INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 149/2012. 7 DE JUNIO DE 2012. MAYORÍA DE VOTOS. DISIDENTE: FERNANDO ESTRADA VÁSQUEZ. PONENTE: VÍCTOR ANTONIO PESCADOR CANO. SECRETARIO: MARIO ANDRÉS AYALA QUIJANO.

"Cámara de origen: diputados. Exposición de motivos. México, D.F., a 27 de abril de 2004. Iniciativa de diputados (grupo parlamentario del PRI). ... Tal y como nos lo han denunciado, diversas empresas dedicadas al contrabando y defraudación de la autoridad, que han encontrado en la figura del juicio de amparo y la suspensión del acto reclamado un esquema legal que les permite introducir mercancías sin pagar los impuestos al comercio exterior, las cuotas compensatorias, o sin cumplir con los permisos o cupos que establece la autoridad competente para protección de la economía nacional. En efecto, los contrabandistas han diseñado un esquema que consiste básicamente en constituir sociedades mercantiles, utilizando identificaciones falsas para encubrir su identidad ante el fedatario público con el que la constituyen, solicitan su inscripción en el registro federal de contribuyentes ante la Secretaría de Hacienda, y posteriormente solicitan su incorporación a los padrones generales de importación y sectores específicos, que controla el Servicio de Administración Tributaria. Reunidos estos requisitos, se abocan a importar mercancías, consistentes generalmente en bienes de consumo final, como lo sería el azúcar, el frijol, maíz, telas, vestidos, calzado, juguetes, etc., sin el pago de impuestos, ni cuotas compensatorias, en virtud de gozar con la suspensión de un Juez Federal, ya que diseñó su demanda de garantías a manera de que el juzgador no tenga otra opción que la de obsequiar la petición suspensoria del acto reclamado, por tal motivo es imperativo que la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 Constitucionales, se reforme en lo concerniente a la suspensión del acto reclamado, visto en los artículos 123, fracción II y 124, segundo párrafo, con el objeto de acotar los beneficios de la suspensión de oficio o a petición de parte, y excluir toda posibilidad de que los beneficios de dicha figura sigan dañando paradójicamente la economía nacional ..."

En la especie, la medida cautelar persigue precisamente el efecto contrario a la razón por la cual se creó el inciso g) de la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo (evitar la evasión del pago de contribuciones lato sensu) esto es, en el caso concreto lo que se persigue con la suspensión es que se cobre un arancel, en lo cual está interesada la sociedad, dado que ello impactaría en forma positiva en las arcas del erario con los beneficios que ello acarrea y, es por eso, que se concluye que en el supuesto específico, si bien el acto reclamado está fundado en el artículo 131, segundo párrafo, constitucional, la medida suspensional lejos de contravenir disposiciones de orden público y afectar el interés social, las privilegia en la medida que se permitiría que se siguieran cobrando dichas tarifas, en lo cual, se enfatiza, está interesada la sociedad.

Además, sería más fáctico devolver las cantidades de dinero indebidamente pagadas, en el hipotético caso de que se negara el amparo, que cobrarlas, pues habría la latente posibilidad de que no se realice respecto de la totalidad de la mercancía que ya entró al país.

También hay que recordar que el objeto de la figura jurídica de la suspensión consiste en conservar viva la materia del amparo, de tal suerte que su finalidad es mantener las cosas en el estado en que se encontraban antes del momento de la emisión del acto.

En ese sentido, si previo a la promoción del juicio de amparo el fisco recaudaba un arancel por la importación del acero a razón de un porcentaje determinado, pues hay que recordar que el decreto tildado de inconstitucional fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de febrero de dos mil diez, el cual entró en vigor al día siguiente, y fue paulatinamente reduciendo el porcentaje de arancel cobrado hasta llegar a tasa cero, que es de lo que se duele la quejosa; entonces, no hay impedimento para conceder la suspensión para el efecto de que se siga cobrando el arancel, de acuerdo al último porcentaje en vigor antes del decreto reclamado, o sea, el inmediato anterior a la vigencia de la porción normativa respecto de la cual promovieron el juicio de amparo, que en la especie es el del 3% con base en el citado decreto, lo que sin dudas implica mantener las cosas en ese estado en que se encontraban.

Por todo lo anterior es que se considera que en el caso específico la medida cautelar no trasgrede el orden público, se insiste, debido a que el efecto sería el que se siguieran cobrando los aranceles, en lo cual la sociedad está interesada.

No se soslaya la existencia de la jurisprudencia 2a./J. 166/2009, de rubro: "SUSPENSIÓN EN AMPARO. NO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA LOS REQUISITOS Y EL ARANCEL AD-VALOREM DEL 10% PREVISTOS EN EL DECRETO POR EL QUE SE ESTABLECEN LAS CONDICIONES PARA LA IMPORTACIÓN DEFINITIVA DE VEHÍCULOS USADOS, PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 24 DE DICIEMBRE DE 2008, PORQUE SE AFECTARÍA EL INTERÉS SOCIAL Y SE CONTRAVENDRÍAN DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO.", publicada en la página 127 del Tomo XXX, octubre de 2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; empero, lo aquí sostenido de manera alguna pugna con su contenido en tanto que en dicho criterio jurisprudencial precisamente se basó la negativa de la suspensión de la premisa de que no era posible concederla porque se evitarían recaudar las tarifas arancelarias, mientras que aquí, se insiste, se persigue el efecto contrario, o sea, cobrarlas, que es lo que se pretende hacer con la medida suspensional y es en lo que está interesada la sociedad.

Y, si bien el artículo 131, segundo párrafo, constitucional estatuye que el ejecutivo podrá ser autorizado, entre otras cosas, para suprimir cuotas arancelarias, no debe perderse de vista que en la adición del mencionado inciso g) de la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo, la remisión que se realizó a dicho precepto para considerar que de concederse la suspensión en dichos supuestos se afectaría el orden público y el interés social, obedeció a evitar que fuera utilizado el juicio de amparo como un instrumento para que se dejaran de pagar los aranceles con motivo de la promoción del juicio de amparo.

Aún más, tanto del propio artículo 131 constitucional, como la jurisprudencia en cita, se advierte que, se establece una condicionante al Ejecutivo Federal para establecer, restringir o incluso suprimir medidas arancelarias, como es que se estime "urgente"; luego, de una simple lectura del decreto controvertido, no se aprecia cuál o cuáles hayan sido las razones "salvo -estrictamente arancelarias-" de suprimir la cuota que estaba vigente; por ello, no se está en una situación "evidente" de aplicación restrictiva del postulado y criterio en mención, sino que, para determinar lo conducente es menester hacer el estudio respectivo en el cuaderno principal.

Por todo lo anterior es que se llega a la conclusión de que la interpretación que debe hacerse al inciso g) de la fracción II del artículo 124 de la Ley de Amparo no debe ser de manera literal, sino de manera teleológica; por ello, el cambio del criterio en cuanto a dicho tópico concierne.

Tanto es de interés público la función recaudatoria del Estado, que inclusive el propio Constituyente Permanente en la reforma constitucional de seis y diez de junio de dos mil once, determinó que las declaratorias de inconstitucionalidad de una ley no tendrán efectos erga omnes al tratarse de materia tributaria, lo que robustece la idea de que es interés primordial del Estado el cobrar contribuciones, efecto que se seguiría realizando con el otorgamiento de la medida cautelar.

Luego, si un mismo precepto admite varias formas de interpretación, en este caso, la aludida fracción II, inciso g) del artículo 124 de la Ley de Amparo, debe optarse por la menos dañina; así, acorde con el principio pro homine debe preferirse aquella que garantiza la protección más amplia del individuo; entonces, debe privilegiarse la finalidad sobre la literalidad.

Si bien el presidente de la República cuenta con facultades para suprimir tarifas arancelarias, lo cierto es que dicha potestad no debe dejarse de manera irrestricta en el campo de la discrecionalidad, sino dentro del marco del estado de derecho sujeto al control de constitucionalidad, y sin dejar de observar la norma aplicable, en casos como el que se analiza sujeto a la suspensión de los actos reclamados como medida preventiva protectora de los derechos del hombre.

En su segundo motivo de disenso sostiene que antes de analizar la apariencia del buen derecho, debió estudiarse si la promovente en verdad resintió una afectación real, directa y actual, aunque fuere de manera indiciaria, atento a la naturaleza del acto reclamado.

Ello porque la fracción III del artículo 124 establece como requisito para conceder la suspensión definitiva de los actos, entre otros, que sean de difícil reparación los daños o perjuicios que se causen al agraviado, lo cual a su parecer no está probado dado que el Pleno del Máximo Tribunal sostuvo en la jurisprudencia de rubro: "RECTORÍA ECONÓMICA DEL ESTADO EN EL DESARROLLO NACIONAL. EL ARTÍCULO 25 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO OTORGA A LOS GOBERNADOS GARANTÍA INDIVIDUAL ALGUNA PARA EXIGIR, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO, QUE LAS AUTORIDADES ADOPTEN CIERTAS MEDIDAS, A FIN DE CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS RELATIVOS A AQUÉLLA.", que los principios que rigen la rectoría económica del Estado no les confiere a los gobernados derechos tutelables a través del juicio de amparo, para obligar a las autoridades a actuar en determinado sentido, o bien, adoptar determinadas medidas.

Máxime que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, también sostuvo que las cámaras empresariales no cuentan con el carácter de tercero perjudicado en los amparos promovidos contra los acuerdos del secretario de Economía emitidos en uso de la facultad concedida por el artículo 5o., fracción X, de la Ley de Comercio Exterior, que por su naturaleza son similares al aquí reclamado.

Por tal razón, refiere que no debió concederse la suspensión definitiva de los actos reclamados, sencillamente porque a los particulares no les asiste derecho alguno contra los actos materialmente legislativos respecto a la rectoría económica del Estado.

Abunda en que es incongruente la interlocutoria recurrida pues, por un lado, reconoce que en materia de rectoría económica a los gobernados no les asiste derecho alguno para exigir tal o cual actuar y, por otro, concede la suspensión solicitada sin especificar qué derecho es el que se demuestra indiciariamente, o en qué medida pudiera sufrir una afectación.

Además, que en diversa interlocutoria a la aquí recurrida reconoce que no es posible emitir un fallo protector con efectos generales, por lo que no se actualiza la apariencia del buen derecho y, no obstante ello, concedió la medida precautoria.

Finalmente destaca que los actos reclamados no repercuten en la esfera jurídica del recurrente, lo cual excluye en sí mismo la posibilidad de causarle un daño o perjuicio, ya que la quejosa no tiene la facultad de obligar al Estado a que adopte o mantenga cierta condición de mercado.

Pues bien, en cuanto a que no se justificó que los actos reclamados impactaran la esfera jurídica del sindicato quejoso, debe decirse que, contrario a lo expuesto por la autoridad recurrente, sí se encuentra probada la afectación para los efectos exclusivos de la suspensión del acto reclamado, puesto que al alegarse en la demanda una competencia desleal entre los productores nacionales con los importadores del acero, por esa sola circunstancia, se prueba que existe la latente posibilidad de que con motivo de la disminución del arancel a tasa cero, efectivamente se afecte la producción nacional de ese insumo y, con ello, se avizoren paros técnicos o posibles despidos de trabajadores, circunstancias que son suficientes para justificar, al menos indiciariamente, el interés suspensional del sindicato quejoso.

Por lo demás, respecto del resto de los agravios que expone, tales como que no cuenta con facultades para exigir tal o cual conducta del Estado, entre otros, dichos argumentos resultan inoperantes en la medida de que en realidad todos esos tópicos a los que hace alusión la autoridad recurrente, van orientados a cuestionar temas que más bien conciernen al fondo del asunto y, por tanto, deben dilucidarse en el cuaderno principal.

En efecto, lo relativo a que el gobernado no cuenta con derecho alguno para reclamar tal o cual actitud del Estado frente a las situaciones que campean el mercado relativo al comercio exterior, son cuestiones que informan al fondo del asunto, vía análisis del interés jurídico, legítimo o colectivo, según sea el caso, por tanto, esos temas no pueden ser objeto de análisis incidental so pretexto de pretender dilucidar si conforme al artículo 124, fracción III, de la ley de la materia, se probaron los daños causados a la quejosa, es decir, como análisis de interés suspensional.

Por tal razón, si para negar la suspensión solicitada es necesario abordar el estudio de cuestiones que atañen al fondo del asunto, propias del cuaderno principal, se deben desestimar esos argumentos para los efectos de la suspensión del acto reclamado, por corresponder su estudio al expediente principal.

Sustenta a lo anterior, la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible a página 2871 del Tomo XCI, de la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, del tenor:

"SUSPENSIÓN. Los agravios son inoperantes para obtener la revocación de la resolución incidental que otorgó la suspensión definitiva, si se contraen, en su generalidad, a cuestiones de fondo, propias de la sentencia definitiva que se dicte."

Y, el determinar si el amparo es improcedente frente a las prerrogativas que tiene el particular respecto a la rectoría del Estado, igualmente son cuestiones que implican el análisis que sólo puede llevarse al cabo en juicio de amparo principal.

Sirve de apoyo la tesis I.1o.A.1 K, que se comparte, del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, consultable a página 650 del Tomo II, agosto de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"SUSPENSIÓN, INTERÉS JURÍDICO. DEBE DILUCIDARSE EN EL JUICIO PRINCIPAL Y NO EN EL INCIDENTE, POR SER RELATIVO A LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS. El estudio relativo a determinar si el quejoso carece o no de interés jurídico, no debe hacerse en el incidente de suspensión, ya que es una cuestión que deberá dilucidarse en la sentencia que se dicte en la audiencia constitucional del juicio de amparo, porque está vinculado con la procedencia del juicio de garantías, por ser un derecho subjetivo público que la Constitución otorga a los gobernados para exigir, por conducto de los Tribunales Federales, el cumplimiento y respeto de las garantías constitucionales y, por tanto, es ajeno a los requisitos que se deben de satisfacer conforme el artículo 124 de la Ley de Amparo para la procedencia de la suspensión del acto reclamado."

También es aplicable la diversa tesis VII.2o.A.T.18 K, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, consultable en la página 699 del Tomo XV, junio de 2002 de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que dice:

"SUSPENSIÓN DEFINITIVA DE LOS ACTOS RECLAMADOS. LOS AGRAVIOS ESGRIMIDOS EN LA REVISIÓN INTERPUESTA CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE LA CONCEDE, SON INATENDIBLES SI PLANTEAN LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. Los agravios hechos valer contra una resolución que concede la suspensión definitiva de los actos reclamados, tendentes a evidenciar que el juicio de amparo de la que deriva el incidente relativo es improcedente, resultan inatendibles, pues el estudio de las causales de improcedencia del juicio de garantías es una cuestión que, en todo caso, debe dilucidarse en la sentencia que se dicte en la audiencia constitucional del juicio de amparo, mas no en el incidente de suspensión, en el cual únicamente debe analizarse si se cumplieron los requisitos exigidos por el artículo 124 de la Ley de Amparo para la procedencia de la suspensión de los actos reclamados."

De ahí que si lo que pretende la autoridad recurrente es que para negar la medida cautelar se diluciden cuestiones específicas, como lo viene a ser si el decreto afecta o no los derechos del gobernado, en este caso, los derechos de los particulares en torno a las atribuciones del presidente frente a los actos sustentados en la rectoría del Estado, esos temas escapan al objeto de esta etapa procedimental y, por ende, se debe reservar su estudio hasta el momento procesal oportuno, o sea, hasta el dictado de la sentencia constitucional.