FACULTAD DE ATRACCIÓN 43/2004-PL. RELACIONADA CON EL JUICIO DE AMPARO 16/2004. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

6. El ejercicio de la facultad de atracción sólo puede ejercerse cuando se funde en razones que no podrían darse en la mayoría o en la totalidad de los asuntos.

7. El ejercicio de la facultad de atracción no puede depender de situaciones temporales o contingentes, sino que debe derivar de la propia naturaleza del asunto.

Además de los criterios anteriores, que tienen un carácter general, es evidente que podrán existir otros que se encuentren más vinculados a las situaciones especiales que, dentro de la práctica jurisdiccional, harán recomendable que se ejerza o no la facultad de atracción.

De lo antes expuesto, se sigue que debe ser la prudencia de la Suprema Corte la que vaya señalando, a través de sus criterios, el marco en el que debe ejercerse la facultad de atracción buscando dar coherencia a aquéllos.

Conforme a lo hasta aquí razonado, podemos concluir que la facultad de atracción otorgada de manera discrecional a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de los recursos de revisión, tal y como se encuentra prevista en los artículos 107, fracción VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución Federal, 84, fracción III de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, requiere para su procedencia que el asunto revista características especiales, que resulten de interés y trascendencia, con el fin de justificar que se abandone, excepcionalmente, el reparto ordinario de las atribuciones y competencias entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito.

Así las cosas, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha manifestado reiteradamente que el ejercicio de esta facultad discrecional debe realizarse a partir de la valoración y ponderación de las características de cada asunto, que permitan determinar si éste resulta importante y trascendente.

Son ilustrativas las tesis de la anterior Tercera Sala de esta Suprema Corte, publicadas con los números 44/91, 45/91 y 46/91 en las páginas 34 a 37 del Número 47 de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, correspondiente al mes de noviembre de 1991, que establecen:

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. AL DECIDIR DISCRECIONALMENTE SOBRE SU EJERCICIO, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA NO DEBE HACERLO EN FORMA ARBITRARIA O CAPRICHOSA. Al aplicar analógicamente la tesis de jurisprudencia publicada con el número 372 (página 628) de la Tercera Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1985, que lleva por rubro ‘FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN DEL USO INDEBIDO DE ELLAS EN EL JUICIO DE AMPARO.’, y que se refiere a las autoridades administrativas, debe establecerse que la Suprema Corte de Justicia al decidir discrecionalmente si ejerce la facultad de atracción, conforme a lo dispuesto por el artículo 107 de la Constitución, en sus fracciones V, último párrafo y VIII, debe hacerlo no arbitraria o caprichosamente, sino invocando, sin alterar, las circunstancias que concretamente se refieran al caso de que se trate y sin apoyar la resolución en hechos inexactos, sino en razonamientos que estén de acuerdo con la lógica."

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SU EJERCICIO DEBE HACERSE RESTRICTIVAMENTE. La facultad de atracción que respecto de los asuntos de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito tiene la Suprema Corte de Justicia, en los términos de las fracciones V, último párrafo y VIII del artículo 107 de la Constitución, se debe ejercer restrictivamente, al hacer el análisis acerca de si se satisface el requisito de que se trate de un asunto que revista especiales características, lo que se infiere del nuevo sistema de competencias del Poder Judicial de la Federación que ha sido establecido con el propósito fundamental de que la Suprema Corte de Justicia se consagre a la función de supremo intérprete de la Constitución y los Tribunales Colegiados de Circuito al control de la legalidad, debiéndose limitar, por consiguiente, el ejercicio de la facultad de atracción a aquellos casos en los que notoriamente se justifique."

"ATRACCIÓN, FACULTAD DE. SÓLO DEBE EJERCERSE CUANDO SE FUNDE EN RAZONES QUE NO PODRÍAN DARSE EN LA MAYORÍA NI EN LA TOTALIDAD DE LOS ASUNTOS. Para determinar si un asunto de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito, tiene características especiales que justifiquen el ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia, debe apreciarse si se trata de un asunto excepcional, lo que se advertirá cuando los argumentos relativos no puedan convenir a la mayoría ni a la totalidad de asuntos, debido a su importancia por su gran entidad o consecuencia."

Ahora bien, de los artículos 107, fracción VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución General de la República; 84 de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se desprende que esta Suprema Corte de Justicia puede ejercer la facultad de atracción en asuntos cuya competencia originaria corresponde a los Tribunales Colegiados de Circuito en el entendido de que por "originaria" se entiende la que fija la propia Constitución o la ley en su literalidad como regla general.

En efecto, de conformidad con la fracción II del artículo 85 de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 37, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, corresponde conocer a los Tribunales Colegiados de Circuito de los recursos de revisión en contra de las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito en la audiencia constitucional, siempre que no se hubiesen impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos inconstitucionales, leyes federales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República ni reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, ni que en la sentencia se establezca la interpretación directa de un precepto de la Constitución y subsista el problema de inconstitucionalidad.

Sin embargo, los aludidos numerales establecen una serie de directrices lo suficientemente genéricas para que sea la propia Suprema Corte la que discrecionalmente pondere si determinados amparos en revisión que, debido precisamente a la restricción de su ámbito competencial, en principio podrían escapar de su conocimiento, por su interés y trascendencia se apartan de los demás asuntos de su género, haciendo patente la conveniencia de que, mediante el ejercicio de la facultad conferida, asuma su conocimiento.

Empero, ninguna de estas normas, señala a ciencia cierta en qué consiste dicha facultad de atracción. Las únicas pautas normativas que se encuentran están referidas a dos conceptos no definidos que surgen de la siguiente expresión: "... que por su interés y trascendencia así lo ameriten". Ha sido la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación la que, a través de diversos criterios, ha dado contenido a semejante institución.

La facultad de atracción tiene sus antecedentes en una facultad otorgada en mil novecientos sesenta y siete, a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de asuntos administrativos correspondientes a los Tribunales Colegiados, cuando la Sala los considerara de "importancia trascendente para el interés nacional".

Fue hasta mil novecientos ochenta y tres, cuando se extendió dicha facultad a las restantes Salas de la Corte, con el fin de solicitar a los Tribunales Colegiados los amparos que juzgaran de "especial entidad".

La citada reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, sustituyó el concepto de "características especiales" por el de "interés y trascendencia". Estos últimos conceptos son en realidad equivalentes a los anteriormente citados, porque se refieren a una facultad del Tribunal Pleno o de las Salas de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en última instancia es discrecional.

La calidad de discrecional que se predica de la facultad de atracción no significa, en modo alguno que la Suprema Corte de Justicia de la Nación determine arbitrariamente cuándo un asunto debe atraerse o cuándo no. No es lo mismo el arbitrio judicial que la arbitrariedad.

La contemporánea doctrina del arbitrio judicial admite -y con razón- que el sistema de arbitrio judicial y el sistema de legalidad forman una unidad imprescindible: tan falso e incompleto es un principio de arbitrio que prescinde de la legalidad, como un principio de legalidad que prescinde del arbitrio. La razón de lo anterior es que la legalidad necesita del arbitrio para ser efectiva tanto como el arbitrio necesita de la legalidad para ser lícito.

En el caso de la facultad de atracción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación coexiste un sistema de arbitrio judicial con un sistema de legalidad.

La discrecionalidad o arbitrio judicial puede definirse como aquella facultad que tienen los órganos jurisdiccionales para aplicar el derecho a las circunstancias concretas del caso que han de resolver. Más precisamente, se trata de una facultad que la ley concede a los juzgadores para que, dentro de límites más o menos amplios, la interprete en relación con el supuesto concreto que ha de solventar, o complete algún extremo que la misma ley deja a su propio juicio.

Estamos pues, ante el ejercicio lícito de una facultad discrecional, por esencia, abierta, esto es, no condicional, que el más Alto Tribunal del país ha de ejercer cuando así lo estime prudente. Se trata, en última instancia, de un medio excepcional de control de la legalidad con rango constitucional con el que cuenta la Suprema Corte de Justicia de la Nación para atraer asuntos que prima facie no serían de su competencia.

Con lo hasta aquí señalado, puede afirmarse que los límites del ejercicio de la facultad de atracción no pueden entenderse como un sistema de reglas preexistentes al estilo de las normas jurídicas secundarias. Por el contrario, los límites se fijan caso por caso porque son éstos -o mejor dicho el carácter de éstos- los que hacen posible la aplicación del arbitrio judicial.

Así las cosas, el caso concreto de que se trate, cumple una importante función en la determinación del ejercicio de la facultad de atracción, precisamente porque se trata de una facultad de carácter discrecional.

Pues bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que si bien no es posible establecer de manera taxativa una serie de requisitos formales que debieran reunir los casos que sean susceptibles de ser atraídos, sí es posible -y por demás práctico- enunciar algunas pautas meramente orientadoras que permitan a este Alto Tribunal ejercer la facultad de atracción con miras a una universalización del criterio y así evitar inconsistencias.

El principio de universalidad de las decisiones judiciales, -también llamado regla de justicia formal-, no es incompatible con el carácter discrecional de algunas de ellas; por el contrario, contribuye al fortalecimiento de su justificación.

Así, el criterio podría quedar conformado tomando en cuenta, por un lado, una serie de requisitos formales o de procedencia que colmarían el aspecto de legalidad que debe revestir -como se dijo- el ejercicio de la facultad de atracción. Tales requisitos son los siguientes:

a) Que se ejerza de oficio o que se realice petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República; y

b) Que se trate de un amparo en revisión (artículo 107, fracción VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).

Por otra parte, los casos concretos deben acreditar ciertos extremos relacionados con el interés y la trascendencia a las que se refiere el artículo 107, fracción VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Aquí es donde cobra sentido el carácter discrecional de la facultad de atracción.

Interés y trascendencia son las únicas pautas normativas con las que cuenta esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para orientar el ejercicio de la facultad de atracción. Éstas se predican no de la facultad misma, sino de los casos concretos susceptibles de ser atraídos.

Entre los diversos criterios que este Alto Tribunal ha emitido con respecto a lo que debe entenderse por interés o trascendencia, se pueden distinguir dos tipos de requisitos que se toman en cuenta para determinar si se actualiza o no la facultad: unos de carácter cualitativo y otros de carácter cuantitativo.

Entre los requisitos de carácter cualitativo, podemos encontrar conceptos tales como: "gravedad", "trascendencia", "complejidad", "importancia" o "impacto". Todavía, dentro de estas categorías, podemos encontrar otras derivadas; "interés de la Federación", "importancia derivada de la existencia de un conflicto de poderes", "trascendencia jurídica", "trascendencia histórica", "interés de todos los sectores de la sociedad", "interés derivado de la afectación política que generará el asunto", "interés económico", "interés asociado a la convivencia, bienestar y estabilidad de la sociedad".

Entre los requisitos cuantitativos, tenemos conceptos tales como: "carácter excepcional", "que el asunto no tenga precedentes", "que sea novedoso", "que el asunto se sale del orden o regla común", "que el asunto no tenga similitud con la totalidad o la mayoría de los asuntos" o "que se expresen razones que no cabría formular en la mayoría o en la totalidad de los asuntos".

Por otra parte, unos y otros requisitos pueden tener un carácter eminentemente jurídico (complejidad, excepcionalidad, novedad) o bien, un carácter extrajurídico (trascendencia histórica, política, interés nacional).

En un afán delimitador y sistematizador de estos criterios, puede estipularse que para referirse al aspecto cualitativo se utilicen los conceptos "interés" e "importancia", como notas relativas a la naturaleza intrínseca del caso, tanto jurídica como extrajurídica; en tanto que para el aspecto cuantitativo se reserve el concepto "trascendencia" para así reflejar el carácter excepcional o novedoso que entrañará la fijación de un criterio normativo para casos futuros. En este aspecto, el criterio será eminentemente jurídico.

No pasa inadvertido que el término "trascendencia" es ambiguo porque, por un lado, puede ser empleado para referirse a lo que aquí se ha llamado aspecto cualitativo y, por otro lado, para referirse al aspecto cuantitativo. Tampoco pasa inadvertido que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha empleado el término indistintamente para referirse a unos y a otros conceptos.

No obstante, si se toma en cuenta que el Constituyente dispuso expresamente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación podría atraer para su conocimiento asuntos "... que por su interés y trascendencia así lo ameriten" (artículo 107, fracciones V, inciso d), segundo párrafo y VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución), no parece razonable pensar que el autor del precepto hubiera querido referirse al mismo concepto utilizando dos términos distintos.

La expresión indica que lo que se busca es que los asuntos cumplan con dos notas características -dos conceptos- diferentes: el interés y la trascendencia. Ello explica que el legislador haya empleado la conectiva lógica de la conjunción "y" para afirmar que los asuntos que se atraigan deben cumplir con las dos condiciones señaladas, y no solamente con una, caso en el cual hubiera optado, seguramente, por el empleo de la conectiva lógica de la disyunción "o".

Con la estipulación que aquí se establece puede resolverse la ambigüedad de la palabra trascendencia, reservándola como un predicado que sólo se refiera a la excepcionalidad del criterio jurídico que pueda surgir del caso atraído. Por lo demás, este término, en su más sentido estricto, se refiere a aquello que está más allá de los límites de lo ordinario, a lo que se aparta de lo común.

De este modo, podría establecerse una directriz, según la cual los casos concretos que deba atraer la Suprema Corte de Justicia de la Nación deban revestir, por un lado, interés o importancia notable, a juicio de este Alto Tribunal (jurídica, histórica, política, económica, social) y, por otro lado, que se trate de asuntos trascendentes debido a su excepcionalidad o carácter extraordinario, por apartarse de las pautas comunes de solución que se adoptan ordinariamente.

Así, para que pueda ejercerse la facultad de atracción será necesario que el asunto de que se trate cumpla tanto el requisito de interés o importancia, como el de trascendencia, los cuales, junto con los requisitos formales, deben cumplirse cabal y conjuntamente, ya que la insatisfacción de alguno de ellos acarrearía la incompetencia de este Alto Tribunal.

Sin embargo, lo más importante del ejercicio de la facultad discrecional radica en la necesidad de argumentar, mediante razones justificativas a favor de la decisión de atraer el caso, o bien, a favor de la decisión de no atraerlo. Las pautas para plantear tal justificación son, como ya se dijo, los criterios de interés o importancia, por un lado, o trascendencia, por otro.

Es necesario mencionar que, bajo los parámetros antes precisados, el interés y trascendencia como criterios para ejercer o no la facultad de atracción, no pueden hacerse derivar del impacto mediático que pudiera tener el asunto en la opinión pública; sino que dicha concepción debe ser determinada por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en ejercicio de la facultad discrecional con que cuenta para tales efectos.

En suma, para que pueda ejercerse la facultad de atracción es menester que se acrediten los siguientes requisitos formales o de procedencia:

F1. Que se ejerza de oficio o que se realice petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República; y

F2. Que se trate de un amparo en revisión (artículo 107, fracción VIII, inciso b), segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos).