FACULTAD DE ATRACCIÓN 43/2004-PL. RELACIONADA CON EL JUICIO DE AMPARO 16/2004. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

QUINTO. Una vez que se han destacado las circunstancias particulares del presente asunto y los motivos por los cuales se solicita a esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerza la facultad de atracción para conocer del recurso de revisión respectivo, conviene destacar los antecedentes legislativos derivados de las reformas hechas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, cuya finalidad, entre otras, fue avanzar en la consolidación y fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia como tribunal de constitucionalidad, según se aprecia de la iniciativa presentada por el jefe del Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, que en lo conducente, dice:

"En esta iniciativa se somete a la consideración de esa soberanía un conjunto de reformas a la Constitución para avanzar en la consolidación de un Poder Judicial fortalecido en sus atribuciones y poderes, más autónomo y con mayores instrumentos para ejercer sus funciones. Estas reformas entrañan un paso sustantivo en el perfeccionamiento de nuestro régimen democrático, fortaleciendo al Poder Judicial para el mejor equilibrio entre los Poderes de la Unión, creando las bases para un sistema de administración de justicia y seguridad pública que responda mejor a la voluntad de los mexicanos de vivir en un Estado de derecho pleno.

"La fortaleza, autonomía y capacidad de interpretación de la Suprema Corte de Justicia son esenciales para el adecuado funcionamiento del régimen democrático y todo sistema de justicia. La Suprema Corte ha sabido ganarse el respeto de la sociedad mexicana por su desempeño ético y profesional. En los últimos años se ha vigorizado su carácter de órgano responsable de velar por la constitucionalidad de los actos de la autoridad pública. Hoy debemos fortalecer ese carácter.

"Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige aplicar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo. Al otorgar nuevas atribuciones a la Suprema Corte, se hace necesario revisar las reglas de su integración a fin de facilitar la deliberación colectiva entre sus miembros, asegurar una interpretación coherente de la Constitución, permitir innovación periódica de criterios y actitudes ante las necesidades cambiantes del país, favorecer el pleno cumplimiento de su encargo. ..."

Respecto de la facultad de atracción, en la discusión del proyecto de reformas aludido se propusieron trece modificaciones, entre las cuales destaca la relativa a la nueva redacción del penúltimo párrafo de la fracción VIII del artículo 107 constitucional, relacionada con las características que deben reunir los asuntos que ameritan atraerse por la Suprema Corte, modificación que se aprobó por el Poder Legislativo, para sustituir el término de "por sus características especiales", por el de "que por su interés y trascendencia así lo ameriten".

A propósito de los asuntos que por sus características ameritan su atracción por el Máximo Tribunal de Justicia de la Nación, en la exposición de motivos, en los dictámenes de comisiones y en los debates del Legislativo Federal, en anteriores reformas se utilizaron las expresiones más variadas, entre las cuales sobresalen las siguientes: "juicios importantes y trascendentes", "juicios de especial entidad", "juicios de singular significación social", "juicios de importancia y trascendencia", "juicios de importancia trascendente para el interés nacional", "asuntos de particular trascendencia para la vida jurídica de la Nación", "juicios de características especiales", "juicios en los que puedan quedar involucrados o de los que se sigan consecuencias que atañan al Estado Mexicano", "asuntos que puedan repercutir más allá de los intereses particulares", "asuntos en los que la Federación esté interesada", etcétera. Las anteriores expresiones, carentes de una explicación, permiten inferir que en lugar de que los órganos legislativos que iniciaron y discutieron esas reformas a la Constitución, así como el Constituyente Permanente que las aprobó, hubieran querido señalar a la Suprema Corte un marco rígido para determinar los casos en que procediera ejercer la facultad de atracción, lo que pretendieron fue precisamente lo contrario.

Estas reformas constitucionales se reflejaron de manera directa en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de mil novecientos noventa y cinco, la cual tuvo una efímera vigencia, pues como se señala en la propia iniciativa presentada por el presidente de la República, comprendió únicamente las medidas indispensables para permitir la organización tanto de la Suprema Corte de Justicia como del Consejo de la Judicatura Federal, dejando para el periodo ordinario de sesiones inmediato, el análisis y discusión de una nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Sin embargo, la misma fue de significativa trascendencia en cuanto a la composición, organización, funcionamiento y competencia del Poder Judicial de la Federación.

Posteriormente, el veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cinco, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente, que abrogó la anterior de cinco de enero de mil novecientos ochenta y ocho y sus reformas, la cual reiteró la tarea primordial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistente en salvaguardar la supremacía normativa constitucional, como se puede desprender de la lectura de la iniciativa presentada por el jefe del Ejecutivo Federal al Senado de la República, cuando se afirma que:

"Por lo que respecta a la presente iniciativa de Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y referente a la Suprema Corte de Justicia, en la misma se establecen que un buen número de las atribuciones administrativas y disciplinarias que ejercitaba la Suprema Corte de Justicia han sido conferidas al Consejo de la Judicatura Federal ...

"Asimismo en esta ley orgánica se establece en relación al régimen de competencias de la Suprema Corte de Justicia un nuevo marco normativo, que le ha de permitir, por un lado cumplir con sus nuevas funciones de Máximo Tribunal jurisdiccional y, por otro dejar de ser el órgano de gobierno de todo el Poder Judicial de la Federación, lo que implica que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia puedan atender de manera específica los asuntos que tengan que ver con la impartición de la justicia, responsabilidad mayor que les permitirá atender con mayor atención el desempeño de sus funciones.

"La presente iniciativa de la ley orgánica establece de manera exacta y en sus capítulos referentes a la Corte los siguientes aspectos que permiten que este órgano tenga una base legal precisa y que a la vez le permita actuar con rapidez necesaria para sus controles, su funcionamiento, su gobierno y su competencia en materia jurisdiccional. ...

"La presente iniciativa se refiere a las facultades que la Suprema Corte tiene cuando funcione en Pleno; señalando y resaltando, entre otras importantes funciones, que conocerá de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad que están precisadas en las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, obedeciendo esto a la necesidad de fincar expresamente en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la potestad más alta en el orden jurisdiccional de establecer con carácter definitivo e inatacable la interpretación y alcance de los textos constitucionales y la de mantener la autonomía de los órganos en que se distribuye la competencia para impartir justicia.

Acorde a las pretensiones de la citada iniciativa y a efecto de ser congruentes con las recientes reformas constitucionales, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente en su artículo 10 establece que la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, podrá conocer de los recursos de revisión contra sentencias pronunciadas en audiencia constitucional por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando ejercite la facultad de atracción contenida en el segundo párrafo del inciso b) de la fracción VIII del artículo 107 de la Constitución Federal.

Lo hasta aquí expuesto, permite concluir que mediante las reformas de referencia se ha pretendido establecer una serie de directrices lo suficientemente genéricas para que sea la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que discrecionalmente pondere si determinados amparos directos o amparos en revisión que, debido precisamente a la restricción de su ámbito competencial, en principio podrían escapar de su conocimiento, por su interés y trascendencia se apartan de los demás asuntos de su género haciendo patente la conveniencia de que, mediante el ejercicio de la facultad conferida, asuma su conocimiento.

Ahora bien, ni la Constitución ni la Ley de Amparo definen ni dan elementos indubitables para determinar cuándo se está en presencia de asuntos de interés e importancia o de características especiales.

Es lógico inferir, en consecuencia, que el Poder Reformador de la Constitución y el legislador ordinario consideraron que debe ser la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que, a través de los asuntos que ante ella se ventilan y a través de la interpretación que debe realizar, fuera estableciendo criterios que integraran el marco para el ejercicio de la facultad de atracción, como en la realidad ha acontecido, y lo demuestran las abundantes tesis que, sobre el tema, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación, de las que se citan las siguientes:

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. EL ANÁLISIS DE LA PROCEDENCIA DE SU EJERCICIO OBLIGA A EXAMINAR EL ASUNTO EN SU INTEGRIDAD, SIN PREJUZGAR SOBRE EL FONDO. El discernimiento en cuanto a la procedencia de la facultad de atracción obliga a examinar el asunto relativo en su totalidad, debiendo apreciarse así los actos reclamados, sus antecedentes, las garantías individuales que se señalan como violadas y en los amparos en revisión los agravios hechos valer, a fin de poder contar con los elementos necesarios para decidir con relación a su interés y trascendencia, sin que ello implique prejuzgar sobre el fondo del propio asunto sino, únicamente, investigar el interés y trascendencia que actualizados permiten el ejercicio de la aludida facultad." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, diciembre de 1996, tesis P. CLI/96, página 6).

"ATRACCIÓN. ESTA FACULTAD DE LA SUPREMA CORTE DEBE EJERCERSE TOMANDO EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO TODOS LOS QUE GENÉRICAMENTE SEAN DE UNA DETERMINADA MATERIA. El ejercicio de la facultad de atracción, de conformidad con el artículo 107, fracciones V, inciso d), parte in fine y VIII, inciso b), segundo párrafo de la Constitución General de la República, tiene sustento en el interés y trascendencia del asunto de que se trate, lo que revela que éste debe revestir una connotación excepcional a juicio de la Suprema Corte. Por lo tanto, la materia del asunto, por sí sola, no puede dar lugar a la atracción, pues bastaría que cualquier otro versara sobre el mismo tópico para que también tuviera que ejercerse la facultad de mérito. La finalidad perseguida por el Constituyente al consagrar esta competencia singular, no ha sido la de reservar cierto tipo de asuntos al conocimiento del tribunal supremo, sino la de permitir que éste conozca solamente de aquellos casos que, por sus peculiaridades excepcionales y trascendentes del caso particular, exijan de su intervención decisoria." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, tesis 2a. CII/96, página 195).

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. EL INTERÉS Y TRASCENDENCIA QUE JUSTIFICAN SU EJERCICIO SON DE ÍNDOLE JURÍDICA. Los conceptos ‘interés y trascendencia’ incorporados a la fracción V del artículo 107 constitucional, como requisitos que justifican el ejercicio de la facultad de atracción para conocer de los juicios de amparo directo, son de índole jurídica, en cuanto se orientan a calificar un asunto que por los problemas jurídicos planteados, dada su relevancia, novedad o complejidad, requieren de un pronunciamiento del máximo tribunal del país; de tal suerte que el criterio que llegara a sustentarse en el asunto atraído repercutirá de manera excepcionalmente importante en la solución de casos futuros." (Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, enero de 1996, tesis 2a. IV/96, página 75).

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA ES DISCRECIONAL. El ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia, previsto en el artículo 107 de la Constitución, fracciones V, último párrafo, para los amparos directos, y VIII, para los amparos en revisión, procede cuando el propio órgano jurisdiccional estime que un asunto reviste características especiales que así lo ameriten, debiéndose entender que esa consideración es de carácter discrecional, toda vez que ni la Constitución Federal ni la Ley de Amparo establecen regla alguna sobre el particular." (Octava Época. Instancia: Tercera Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VIII, noviembre de 1991, tesis 3a./J. 43/91, página 62).

Del estudio relacionado de las tesis transcritas, se pueden extraer, entre otras, las siguientes conclusiones: