INCIDENTE DE INEJECUCIÓN 905/2012. 12 DE JULIO DE 2012. UNANIMIDAD DE DIEZ VOTOS. AUSENTE: MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. PONENTE: SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ. SECRETARIO: J. JESÚS REBOLLO GARCÍA.

I. Competencia. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver este incidente de inejecución de sentencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 105 de la Ley de Amparo, y en términos de lo acordado por este Pleno en su sesión privada celebrada el veinticinco de junio de dos mil doce; tomando en cuenta que aun cuando el punto sexto del Acuerdo General Plenario Número 12/2009 establezca que corresponde a las Salas de este Alto Tribunal la competencia para conocer de un incidente de inejecución de sentencia en cuyo proyecto de resolución se ordene la devolución del expediente al Juzgado de Distrito del conocimiento, ello no obsta para que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación pueda conocer de un incidente que se ubique en el referido supuesto, ya que al no establecerse en los artículos 10 y 21 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación la competencia del Pleno o de las Salas para conocer de dichos asuntos, debe concluirse que la competencia originaria para ello corresponde al Pleno de este Alto Tribunal.

II.1. Procedimiento para lograr el cumplimiento de una sentencia de amparo. Conforme a las razones que más adelante se precisan, deben devolverse los autos del juicio de amparo al Juzgado de Distrito de origen, a efecto de que su titular se pronuncie en los términos que se indican en este fallo.

En principio, es conveniente señalar que conforme a lo establecido en la Constitución General, la Ley de Amparo y el Acuerdo General Número 12/2009 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procedimiento para el cumplimiento de las sentencias de amparo es el siguiente:

a) Una vez que la sentencia de amparo ha causado ejecutoria, la autoridad judicial correspondiente debe requerir a las autoridades responsables, para que realicen los actos tendentes al cumplimiento a la misma, lo que deberán informar dentro de las veinticuatro horas siguientes a la notificación de la ejecutoria (artículo 105 de la Ley de Amparo).

b) En caso de que las autoridades responsables sean omisas en el cumplimiento a la sentencia de amparo, la autoridad judicial correspondiente deberá requerir al superior jerárquico de aquéllas, a fin de que las obliguen al cumplimiento, en el entendido de que el procedimiento previsto en el artículo 105, párrafo primero, de la Ley de Amparo, claramente vincula sólo al superior jerárquico inmediato de la autoridad encargada materialmente de su cumplimiento, es decir, solamente obliga a requerir, con las prevenciones de ley, al superior jerárquico de las autoridades implicadas concretamente con el cumplimiento, por ello, en este procedimiento el Juez debe actuar con eficiencia para no propiciar dilación en el cumplimiento, al requerir a un número mayor de superiores jerárquicos y en más de una sola ocasión. En el supuesto de que la autoridad responsable y su superior jerárquico continúen con el incumplimiento de la ejecutoria de garantías, desde este momento incurren en contumacia, independientemente de que siga requiriendo el cumplimiento a dichas autoridades, actualizándose la hipótesis de desacato a una sentencia de amparo para efectos de la aplicación de las sanciones previstas en la fracción XVI del artículo 107 constitucional, sin importar que posteriormente dichas autoridades dejen de ocupar esos puestos públicos, puesto que si bien ya no sería factible la separación del cargo, sin embargo, sí procedería la consignación ante el Juez de Distrito competente.(3)

c) De persistir la omisión, tratándose de juicios de amparo indirecto, el Juez de Distrito debe remitir las constancias al Tribunal Colegiado de Circuito en turno, con la finalidad de que éste requiera nuevamente a la autoridad responsable, así como a las diversas que se estimen vinculadas a su cumplimiento, para que, en un plazo de tres días hábiles contados a partir de la notificación del proveído que requiere, demuestren ante el propio tribunal el acatamiento de la ejecutoria o expongan las razones que tengan en relación con el incumplimiento a la sentencia (punto tercero, fracción I, del Acuerdo General Número 12/2009), dejando copia certificada de la misma y de las constancias que fueren necesarias para procurar su exacto y debido cumplimiento.

d) Si persiste la omisión de la autoridad responsable y para efecto de continuar con el procedimiento establecido en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución, se enviarán los autos al Magistrado que corresponda conforme al turno establecido, el cual contará con quince días hábiles para presentar ante el tribunal respectivo proyecto de resolución. Si estima dicho tribunal que se colmaron los supuestos establecidos en el punto tercero del Acuerdo General Número 12/2009, remitirá el asunto -incluyendo el dictamen aprobado por dicho tribunal- a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En esas condiciones, para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación válidamente pueda pronunciarse sobre la aplicación de las sanciones que prevé la fracción XVI del artículo 107 constitucional, es necesario analizar si el Juez de Distrito y el Tribunal Colegiado del conocimiento agotaron el procedimiento de ejecución de la sentencia de amparo conforme a los lineamientos antes precisados y, en su caso, si el incumplimiento advertido encuentra o no justificación.

Este Alto Tribunal ha distinguido entre lo que debe entenderse por procedimiento para la ejecución de una sentencia y el momento en que, habiéndose agotado esa etapa, los autos son remitidos a este Alto Tribunal para los efectos de la fracción XVI del artículo 107 constitucional, como momentos diversos en la actuación del Juez de Distrito, encaminados a buscar el cumplimiento de una sentencia de amparo. La primera etapa está formada por todos los requerimientos realizados a las autoridades responsables y por las gestiones emprendidas por el Juez de amparo, a fin de lograr el acatamiento del fallo protector. La segunda fase está a cargo de la Suprema Corte, en términos del artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Federal.

De lo anterior se desprende que el incidente de inejecución de sentencia se inicia cuando el órgano jurisdiccional competente remite los autos a esta Suprema Corte, apoyado en la evidencia de que las autoridades responsables han tenido una actitud de rebeldía, al no dar cumplimiento a la ejecutoria de amparo, absteniéndose de obrar en el sentido ordenado en la sentencia, limitándose a desarrollar actos intrascendentes, secundarios o poco relevantes para crear una apariencia de cumplimiento.

Es necesario poner de manifiesto que por ejecución de sentencia de amparo, debe entenderse la obligación constitucional que tiene el juzgador de amparo que haya dictado el fallo protector de hacer que éste se cumpla, esto es, la de realizar todos los actos que sean necesarios hasta lograr su cumplimiento, según lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley de Amparo, sin que pueda ordenar el archivo de ningún expediente si no está cumplida la sentencia de amparo, es decir, es una cuestión de orden público.

En consecuencia, habrá inejecución de sentencia cuando a pesar de los medios utilizados para lograr el cumplimiento, éste no se logre por una actitud contumaz -ya sea de manera abierta o con evasivas- de la autoridad o autoridades obligadas a obedecer el fallo constitucional.

La apertura del incidente de inejecución depende, desde luego de: a) la existencia de una sentencia protectora; b) que el juzgador de amparo haya agotado el procedimiento establecido en los artículos 105 y 111 de la Ley de Amparo y; c) que exista desobediencia de las autoridades para acatar el fallo protector o que los actos que realicen sean intrascendentes.

Al respecto, es necesario señalar que los tribunales de amparo, ante todo, deben ajustarse al procedimiento de ejecución de sentencias que establece la ley de la materia, pues éste no deja lugar a dudas de cuál es el camino a seguir para lograr el eficaz cumplimiento de una ejecutoria.

Se considera que para lograr el eficaz cumplimiento de las sentencias de amparo, los órganos jurisdiccionales al emitir sus sentencias lo deben hacer en forma clara y precisa, esto es, determinarán concretamente sus alcances y efectos, así como describir pormenorizadamente los actos específicos que cada una de las autoridades responsables deban realizar.

El incidente de inejecución de sentencia requiere como presupuesto, que el Juez de Distrito o el Tribunal Colegiado, después de haber agotado todos los medios legales que la ley les concede para hacer cumplir sus determinaciones, concluyan que la autoridad responsable ha incurrido en una actitud contumaz, de abstención de dar cumplimiento a la sentencia de amparo, lo que da lugar a que se solicite la intervención de este Alto Tribunal, para que aplique el artículo 107, fracción XVI, de la Constitución Federal.

Del aludido artículo, así como del diverso 105 de la Ley de Amparo y de los Acuerdos Generales Plenarios Números 5/2001 y 12/2009, se desprende que la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sólo tiene lugar una vez que se ha determinado que la autoridad responsable soslayó su obligación de dar cumplimiento a la ejecutoria de garantías, emitida por el juzgador que tuvo a su cargo el procedimiento de ejecución de sentencia.

Lo anterior, implica necesariamente que sólo se remitirá el expediente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando se esté específicamente en el supuesto previsto en la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es pertinente destacar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encuentra facultada no sólo para determinar los efectos y alcances de la ejecutoria de amparo, sino también para precisar las autoridades que deben intervenir y los actos que tienen que efectuar para lograr su acatamiento.

En ese sentido se manifiesta la jurisprudencia de la Segunda Sala de este Alto Tribunal 2a./J. 47/98, cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"SENTENCIAS DE AMPARO. PARA LOGRAR SU EFICAZ CUMPLIMIENTO, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA TIENE FACULTADES PARA PRECISAR SU ALCANCE, SEÑALAR LAS AUTORIDADES VINCULADAS A CUMPLIRLAS Y LA MEDIDA EN QUE CADA UNA DE ELLAS DEBE PARTICIPAR. El artículo 17, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, dispone que ‘Las leyes federales y locales establecerán los medios necesarios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.’; por su parte, los artículos 104 al 113 de la Ley de Amparo, establecen diversos procedimientos tendientes a obtener el cumplimiento eficaz de las sentencias que conceden el amparo e, inclusive, el último de estos preceptos dispone que no podrá archivarse ningún expediente sin que esté enteramente cumplida la sentencia de amparo. La interpretación congruente de tales disposiciones constituye el sustento en que se apoya toda determinación encaminada a conseguir el cumplimiento pleno de las resoluciones jurisdiccionales, máxime si lo que se pretende es ejecutar un fallo emitido por los tribunales de la Federación en un juicio de amparo, ya que éste tiene por objeto, precisamente, tutelar a los gobernados contra los actos de autoridad que infrinjan sus garantías individuales. De esto se sigue que si la causa del retardo para la ejecución de la sentencia de amparo consiste en la confusión respecto de la manera correcta en la que procede cumplimentarla, para estar en posibilidad de dar solución a la situación descrita, la Suprema Corte tiene facultades para establecer los alcances del fallo protector, determinar qué autoridades se encuentran vinculadas a cumplirlo y en qué medida, con el objeto de conseguir el eficaz y pleno cumplimiento de la sentencia de amparo." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, julio de 1998, página 146)

II.2. Monto a devolver para cumplir con el núcleo esencial. En el presente caso debe resaltarse que cuando el efecto de la ejecutoria de amparo consiste en que el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores entregue a la quejosa las aportaciones patronales acumuladas en su subcuenta de vivienda con posterioridad al treinta de junio de mil novecientos noventa y siete, el Juez de Distrito debe tomar en cuenta que para tener por cumplido el fallo protector en el que se declaró la inconstitucionalidad del artículo octavo transitorio del decreto por el que se reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de mil novecientos noventa y siete, en virtud del cual se transfería de la subcuenta de vivienda de un pensionado del Seguro Social, los recursos respectivos, es necesario que se le restituya el monto que fue objeto de dicha transferencia, con lo cual se tendrá por cumplido el núcleo esencial del derecho humano violado, tal como deriva, en lo conducente, de la tesis cuyos rubro, texto y datos de identificación son los siguientes:

"INCIDENTES DE INEJECUCIÓN E INCONFORMIDAD. DISTINCIÓN ENTRE LOS CONCEPTOS ‘PRINCIPIO DE EJECUCIÓN’ Y ‘CUMPLIMIENTO PARCIAL’, PARA DETERMINAR EL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE AMPARO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. LXV/95, de rubro: ‘INCIDENTES DE INEJECUCIÓN E INCONFORMIDAD. PARA ESTIMAR QUE EXISTE «PRINCIPIO DE EJECUCIÓN» QUE HAGA PROCEDENTE LA QUEJA, NO BASTAN ACTOS PRELIMINARES O PREPARATORIOS, SINO LA REALIZACIÓN DE AQUELLOS QUE TRASCIENDEN AL NÚCLEO ESENCIAL DE LA OBLIGACIÓN EXIGIDA, CON LA CLARA INTENCIÓN DE AGOTAR EL CUMPLIMIENTO.’, sostuvo que existe ‘principio de ejecución’ y son improcedentes por tal motivo los incidentes de inejecución y de inconformidad, al surtirse los supuestos del recurso de queja, cuando se advierta que la autoridad responsable ha realizado, cuando menos en parte, aquella prestación que es la esencial para restituir al quejoso en el goce de la garantía violada, de lo que se advierte que consideró como sinónimos los conceptos ‘principio de ejecución’ y ‘cumplimiento parcial’. No obstante, la actual integración del Tribunal Pleno considera que ambos conceptos tienen alcances distintos que deben determinarse puntualmente a efecto de que no se presten a confusión. Así, el principio de ejecución radica en las primeras acciones realizadas por la autoridad tendentes a cumplir realmente con los deberes u obligaciones impuestos en la ejecutoria de amparo, es decir, ese principio se traduce en los preparativos realizados para cumplir con dicha ejecutoria, pero no constituyen propiamente un cumplimiento. Por otra parte, el cumplimiento parcial, como su nombre lo señala, implica que la autoridad responsable ha ido más allá de un principio de ejecución y ha realizado parte de los deberes impuestos en la ejecutoria de amparo, esto es, ha cumplido con lo fundamental o sustancial y ha quedado pendiente algo, sea porque así lo considera el quejoso, o bien, por alguna circunstancia que ha impedido a la autoridad dar ese entero cumplimiento. Acorde con lo anterior, sólo mediante un cumplimiento parcial de la sentencia de amparo puede considerarse que se ha cumplido con el núcleo esencial de la obligación exigida, no así cuando únicamente existe un principio de ejecución, que si bien indica la voluntad de la autoridad de cumplir, no es más que un principio o una preparación para ello que, en realidad, en poco beneficia al quejoso, pues su derecho derivado de la concesión del amparo es verse restituido efectivamente en el goce de la garantía individual violada." (Novena Época. Instancia: Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXII, septiembre de 2010, tesis P./J. 87/2010, página 6)

Lo anterior, sin menoscabo de que, en el caso de que el monto transferido por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores a la Tesorería de la Federación haya sido inferior al que se encontraba depositado en la respectiva subcuenta de vivienda, el referido instituto deberá informar al quejoso sobre dicha circunstancia, así como el trámite que debe seguir para su recuperación.

III.3. Procedimiento de ejecución para el cumplimiento de la respectiva sentencia de amparo. Por otro lado, en este tipo de asuntos no basta que el Juez de Distrito se limite a retomar las pruebas exhibidas ya sea por la quejosa o por las autoridades responsables, sino que debe precisar el monto a devolver con base en el transferido de la subcuenta de vivienda respectiva por el referido instituto a la Tesorería de la Federación, para lo cual es necesario requerir al subdirector general de Recaudación Fiscal del instituto en cita, para que indique en un plazo de tres días hábiles el monto por el cual se realizó dicha transferencia, dado que es la autoridad competente para administrar la subcuenta de vivienda de cada trabajador, tal como deriva de lo previsto en la fracción I del artículo 32 del Estatuto Orgánico del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores. Dicho precepto señala: