INCIDENTE DE INEJECUCIÓN 214/97. COMISARIADO EJIDAL DEL POBLADO "CENTAURO DEL NORTE".

"'... Tratándose de inconstitucionalidad de leyes, no basta que un solo quejoso promueva dos o más juicios de amparo contra las mismas autoridades, por idéntico acto legislativo y que la sentencia que sobre el particular se dicte se encuentre pendiente de resolución para que se surtan los extremos a que se contrae la causa de sobreseimiento prevista por el artículo 73, fracción III, de la ley reglamentaria del juicio constitucional; pues para ello se requiere demostrar, además, que los actos concretos de aplicación impugnados en ambas oportunidades, coincidan en todas sus partes y, de no ser así, debe desestimarse la causa de improcedencia alegada y entrar al estudio de las cuestiones de fondo propuestas en la demanda. Esta conclusión no es impensada, antes bien, tiene su raíz misma en la correcta exégesis del artículo 76 de la ley de la materia, ya que siendo los efectos del amparo limitados al caso concreto sobre el que versa la queja, es inconcuso que el beneficiado con un fallo en el que se ha declarado la inconstitucionalidad de una ley, no podría invocar tal eventualidad cada vez que se produjera un nuevo y distinto acto concreto de aplicación de la misma; pues de admitirlo sería tanto como aceptar que, en tales hipótesis, las sentencias que dictan los Jueces de Distrito tienen efectos generales, así sea en relación con un solo individuo, lo que resultaría contrario al texto y espíritu del expresado numeral.' (A.R. 6731/68 promovido por Lechería Guadalajara, Sociedad Anónima, fallado el seis de mayo de mil novecientos setenta y cinco por unanimidad de diecinueve votos).

"'Cabe señalar que cuando se reclama una ley que es autoaplicativa y se logra la protección de la Justicia Federal, el efecto de ésta es que ya no se aplique la ley al quejoso; pero cuando una ley se reclama por su aplicación y se obtiene la protección de la Justicia Federal, el efecto es el de nulificar el acto de aplicación, pero desde luego la autoridad respectiva no queda impedida para aplicarla nuevamente, caso en el cual debe considerarse que el particular está legitimado para reclamar la inconstitucionalidad de la ley cuantas veces le sea aplicada.' (A.R. 4286/74 promovido por Fernando Finck, fallado el ocho de julio de mil novecientos setenta y cinco, por unanimidad de dieciséis votos).

"Tal criterio dio lugar a la tesis jurisprudencial actualmente publicada con el número quinientos ocho del Tomo VI, Materia Común, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación del año de mil novecientos noventa y cinco, que entendía procedente al juicio de amparo en contra de los actos de aplicación de la ley declarada inconstitucional que fueran distintos de aquel que hubiera motivado la declaratoria de inconstitucionalidad. La tesis establecía:

"'SOBRESEIMIENTO IMPROCEDENTE EN AMPAROS PROMOVIDOS POR EL MISMO QUEJOSO.- Si las autoridades responsables son las mismas en dos juicios de amparo promovidos por el mismo quejoso, pero los actos reclamados y en especial los de aplicación, son diversos, no procede sobreseer en el segundo juicio.'

"Tal criterio no sería compartido años más tarde, cuando en la sesión del día treinta de junio de mil novecientos ochenta y ocho, al fallar por mayoría de diez votos el amparo en revisión número 5232/86 promovido por Vitrocrisa Toluca, Sociedad Anónima, este tribunal resolvió que los efectos de una sentencia que declara inconstitucional una ley, haya sido reclamada por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto concreto de aplicación, son los de proteger al quejoso contra la aplicación futura de dicha ley, según se explicó entonces:

"'La tesis jurisprudencial invocada por el quejoso aparece publicada con el número 1 del Informe de 1983, Primera Parte, y se reitera en la compilación de 1985, Octava Parte, con el número 273, siendo su criterio que el sobreseimiento en un segundo juicio promovido contra leyes por el mismo quejoso sólo procede si los actos de aplicación son idénticos. Este Tribunal Pleno se aparta de dicho criterio por las siguientes razones: el artículo 73, fracción III, de la Ley de Amparo, invocado por el a quo para fundar su determinación, establece: (se transcribe). De la transcripción aparece que los presupuestos de la norma son: a) la existencia previa de un juicio de amparo contra leyes o actos en sentido estricto, pendiente de sentencia ejecutoria; b) la promoción posterior de otro juicio de garantías; y c) que en ambos juicios haya identidad de quejosos, autoridades responsables y actos reclamados; sólo mediante la verificación de estos presupuestos cobra actualidad la causa de improcedencia por litispendencia, cuestión que necesariamente conduce a determinar los efectos de las sentencias del amparo contra leyes, porque si se establece que el efecto del fallo protector se circunscribe únicamente a dejar insubsistente el acto de aplicación, debe aceptarse que el juicio de amparo es procedente contra la misma norma con motivo de ulteriores actos de aplicación; si por lo contrario, se concluye que la concesión del amparo también entraña la anulación de la ley para el quejoso, será correcto el sobreseimiento decretado en los juicios de garantías que éste promueva en contra de la ley por los sucesivos actos de aplicación, en los términos del precepto transcrito. De acuerdo con lo establecido en los artículos 103, fracción I y 107, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 114, fracción I y 116, fracciones III y IV, de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, el amparo contra leyes se solicita ante Juez de Distrito y en la demanda relativa deben señalarse, además de otros requisitos formales, la ley reclamada y las autoridades responsables de su expedición y promulgación, esto es, al Congreso y titular del Ejecutivo locales o federales (sic), según sea el caso, estableciéndose la litis entre los conceptos de violación propuestos por el quejoso en contra de la ley reclamada y la ley misma, de suerte que si no existe algún motivo de sobreseimiento, en la audiencia de fondo se tendrá que dictar sentencia con declaración expresa sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley juzgada. La Constitución y la Ley de Amparo aceptan la posibilidad de combatir la inconstitucionalidad de una ley también en el juicio de amparo directo, siendo relevante que el artículo 166, fracción IV, párrafo segundo, de este ordenamiento, establece: (se transcribe). El significado de esta última parte es que la sentencia dictada por el Tribunal Colegiado no contendrá en sus resolutivos declaración sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas legales aplicadas al quejoso en la resolución definitiva reclamada, sino que dependiendo de la consideración que haga respecto de si vulneran o no el orden constitucional, concederá o negará el amparo sólo contra dicha resolución. Es importante la distinción entre las sentencias dictadas por Juez de Distrito en materia de amparo contra leyes y los fallos pronunciados por Tribunal Colegiado donde se aducen conceptos contra la ley aplicada en la resolución impugnada, porque como se advierte, en el primer caso debe señalarse la ley reclamada y las autoridades responsables de su expedición y promulgación, mientras que en el segundo, no se reclama la ley ni, en consecuencia, se llaman a juicio a las autoridades responsables de su expedición y promulgación, lo que conduce, lógicamente, a precisar que cada uno de estos fallos tiene alcances y efectos distintos. La pauta para determinar esos alcances y efectos de las sentencias de amparo está consignada en los artículos 107, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 76 de la ley reglamentaria, que establecen: (se transcriben). Pues bien, de conformidad con lo establecido en el artículo 158, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, ese «caso especial» sobre el que versa la queja o demanda en el juicio de amparo directo, implica que el pronunciamiento sólo tiene efectos sobre la sentencia, laudo o resolución definitiva que se reclame, de tal suerte que aunque se alegue que es inconstitucional la ley, tratado o reglamento aplicados y el Tribunal Colegiado considere fundados los conceptos de violación, el único efecto de la protección otorgada es nulificar el acto de aplicación precisamente por estar apoyado en normas que se consideraron contrarias al orden constitucional. Si el único efecto de los fallos dictados en amparo directo es la anulación de la sentencia, laudo o resolución reclamados, porque el Tribunal Colegiado carece de competencia para declarar la inconstitucionalidad de una ley, ha de considerarse que cuando el quejoso es sujeto nuevamente de otro acto en el que se le aplique la misma ley considerada contraria al orden constitucional en ocasión anterior, tiene que acudir a solicitar otro amparo en contra del nuevo acto de aplicación, porque si bien es cierto que en el primer juicio se le protegió contra una resolución similar por estimarse inconstitucional su fundamento jurídico, igualmente cierto es que esa protección no comprendía la ley, sino exclusivamente el acto de aplicación. En cambio, en el juicio de amparo indirecto contra leyes, si no aparecen motivos de sobreseimiento, la sentencia de amparo afecta a la ley enjuiciada, siendo determinante de sus efectos y alcances la restricción establecida por los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la ley reglamentaria, ya transcritos, acerca de que el fallo sólo se ocupará, si procediere, de amparar y proteger a las personas que lo hubieren solicitado, «sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare», limitación de vital importancia que se ajusta a la llamada fórmula Otero o principio de relatividad de las sentencias de garantías, al reducir la concesión del amparo sólo al quejoso, sino que la declaración de inconstitucionalidad beneficie a todo el universo de gobernados. Así pues, los preceptos en consulta permiten que el Juez de Distrito haga pronunciamiento sobre la ley misma, siempre que el amparo se limite al quejoso, que en esto reside el acatamiento al principio de relatividad tratándose del amparo contra leyes; lo único que no puede hacer el juzgador es una declaración general de nulidad de la ley, porque ello implicaría su derogación o abrogación. El efecto inmediato de la sentencia protectora contra una ley es nulificar su eficacia jurídica en relación con el quejoso, pues si mediante el examen de los conceptos de violación el órgano de control constitucional la consideró conculcatoria de sus garantías constitucionales resolviendo protegerlo y ampararlo, tal resolución es determinante para que deje de tener validez jurídica y vigencia para él, sin que ello quiera decir que la ley pierda sus características de generalidad y obligatoriedad, pues continúa siendo de observancia obligatoria para todos aquellos gobernados que estén colocados en la hipótesis normativa y que no gocen de la protección constitucional. Por vía de consecuencia, si el quejoso solicitó y obtuvo el amparo con motivo del primer acto de aplicación, al estar fundado en ley inconstitucional, ese acto de aplicación adolece del mismo vicio, y ninguna autoridad puede volverle a aplicar la ley que ya se juzgó, dado que las relaciones entre el quejoso y la ley se rigen por la sentencia protectora. En efecto, no sólo las autoridades responsables están obligadas a cumplir las ejecutorias de amparo, sino cualquiera otro que por sus funciones tenga que intervenir en la ejecución de ese fallo, tal como lo establece la jurisprudencia 137 (Octava Parte, compilación de 1985), que establece: «EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO. A ELLA ESTÁN OBLIGADAS TODAS LAS AUTORIDADES, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO.- Las ejecutorias de amparo deben ser inmediatamente cumplidas por toda autoridad que tenga conocimiento de ellas y que, por razón de sus funciones, deba intervenir en su ejecución, pues atenta la parte final del primer párrafo del artículo 10 de la Ley Orgánica de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Federal, no solamente la autoridad que haya figurado con el carácter de responsable en el juicio de garantías está obligada a cumplir la sentencia de amparo, sino cualquiera otra autoridad que, por sus funciones, tenga que intervenir en la ejecución de este fallo.» Como datos confirmatorios de que el fallo protector nulifica la ley reclamada en relación con el quejoso y no sólo el acto concreto de aplicación, se toman en cuenta aquellos casos en que se pide amparo contra leyes autoaplicativas, o bien contra leyes heteroaplicativas cuando el primer acto de aplicación proviene de un particular, o cuando es el propio quejoso quien se aplica la ley, hipótesis que teniendo como característica común la inexistencia del acto concreto de autoridad, no impiden el ejercicio de la acción constitucional contra la ley y demuestran que el efecto de la sentencia protectora es nulificar la eficacia misma del ordenamiento reclamado; de no ser así, el otorgamiento del amparo sería vano por no haber acto concreto de autoridad. Como consecuencia de lo asentado, se sigue que cuando el fallo es desfavorable en contra de la ley reclamada, las autoridades pueden aplicarla y el quejoso queda obligado a obedecerla; por ello, una vez que el juicio de garantías se ha promovido contra la ley y se ha obtenido pronunciamiento al respecto, sea que se conceda o se niegue la protección solicitada en sentencia ejecutoria, el quejoso no puede volver a reclamar la inconstitucionalidad de la ley, en razón de que ya fue materia de otro juicio de amparo convirtiéndose en cosa juzgada. Por tanto, cuando el quejoso obtiene sentencia favorable contra la ley, los ulteriores actos de aplicación no le dan acción para reclamar su inconstitucionalidad, porque siendo el efecto inmediato del fallo protector nulificar su eficacia en relación con el quejoso, sus alcances serán anular todo acto de aplicación que con base en la misma norma se llegue a concretar; y cuando la sentencia niegue el amparo, los ulteriores actos de autoridad sólo pueden ser reclamados en juicio de garantías por vicios propios de ilegalidad, pero no dan motivo a impugnar nuevamente la ley.'

"Las consideraciones vertidas en esta ejecutoria, al ser recogidas en diversas ejecutorias posteriores, dieron lugar a interrumpir la tesis jurisprudencial transcrita con anterioridad y a integrar la tesis jurisprudencial ahora publicada con el número doscientos del Tomo I, Materia Constitucional, del Apéndice citado, con el rubro de 'LEYES, AMPARO CONTRA. DEBE SOBRESEERSE SI SE PROMUEVE CON MOTIVO DEL SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN.'; la ejecutoria que contiene el primer precedente de esta tesis, dice en su parte conducente:

"'Las anteriores conclusiones, esto es, las relativas al sobreseimiento del juicio de amparo promovido contra una ley cuando existen diversos actos de aplicación de ella, indiscutiblemente que tienen estrecha conexión con la cuestión de cómo debe entenderse el principio de la relatividad de los efectos de la sentencia que se pronuncie en amparo contra leyes. Tal principio se halla establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo y consiste en que «las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas y oficiales que lo hubiesen solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, sin hacer una declaración general respecto de la ley o el acto que la motivare.». En efecto, este principio significa que en amparo contra leyes, la sentencia que, en su caso, otorgue el amparo y protección de la Justicia de la Unión tendrá un alcance relativo, en virtud de que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo, mas no así a personas ajenas al mismo. Por tal razón, no procede en un juicio de amparo hacer una declaración general respecto de la ley, entendiendo esta limitación en el sentido de que dicha declaración tendrá que circunscribirse al quejoso sin beneficiar a otras personas. Los efectos de una sentencia que otorga el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado en el juicio de amparo son los de proteger al quejoso no sólo contra el acto de aplicación de la misma que también se haya reclamado, si ésta fue impugnada como heteroaplicativa, sino también que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la misma ya no podrá válidamente serle aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso. Por tal razón, el principio de relatividad de la sentencia de amparo no puede entenderse en el sentido de que el amparo contra una ley sólo tiene efectos en relación con el acto de aplicación de la misma, que en el juicio respectivo se haya reclamado, pues ello atentaría contra la naturaleza y la finalidad del amparo contra leyes. El principio de relatividad, que sólo se limita a proteger al quejoso, se deriva de la interpretación congruente y relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo, entre otras, de las que concretamente se refieren al amparo contra leyes. En efecto, los artículos 116, fracción III y 11 de la Ley de Amparo: (se transcriben). Por su parte, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido la jurisprudencia número 70, visible en la página ciento cuarenta y seis, Primera Parte, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación mil novecientos diecisiete mil novecientos ochenta y cinco, del tenor siguiente: «LEYES, AMPARO CONTRA, AUTORIDADES RESPONSABLES NO SEÑALADAS.— Cuando se impugna la constitucionalidad de una ley al través de los actos de aplicación, sin señalar como autoridades responsables al Congreso que la haya expedido y al Ejecutivo que la haya promulgado, aunque se surte la competencia del Tribunal en Pleno, debe sobreseerse porque no fueron llamadas a juicio las responsables de la ley cuya constitucionalidad ha de analizarse.». De los anteriores preceptos y jurisprudencia transcritos se deriva que en un amparo contra leyes el Congreso de la Unión tiene el carácter de autoridad responsable, porque es la constitucionalidad de la ley por él expedida lo que se está controvirtiendo. Consecuentemente, si la ley constituye en sí el acto reclamado y el Congreso de la Unión tiene el carácter de autoridad responsable, la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto reclamado en sí mismo considerado, lo que implica que si se otorga el amparo al quejoso ya no deberá volvérsele a aplicar la ley respectiva porque ya está amparado contra ella, so pena de que esa aplicación implique violación a la sentencia por parte de la autoridad aplicadora. La declaración de inconstitucionalidad de la ley respecto del quejoso no sólo de su acto de aplicación se deriva también de los artículos 76 bis, fracción I y 156 de la Ley de Amparo, que disponen: (se transcriben). De los numerales transcritos se desprende que sí habrá declaración de inconstitucionalidad de leyes, desde luego sólo respecto del quejoso que solicite la protección constitucional en relación a ella, en respeto al principio de relatividad de la sentencia de amparo, pero éste se concederá contra la ley y no exclusivamente contra su acto de aplicación. De igual manera, lo dispuesto en el artículo 22, fracción I, de la ley invocada permite concluir que una ley puede ser reclamada en la vía de amparo como autoaplicativa, si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular. Ahora bien, ¿cuál sería el efecto de una sentencia de amparo que otorga la protección constitucional respecto de una ley que fue reclamada como autoaplicativa? ¿Respecto de qué acto de aplicación se otorgaría el amparo si éste aún no existe al momento de promoverse el juicio de amparo? Obviamente, la sentencia que otorga el amparo contra una ley impugnada como autoaplicativa, al igual que el de una ley reclamada como heteroaplicativa, tiene como efecto el de impedir que esa ley sea aplicada válidamente al peticionario de garantías en lo futuro. Por tal motivo, una ejecutoria que otorga el amparo respecto de una ley que es impugnada con motivo de un acto concreto de aplicación no sólo tiene efecto respecto de ese acto concreto, sino también, como en las leyes autoaplicativas, para que esa ley no le sea aplicada válidamente en el futuro. Por todo lo anteriormente expuesto, cabe concluir que el principio de relatividad de la sentencia de amparo significa que la sentencia que otorgue la Protección Constitucional contra una ley sólo comprenderá al peticionario de garantías, pero que sus efectos serán los de amparar al quejoso contra la ley reclamada no sólo en relación al acto de aplicación con motivo del cual se impugnó, si fue reclamada como heteroaplicativa, sino, en general, para que la misma no deba volver a serle aplicada. Lo anterior implica que el juicio de amparo contra una ley que se reclama como heteroaplicativa sólo procede, como ya se dijo, con motivo de su primer acto concreto de aplicación y no en virtud de un segundo o posteriores actos de aplicación, pues en tales casos el juicio de amparo contra la ley será improcedente.'

"De este criterio, que se reiteró en otros asuntos, derivó también la tesis jurisprudencial visible con el número doscientos uno del Tomo I, Materia Constitucional, del Apéndice mencionado, que dice:

"'LEYES, AMPARO CONTRA, EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DICTADAS EN.— La decisión sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una ley que se tome en una sentencia de amparo que ha causado ejecutoria, constituye cosa juzgada. Consecuentemente, si se concedió el amparo, el efecto inmediato será nulificar la validez jurídica de la ley reclamada en relación con el quejoso y si el juicio se promovió con motivo del primer acto de aplicación, éste también será contrarioal orden constitucional; dentro del mismo supuesto de concesión del amparo, ninguna autoridad puede volverle a aplicar válidamente la norma jurídica que ya se juzgó, dado que la situación jurídica del quejoso se rige por la sentencia protectora. En cambio, cuando el fallo es desfavorable respecto de la ley, las autoridades pueden aplicársela válidamente; por ello, una vez que el juicio de garantías se ha promovido contra la ley y se obtiene pronunciamiento de fondo, sea que se conceda o se niegue la protección solicitada en sentencia ejecutoria, la decisión sobre su congruencia o incongruencia con el orden constitucional se ha convertido en cosa juzgada.'

"Los antecedentes narrados y en particular el criterio sentado en la ejecutoria citada, que mantiene este órgano colegiado, permite establecer como premisa fundamental del estudio del presente incidente, que el efecto de la sentencia de amparo pronunciada en favor del quejoso actúa hacia el pasado, destruyendo el acto de aplicación que dio lugar a la promoción del juicio de amparo y los que en su caso se hayan generado durante la promoción del mismo, y hacia el futuro, impidiendo que en lo sucesivo se le aplique la norma declarada inconstitucional.

"Esta afirmación (con las precisiones que más adelante se apuntarán) produce, como primera consecuencia, que deba desestimarse la pretensión de la quejosa en el sentido de que la sentencia de amparo obliga a las autoridades que expidieron, promulgaron, refrendaron y publicaron la norma declarada inconstitucional, en el caso, el Congreso de la Unión, presidente de la República y secretario de Gobernación, a dejar insubsistentes sus actos.

"Si como antes se dijo, en el juicio de amparo rige el principio de relatividad, por cuanto el efecto de la sentencia no afecta la vigencia de la ley, ni su eficacia se produce, en principio, en favor de personas distintas de la parte quejosa, obligado es concluir que tal fallo no implica dejar insubsistentes los actos que son de alcance general que concurren a dar vigencia a la ley.

"Tampoco puede pretenderse que tales autoridades, para dar cumplimiento a la sentencia de amparo, deban emitir una resolución de índole particular en donde dejen 'sin vigencia' la ley sólo respecto de la quejosa, pues además de que esta pretensión incurre en una confusión entre los conceptos de vigencia y eficacia, lo cierto es que el cumplimiento de una sentencia de amparo no puede constreñir a las autoridades a realizar actos carentes en todo caso de sustento constitucional, como sucedería en la especie, considerando que la Carta Fundamental no autoriza a los órganos a quienes encomienda la formación y puesta en vigor de las leyes, a realizar actos tendientes a regir la situación jurídica individual de un particular.