INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 1092/2015. 14 DE JULIO DE 2015. LA VOTACIÓN SE DIVIDIÓ EN DOS PARTES: UNANIMIDAD DE VOTOS EN RELACIÓN CON EL TEMA CONTENIDO EN ESTA TESIS Y MAYORÍA EN RELACIÓN CON EL DESECHAMIENTO DEL RECURSO POR FALTA DE LEGITIMAC

Resulta innecesario el estudio de los agravios formulados por dicha autoridad, pues en consideración de la mayoría de este Tribunal Colegiado, el presidente de la República carece de legitimación para interponer el recurso de revisión.

Con el propósito de demostrar tal aserto, es oportuno tener en cuenta que el artículo 87 de la Ley de Amparo prevé:

"Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas; tratándose de amparo contra normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.

"..."

El precepto transcrito establece la regla general conforme a la cual las autoridades responsables podrán ocurrir en revisión, a saber:

a) Cuando les afecte directamente el acto que de cada una de ellas se haya reclamado (amparo legalidad); o,

b) Cuando les asista la calidad de titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende la emisión o promulgación de una ley (amparo contra normas generales).

Ahora, la legitimación de las partes en el juicio y en los recursos interpuestos constituye un presupuesto procesal que debe estudiarse de oficio, de conformidad con la tesis P. LIV/90, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990, página 20, que dice:

"REVISIÓN. LA LEGITIMACIÓN Y PERSONALIDAD DE QUIEN INTERPONE ESTE RECURSO, DEBE EXAMINARSE DE OFICIO.-El tribunal ad quem, al resolver la procedencia de un recurso de revisión debe estudiar, de oficio, si quien promueve tiene personalidad para interponerlo, puesto que es de orden público en el juicio de garantías analizar si quien lo interpuso es parte o tiene personalidad acreditada, en particular en los amparos contra leyes en donde el artículo 87 de la ley de la materia establece expresamente que sólo podrán interponer el recurso de revisión las autoridades responsables encargadas de su promulgación o quienes las representen."

La legitimación constituye un presupuesto procesal referido a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales.

Al respecto, es oportuno destacar que, en principio, en el juicio de amparo las partes que intervienen son quienes están en posibilidad de instar los actos procesales, entendiéndose por tales, el quejoso, la autoridad o autoridades responsables, el tercero o terceros interesados y el Ministerio Público Federal -artículo 5o. de la Ley de Amparo-.(1)

Sin embargo, la legitimación para recurrir todos los actos procesales en el juicio de amparo no radica, exclusivamente, en el carácter de parte, sino también en el interés jurídico o legítimo que tienen, como principio rector del juicio; de ahí que es menester que a las partes les asista interés en que el órgano jurisdiccional que conoce de ese juicio declare o constituya un derecho, imponga una condena o genere una obligación, o por el contrario, que no actúe de esa forma.

Ahora, entre los actos procesales que pueden presentarse durante la sustanciación del juicio de amparo se encuentran los recursos, consistentes en medios de impugnación interpuestos contra la resolución judicial pronunciada por el Juez o tribunal, con el objeto de que tal resolución sea revocada, modificada o anulada.

En este orden, la legitimación para interponer los recursos previstos en el juicio de amparo deriva, primeramente, de que el recurrente sea parte en el juicio de amparo en términos del artículo 5o. de la Ley de Amparo y, en segundo lugar, del interés que le asista para defender su derecho amenazado o afectado por el sentido de la resolución dictada en el juicio, pues sin tal presupuesto no existe la legitimación procesal para realizar actos jurídicos encaminados a su defensa.

Premisas que igualmente aplican a los recursos interpuestos dentro de los incidentes que derivan del propio juicio.

De lo que se sigue que la legitimación de las autoridades responsables para interponer el recurso de revisión contra la resolución que decide sobre la suspensión definitiva, se encuentra condicionada a que les irrogue un perjuicio, esto es, una afectación en detrimento de sus intereses, derechos o atribuciones, que no debe ser meramente hipotético, sino real cuya demostración incumbe a las autoridades que la impugnen.

En la especie, el juicio de amparo se promovió contra el decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Fiscal de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de diciembre de dos mil trece, en otros, el artículo 28, fracciones III y IV, así como los artículos 33 y 34 del reglamento del citado código, con motivo de su vigencia, atribuyéndose, específicamente, al presidente de la República, su participación en el proceso de creación de las normas generales combatidas, con la salvedad de que la expedición de las normas reglamentarias aludidas, las quejosas las atribuyeron erróneamente al secretario de Hacienda y Crédito Público y al jefe del Servicio de Administración Tributaria.

