Suprema Corte de Justicia de la Nación

DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2016. PLENO DEL DECIMOPRIMER CIRCUITO. 27 DE FEBRERO DE 2017. PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ. SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR.

Fecha: 17-Sep-2021

Iv Consideraciones Y Fundamentos

9. De conformidad con lo previsto en el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 constitucional y en los artículos 232 y 233 de la Ley de Amparo, en relación con los puntos tercero, cuarto y quinto del Acuerdo General Plenario Número 15/2013, cuando un Tribunal Colegiado de Circuito integre jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de una norma general no tributaria, lo informará al Pleno de Circuito respectivo, adjuntando copia certificada de las cinco ejecutorias correspondientes, para que indique si el criterio jurisprudencial no ha sido materia de análisis por este Alto Tribunal o si se encuentra pendiente de resolver alguna contradicción de tesis sobre la constitucionalidad de la norma general respectiva.

10. Una vez realizado lo anterior, el Pleno de Circuito informará a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a efecto de que se ordene realizar la notificación a la que se refiere el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional, se integre el expediente de la respectiva declaración general de inconstitucionalidad y se turne al Ministro que corresponda. La notificación antes mencionada se hará al órgano emisor que corresponda, a efecto de que dentro de los noventa días naturales siguientes subsane el problema de constitucionalidad advertido, con la salvedad de que si el órgano emisor de la norma es un órgano legislativo federal o local, el plazo de noventa días se computará dentro de los días útiles de los periodos ordinarios de sesiones correspondientes. Si dentro de este plazo entra en vigor una nueva disposición legal que a consideración del Tribunal Pleno modifica aquélla, el procedimiento de la declaratoria general de inconstitucionalidad debe declararse sin materia.(10)

11. Precisado lo anterior, es de señalarse que la presente declaratoria de inconstitucionalidad se admitió a trámite, en virtud de que el Pleno del Decimoprimer Circuito informó a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que el Primer Tribunal Colegiado del Centro Auxiliar de la Quinta Región con residencia en Culiacán, Sinaloa, resolvió cinco amparos en revisión en el sentido de declarar inconstitucional el artículo 4o. de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de Ocampo el doce de diciembre de dos mil catorce.

12. Cabe destacar que de autos o de una búsqueda en el Semanario Judicial de la Federación no se advierte que exista una tesis jurisprudencial publicada con el criterio sostenido en tales resoluciones. Sin embargo, esto no es, por sí solo, obstáculo para el trámite de la presente declaratoria general de inconstitucionalidad, pues, en primer lugar, ni la Constitución ni la Ley de Amparo exigen que así sea, tanto así que el punto cuarto del Acuerdo General Plenario Número15/2013 establece que la solicitud de los Plenos de Circuito a la Suprema Corte de Justicia irá acompañada con copias de las cinco ejecutorias correspondientes y, en su caso, de las tesis respectivas. En segundo lugar, tanto la Constitución como la Ley de Amparo exigen que se trate de jurisprudencia por reiteración, la cual, en términos de la Ley de Amparo, se establece cuando se sustente un mismo criterio en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, resueltas en diferentes sesiones y, para el caso de Tribunales Colegiados, por votación unánime, como ocurre en el presente.(11)

13. El auto por el que se admitió a trámite la presente declaratoria general de inconstitucionalidad se depositó el veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para ser notificada al coordinador de Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, autoridad emisora, mediante oficio SSGA-II-32711/20116. Sin embargo; no es necesario hacer el conteo del plazo de noventa días naturales a que se refiere el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 constitucional, pues el sentido del fallo no lo amerita.

14. Por su parte, en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de Ocampo del veintiuno de septiembre de dos mil quince, se publicó el acuerdo por el cual se reforma el artículo 4o. y se deroga el artículo cuarto transitorios (sic) de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial, el cual entró en vigor al día siguiente.

15. Ahora bien, en términos del punto quinto del Acuerdo General Número 15/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, corresponde a éste evaluar, en caso de que se publique una reforma a la norma combatida, si realmente ésta modifica a la norma general materia de la declaratoria general de inconstitucionalidad.

16. Este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 11/2015,(12) en sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciséis, estimó por mayoría de ocho votos que, para que se pueda hablar de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos a través de una acción de inconstitucionalidad, deben reunirse al menos los siguientes dos elementos: a) que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y, b) que la modificación normativa sea sustantiva o material. Por su parte, la minoría de tres, sostuvo que para tales efectos, bastaba con que se cumpliera el criterio formal.

17. Si bien tal criterio se formó en torno a una acción de inconstitucionalidad, resulta aplicable al caso concreto no obstante que éste sea una declaratoria general de inconstitucionalidad, pues lo que estuvo a discusión en dicha acción fueron los elementos a considerar para determinar si existe o no un nuevo acto legislativo que consiste en una norma que puede alcanzar efectos generales; lo que es precisamente el punto a determinar en el presente asunto. Por tanto, el criterio es aplicable para resolver la presente declaratoria general de inconstitucionalidad.

18. En tales términos, se sostuvo que el primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. El segundo aspecto, el cual consiste en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

19. Se debe señalar que, en el caso concreto, el órgano emisor de la norma general no es un órgano legislativo, sino un órgano ejecutivo con facultades legislativas para el caso específico de las normas y los formatos físicos o electrónicos bajo los cuales el servidor público deberá presentar su declaración de situación patrimonial, así como de los manuales e instructivos que señalarán lo que es obligatorio declarar, en términos de la Ley de Responsabilidades y Registro Patrimonial de los Servidores Públicos del Estado de Michoacán y sus Municipios.(13)

20. Por tanto, no se sigue el proceso legislativo tradicional o específico a los órganos legislativos consistente en la iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación de la norma, sino un proceso legislativo particular al órgano ejecutivo, en este caso coordinador de la Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, el cual se reduce prácticamente a la promulgación y publicación de la norma.

21. Así, este Tribunal Pleno estima que la publicación del acuerdo por el cual se reforma el artículo 4o. y se deroga el artículo cuarto transitorios (sic) de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de Ocampo del veintiuno de septiembre de dos mil quince cumple con el sentido formal de una reforma, pues fue emitido por autoridad competente y publicado en el Periódico Oficial de la entidad.

22. Por otro lado, es necesario analizar el segundo aspecto consistente en que la modificación sea sustantiva o material. Éste, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

23. En la misma acción de inconstitucionalidad 11/2015, se estableció que una modificación en el sentido sustantivo no se daría por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones, no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas. Tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada.

24. Para tal efecto, es necesario hacer una comparación entre los textos del artículo 4o. materia de esta declaratoria general de inconstitucionalidad. Para facilitar su estudio, se presenta el siguiente cuadro:

25. En tal tesitura, este Tribunal Pleno estima que sí existió una modificación sustantiva al artículo 4o. de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las declaraciones de Situación Patrimonial. Lo anterior, pues si bien las fracciones I y II en ambas redacciones permanecieron inalteradas, sólo se movieron de posición, el nuevo texto limitó y modificó considerablemente a los sujetos señalados como obligados a cumplir con dichos lineamientos. De este modo, es innegable que existe un cambio de carácter sustantivo, pues el ajuste de la norma produce un efecto normativo distinto.

26. Por tanto, es claro que en el caso concreto se está frente a una norma que sí modificó, a juicio de este Tribunal Pleno, la norma materia de la presente declaratoria general de inconstitucionalidad, pues se cumple con los dos elementos señalados para considerarlo así.

27. Esto último, sin hacer ningún posicionamiento sobre la constitucionalidad de la nueva norma, pues el propósito de la declaratoria general de inconstitucionalidad es dotar de efectos generales a la inaplicación de una norma que, por jurisprudencia, se ha declarado inconstitucional, cuando la autoridad emisora sea omisa en reformarla o derogarla dentro del plazo señalado en el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional.