INCIDENTE DE INEJECUCIÓN DE SENTENCIA 2/2021. 26 DE MAYO DE 2022. UNANIMIDAD DE VOTOS, CON SALVEDAD DEL MAGISTRADO ENRIQUE ZAYAS ROLDÁN. PONENTE: VÍCTORINO ROJAS RIVERA. SECRETARIO: FRANCISCO RENÉ CHAVARRÍA ALANIZ.

ii) apercibiéndola de que si no lo hace sin causa justificada, se impondrá multa a su titular y se remitirá el expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación o al Tribunal Colegiado de Circuito para seguir el trámite de inejecución, el cual puede culminar con la separación de su puesto y su consignación.

Una vez recibido el informe de la autoridad responsable de que ya cumplió con la ejecutoria de amparo, el tribunal de amparo dará vista al quejoso y, en su caso, al tercero interesado por tres días, si se trata de amparo indirecto –como el caso que nos ocupa–.

Asimismo, la vista es para que las partes manifiesten lo que a su derecho convenga, pudiendo alegar defecto o exceso en el cumplimiento. Esto significa que al procedimiento de ejecución se incorpora lo que antes era materia de la queja por defecto o exceso en la ejecución y, con ello, desde luego, se supera otra vez el tecnicismo de que la resolución de cumplimiento o de incumplimiento sólo tenía por objeto resolver sobre el núcleo esencial de la ejecutoria de amparo, reservando su defecto o exceso para el recurso de queja, impidiendo esta distinción que el tribunal de amparo velara y vigilara el cabal cumplimiento de su sentencia.(35)

Sobre ese aspecto y en relación con el derecho del justiciable respecto al acceso al sistema de ejecución de sentencias de amparo, se debe plantear el siguiente cuestionamiento: ¿sólo las partes pueden inconformarse con el cumplimiento de la sentencia de amparo? La respuesta es no, puesto que en el mismo plazo –tres días–, computado a partir de que tenga conocimiento de la afectación con el cumplimiento, incluso podrá comparecer la persona extraña a juicio para defender su interés.

Todo lo cual hace consonante esta fase procedimental con el recurso efectivo y el derecho de audiencia, toda vez que ahora las partes –incluyendo a las autoridades responsables–(36) tienen derecho a inconformarse, cuando en la ley abrogada y su interpretación jurisprudencial no se permitía a las autoridades responsables y, en ciertos casos, tampoco a los terceros interesados, una y, otra, a las personas extrañas se les cerró momentáneamente esa oportunidad en la tesis(37) P. XI/2005, aunque después se volviera a abrir para los no emplazados o mal emplazados con el carácter de terceros perjudicados –ahora terceros interesados–, según la solicitud de modificación P. 4/2008 de la jurisprudencia(38) P./J. 41/98, con lo cual ese derecho jurisprudencial recobró plena vigencia y obligatoriedad.

Ahora, una vez transcurrido el plazo de la vista, con o sin desahogo, el tribunal de amparo dictará la resolución fundada y motivada de si está cumplida o no la sentencia de amparo, o de si hay imposibilidad para acatarla. Se entiende cumplida ésta cuando lo sea en su totalidad, sin excesos ni defectos; declarada cumplida la sentencia de amparo se ordenará el archivo del expediente.

Mas si se declara no cumplida totalmente, o que no lo está correctamente, o se considera de imposible cumplimiento, el tribunal de amparo remitirá los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación o al Tribunal Colegiado de Circuito, según proceda, en los mismos términos de la resolución de inejecución.

En ese contexto, la inejecución de sentencias surge cuando la ejecutoria de amparo no queda cumplida en el plazo fijado; considerándose también incumplimiento el retraso por medio de evasivas o procedimientos ilegales de la autoridad responsable, o de cualquiera otra autoridad que intervenga en el trámite relativo a la ejecución.

Misma –ejecución de sentencia– que comprende ahora al incumplimiento, cuando la Ley de Amparo abrogada distinguía entre procedimiento de incumplimiento e incidente de inejecución;(39) de ese modo, el tribunal que conoció del amparo hará el pronunciamiento de inejecución, a la vez, la imposición de las multas que procedan en el caso y la remisión de los autos al Tribunal Colegiado de Circuito.

Resolución de inejecución que se notificará a la autoridad responsable y, en su caso, a su superior jerárquico. Tal incumplimiento –o inejecución– ameritará las providencias ya especificadas en el párrafo primero del artículo 193 de la Ley de Amparo, o sea, la imposición de multas y la remisión de los autos al Tribunal Colegiado de Circuito; mas el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario de Circuito, formará un expedientillo para seguir procurando el cumplimiento.

Radicados los autos por el Tribunal Colegiado de Circuito, revisará el trámite(40) efectuado por el órgano de su remisión y dictará la resolución que corresponda.

Entonces ¿cuál es el núcleo esencial de esa resolución? Reiterar o no reiterar el incumplimiento o inejecución de la sentencia concesoria del amparo. En caso de que eso suceda, el Tribunal Colegiado de Circuito remitirá los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con un proyecto de separación del titular de la autoridad responsable y de su superior jerárquico, en su caso, notificándoles dicha decisión.(41)

2.2. Actuar de las autoridades responsables en la etapa de ejecución. En la doctrina jurídica procesal existe una figura de suma relevancia que incide indirectamente en el cumplimiento de las sentencias, ya de instancia, ya constitucionales, en cuanto a la conducta que adoptan las autoridades respecto a dicho acatamiento, la cual es denominada como contumacia.

De esta manera, es importantísimo acotar que la contumacia deriva de una actitud contumaz, la cual ha sido definida por la Real Academia Española como un adjetivo al referirse a un rebelde, porfiado y tenaz en mantener un error.(42)

Ahora, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la actitud contumaz de la autoridad responsable se da cuando existe retraso por medio de evasivas o procedimientos ilegales, o de cualquiera otra que intervenga en el trámite relativo, en este caso, el inherente a la ejecución de las sentencias de amparo.(43)

En el caso a estudio, no existe duda de que la autoridad vinculada al procedimiento de ejecución –Ayuntamiento Constitucional de Ixtlán del Río, Nayarit–, adoptó dicha conducta en el procedimiento de ejecución de la sentencia amparadora.

Lo anterior, pues en el contexto relatado en un primer acuerdo de veintiocho de agosto de dos mil diecinueve,(44) el Juez de amparo –atento a diversas constancias que remitió la autoridad responsable– declaró que la ejecutoria de amparo no se encontraba cumplida, eso por una parte.

Y, por la otra –como se explicará más a detalle en parágrafos subsecuentes– en acuerdo de treinta de agosto de dos mil veintiuno, el Juez de Distrito declaró –de nueva cuenta– incumplida la sentencia amparadora, puesto que la parte quejosa no fue reinstalada por parte del Ayuntamiento vinculado en los términos propuestos en el laudo.

En esa breve acotación respecto de los actos referidos, adelanta que la conducta de la autoridad responsable referida es la que apertura –precisamente– el presente incidente de inejecución, dado que –como se ha explicado– debe existir una conducta evasiva o retraso en el acatamiento de los efectos de la ejecutoria constitucional de amparo, con el propósito de que este Tribunal Colegiado de Circuito se encuentre en aptitud de pronunciarse en torno a dicho tópico y, en el caso, supera a lo relevante que en dos ocasiones se han dictado actos de incumplimiento de la sentencia concesoria.

Lo cual actualiza el supuesto de análisis de la conducta adoptada para analizar la factibilidad del pronunciamiento en torno a la conducta de la autoridad y, de esta forma, calificar la inejecución.

2.3. Legitimación de la parte quejosa para hacer valer el incidente de inejecución de sentencia. Uno de los principios rectores del juicio de amparo es el de instancia de parte agraviada, el cual tiene su génesis, precisamente, en la intelección de que el mismo sólo puede ser promovido por la parte a quien perjudique el acto reclamado, pues es el que resiente el daño causado.

El artículo 5o., fracción I, primer párrafo, de la Ley de Amparo(45) enuncia que el quejoso, teniendo tal carácter, es quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o. de la ley de la materia y, con ello, se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

Dicho principio rector se extiende no sólo a la materia de la acción constitucional de amparo, sino también a todo el sistema procesal recursal, consistente en el cúmulo de medios de impugnación establecidos para combatir los autos y las resoluciones dictados por los Jueces constitucionales.(46)

Ahora, es imperativo destacar que en materia de ejecución de sentencias en el juicio de amparo, el Constituyente –en el proceso legislativo que dio origen a la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013– destacó tres puntos esenciales mediante los cuales explicó que:

(i) la ejecución de sentencias es, sin duda, uno de los temas más complejos e importantes del juicio de amparo. Su relevancia estriba en que la falta de materialización rápida de las sentencias hace que el juicio de amparo no tenga sentido, pues en los hechos se podría hacer de reparación irreparable el derecho que resulte protegido y resguardado por una de sentencia de amparo. Es claro que la ausencia de un desarrollo claro y sencillo de esta materia ha propiciado situaciones de indefensión y, en ciertos casos, de impunidad.

(ii) se ha buscado establecer una estructura nueva para, por una parte, unificar todas las cuestiones relacionadas dentro de un título y, por la otra, darle una denominación específica a cada uno de los supuestos de ejecución que de manera innominada prevé la ley en vigor, o que se han creado por las tesis jurisprudenciales.

(iii) en específico, la sentencia que otorga el amparo y la protección de la Justicia Federal pierde su objetivo cuando se incumple o deja de observarse por los servidores públicos a quienes va dirigida. Por ello, sancionar a dichos servidores públicos no es trivial, si se busca que las sentencias de amparo tengan realmente eficacia. Sin ser un punto de acuerdo generalizado, se estima que la interpretación correcta del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es en el sentido de que el Pleno de la Suprema Corte debe separar del cargo y consignar directamente ante el Juez de Distrito a la autoridad remisa, con el propósito de que este órgano individualice la pena que le corresponde. De esta forma, la solución que se propone es en el sentido de que, con pleno respeto a la garantía de audiencia del sujeto involucrado, sea la propia Suprema Corte la que lleve a cabo esa individualización.

En ese contexto, el legislador expuso la importantísima funcionalidad del proceso de ejecución de las sentencias de amparo, inclusive, apuntó que la ausencia de un desarrollo claro y sencillo de esta materia ha propiciado situaciones de indefensión y, en ciertos casos, de impunidad.

Con esa intención es precisamente que en la Ley de Amparo se instituyera una base de impugnación con el propósito de que existiera plena efectividad en el alcance del fin mediato, es decir, el cumplimiento de la ejecutoria que otorga la protección constitucional a la parte quejosa.

En ese sentido, los medios de impugnación a que tiene alcance el justiciable en esta etapa del juicio constitucional de amparo son la denuncia de repetición del acto reclamado,(47) la inconformidad(48) y el incidente de cumplimiento sustituto,(49) los cuales –de acuerdo con las porciones normativas de la ley de la materia que los rigen– pueden denunciarse, interponerse, o hacerse valer por los justiciables, es decir, transmuta a su ejercicio el principio de instancia de parte agraviada referido.

No obstante, también en lo conducente al trámite de la ejecución de sentencias debe destacarse que el artículo 193 de la Ley de Amparo prevé –en la parte que interesa– que si la ejecutoria no quedó cumplida en el plazo fijado y se trata de amparo indirecto, el órgano judicial de amparo hará el pronunciamiento respectivo, impondrá las multas que procedan y remitirá los autos al Tribunal Colegiado de Circuito, lo cual será notificado a la autoridad responsable y, en su caso, a su superior jerárquico, cuyos titulares seguirán teniendo responsabilidad aunque dejen el cargo.

El Tribunal Colegiado de Circuito notificará a las partes la radicación de los autos, revisará el trámite del a quo y dictará la resolución que corresponda; si reitera que hay incumplimiento, remitirá los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con un proyecto de separación del cargo del titular de la autoridad responsable y, en su caso, del de su superior jerárquico, lo cual será notificado a éstos.

Si la ejecutoria de amparo no quedó cumplida en el plazo fijado y se trata de amparo directo, el Tribunal Colegiado de Circuito seguirá, en lo conducente y aplicable, lo establecido en los párrafos anteriores. Llegado el caso, remitirá los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación con un proyecto de separación del cargo de los titulares de la autoridad responsable y de su superior jerárquico.

Dicha premisa legal es el eje rector de la vigilancia que a través de sus facultades hacen los órganos de control constitucional de amparo para verificar que las autoridades responsables –inclusive vinculadas– no incurran en actitudes contumaces.

Aún más cuando existe un procedimiento que la Suprema Corte de Justicia de la Nación(50) ha denominado incidente de inejecución de sentencia en el derecho jurisprudencial, el cual encuentra su génesis, precisamente, en el artículo 193 de la Ley de Amparo –ya referido–.

Y es precisamente dicho numeral, del cual debe realizarse una interpretación conforme,(51) pues el mismo no prevé explícitamente que dicha incidencia pueda ser planteada por la parte quejosa, cuando el sistema recursal en materia de cumplimiento de sentencias de amparo establece que los medios de impugnación pueden hacerse valer por las partes que resienten el perjuicio que les causa el hecho de que las ejecutorias no sean cumplidas(52) en tiempo, o no sean puntualmente acatadas, a más de que puedan alegar el exceso o defecto en el cumplimiento de las mismas, como en el caso del recurso de inconformidad.

Como en el caso sucede que la parte quejosa plantea el incidente de inejecución de sentencia, al considerar que la autoridad responsable ha sido contumaz respecto al cumplimiento de la ejecutoria dictada en el juicio de amparo indirecto que se analiza, lo cual –como se explicó– es parte de su argumento que evidencia la intención de defender sus intereses acorde al daño que le causa la prolongación del análisis del cumplimiento mismo de la ejecutoria.

Es ahí cuando se actualiza el principio de instancia de parte agraviada, pues el acceso a la jurisdicción en los medios de impugnación también se extiende contra los actos de las autoridades responsables en la etapa de ejecución que pueden dejar inaudito el cumplimiento puntual de ejecución referido.

Tan es así, que para eso se prevé en la ley de la materia el cumplimiento sustituto o la repetición del acto reclamado,(53) el cual también puede ser denunciado por la parte interesada en el puntual acatamiento de la sentencia amparadora.

Entonces, si la parte quejosa puede hacer valer los recursos previstos en la Ley de Amparo a efecto de dar seguimiento eficaz a los intereses protegidos en la instancia constitucional, deviene inconcuso que también puede hacer valer el incidente de inejecución de sentencia a efecto de velar porque las autoridades responsables –acudiendo precisamente al Juez de Distrito a plantear el mismo– acaten en sus términos y sin actitudes contumaces la ejecutoria y, con ello, se logre la debida consecución del procedimiento de ejecución y observancia del derecho fundamental de justicia completa.

Aún más revelador de la legitimación de la parte quejosa para hacer valer el incidente referido, es la circunstancia de que en materia de sentencias de amparo el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que la aclaración de las mismas, si bien procede de oficio, ello no constituye un obstáculo para que puedan proponerla las partes, pues si bien no están legitimadas para ello, también lo es que el órgano de control constitucional puede hacer suya la petición respectiva cuando lo considere procedente.