo en materia penal.

"Criterio jurídico: El Pleno en Materia Penal del Sexto Circuito determina que la competencia para conocer del juicio de amparo indirecto cuando se reclamen actos consistentes en la privación de la libertad, el alojamiento, el retorno asistido y la deportación, emitidos en procedimientos administrativos migratorios del Instituto Nacional de Migración, se surte en favor de los Juzgados de Distrito de Amparo en Materia Penal.

"Justificación: El procedimiento administrativo migratorio inicia con la presentación de extranjeros, que es la medida mediante la cual se acuerda el alojamiento temporal de una persona migrante en una estación migratoria, mientras el instituto dicta una resolución en el procedimiento, el cual puede culminar en la regularización, el retorno asistido o la deportación, todo lo cual pone de manifiesto que se trata de un procedimiento administrativo. Sin embargo, ha sido criterio reiterado de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que para fijar la competencia por materia, prima la naturaleza del acto y no el carácter de las autoridades responsables o la relación jurídica entre las partes. Ahora, dado que esos actos reclamados afectan la libertad personal del migrante e implican un posible abandono del territorio nacional, tienen la naturaleza de actos de la competencia de los Juzgados de Distrito de Amparo en Materia Penal, en términos del artículo 51, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada (56, fracción I, de la norma vigente), que señalan que con independencia de la naturaleza de la autoridad responsable, el asunto es de su conocimiento cuando el acto reclamado atente contra la libertad personal (salvo que se trate de una corrección disciplinaria o medio de apremio impuestos por autoridad distinta de la autoridad penal), así como aquellos que impliquen el destierro o la deportación."

Lo anterior, ya que en tal criterio se deja de tomar en cuenta que no toda detención migratoria atribuida al Instituto Nacional de Migración conlleva que necesariamente haya sido ordenada con un propósito de deportación, ya que como en la propia tesis se establece, el abandono del territorio nacional es posible pero no inminente. No obstante ello, deja de tomar en cuenta que si en el periodo de alojamiento el migrante reúne los requisitos para su legal estancia, no se justifica la competencia de un Juez penal.

En consecuencia, toda vez que el anterior criterio, así como la tesis I.16o.A.12 K (10a.), emitida por el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, sustentan un criterio que este tribunal abandona en una nueva reflexión, adverso a lo que en la presente ejecutoria se resuelve, en términos de lo que establecen los artículos 226, fracción II y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, procede denunciar la contradicción de criterios respectiva ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Finalmente, resta decir que atento a las explicaciones que anteceden, es dable señalar que la supuesta detención o restricción a la libertad personal y de tránsito por personal del Instituto Nacional de Migración que se indicó en la demanda de amparo tiene naturaleza administrativa, pues de ninguna manera puede considerarse que sea de naturaleza penal, en la medida en que no tiene como finalidad principal la privación de la libertad de los quejosos, sino que guarda relación con el ejercicio del control derivado de las disposiciones migratorias en tanto se resuelve su situación dentro del país la que, incluso, no en todos los casos derivará en una deportación, ya que existe la posibilidad de que se resuelva la situación migratoria otorgando la condición de estancia de visitante con permiso para recibir una remuneración en el país, mientras subsista el supuesto por el que se les otorgó dicha condición de estancia, a condición migratoria de visitante, residente temporal o residente permanente, con o sin autorización para realizar actividades remuneradas, conforme lo establece el artículo 111, último párrafo, de la Ley de Migración ya transcrito en esta ejecutoria.

Así, por todas las consideraciones expuestas, mientras no se demuestre que la detención reclamada dentro del procedimiento administrativo migratorio, atribuida a las autoridades dependientes de la Secretaría de Gobernación, es con fines de deportación o para instaurar una causa penal, corresponde al Juez en materia administrativa verificar la legalidad de dicha actuación.

Sin perjuicio de que si durante la tramitación del juicio de amparo aparecieran datos ciertos que acrediten la existencia de actos de naturaleza exclusivamente penal, el órgano jurisdiccional que conozca del asunto podrá declarar la incompetencia para conocer del mismo al Juez de Distrito en esa materia.

Criterio similar se sostuvo por este Tribunal Colegiado al resolver los conflictos competenciales **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, ********** y **********, fallados en sesiones de catorce de julio y diecinueve de agosto de dos mil veintidós.