En la demanda de amparo, las peticionarias del amparo solicitaron la suspensión contra los efectos de aplicación de las hipótesis previstas en los preceptos invocados, esto es, para que no tuviera que llevar su información contable en medios electrónicos ni ingresarla en forma mensual a través del buzón tributario creado por el Servicio de Administración Tributaria, de conformidad con las reglas de carácter general emitidas por dicho organismo; medida cautelar que fue concedida por el Juez de Distrito en la resolución interlocutoria recurrida.

Ahora, toda vez que los actos reclamados constituyen normas generales autoaplicativas debe estarse al contenido del artículo 148, párrafo primero, de la Ley de Amparo que dice:

"Artículo 148. En los juicios de amparo en que se reclame una norma general autoaplicativa sin señalar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso.

"...."

El artículo transcrito establece que cuando se impugna una norma con motivo de su vigencia, sin precisar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma; esto es, para que la obligación impuesta en el referente normativo de dar, hacer o no hacer, no se materialice en la esfera jurídica del gobernado.

Consecuentemente, de la interpretación sistemática de los artículos 5o., 87 y 148, párrafo primero, de la Ley de Amparo, se infiere que a efecto de determinar si las autoridades responsables tienen o no legitimación para interponer el recurso de revisión contra la interlocutoria que resuelva sobre la suspensión definitiva, debe atenderse a la naturaleza de los actos reclamados contra los cuales se solicitó esa medida.

Por lo que si los actos reclamados a la autoridad recurrente, presidente de la República, constituyen actos de naturaleza legislativa en estricto sentido; entonces, carece de legitimación para recurrir la interlocutoria en que se decidió sobre la concesión de la suspensión definitiva contra los efectos y consecuencias de las normas reclamadas, por su sola vigencia.

Lo anterior es así, pues si la consecuencia de la suspensión decretada por el Juez es que la parte quejosa no utilice el buzón tributario ni ingrese mensualmente su información contable a través de ese medio, sólo puede afectar directa y jurídicamente a la autoridad que suspende las facultades de su actuar con motivo del otorgamiento de la medida cautelar, a saber, las autoridades del Servicio de Administración Tributaria porque son quienes ven interrumpidos los efectos de la norma; ello, en razón de que ese organismo es el encargado de aplicar tal imperativo, en el entendido de que por su desacato, incluso, podrá imponer multas.(2)

Por ende, el hecho de que en su informe previo la autoridad recurrente aceptara su participación en el proceso legislativo del decreto que dio origen a las normas impugnadas (fojas 333 a 339 del cuaderno incidental), no le otorga legitimación para inconformarse contra la interlocutoria que suspendió sus efectos y consecuencias, ya que la medida suspensional versa exclusivamente sobre la ejecución de las normas; máxime que es importante destacar que su otorgamiento no afecta su vigencia, ni las priva de eficacia general.

Adicionalmente, con el afán de robustecer lo expuesto, conviene considerar lo dispuesto en los artículos 108, fracción III y 142 de la Ley de Amparo que dicen:

"Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se expresará:

"...

"III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la ley o en su publicación, el quejoso deberá señalarlas con el carácter de autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios propios;

"...."

"Artículo 142. La falta de informe previo hará presumir cierto el acto reclamado para el solo efecto de resolver sobre la suspensión definitiva.

"Tratándose de amparo contra normas generales, las autoridades que hayan intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio de la norma general o en su publicación, únicamente rendirán el informe previo cuando adviertan que su intervención en el proceso legislativo o de creación de la norma general, se impugne por vicios propios.

"La falta del informe previo de las autoridades legislativas, además de lo señalado en el párrafo anterior, no dará lugar a sanción alguna."

Preceptos cuya interpretación conjunta permite colegir, que tratándose del amparo contra normas generales, el legislador determinó innecesaria la intervención de las autoridades que participaron en el proceso legislativo o de creación, cuando esos actos no se impugnen por vicios propios, lo cual tiene como propósito evitar la ociosa y costosa intervención de tales autoridades en el juicio pues, inclusive, ni siquiera en el caso de que se otorgara el amparo en su contra podrían tener injerencia en el cumplimiento de la sentencia.

En congruencia con lo anterior, el legislador trasladó tales premisas al incidente de suspensión, al prever en la segunda disposición transcrita, que en el amparo contra normas generales, las autoridades que intervinieron en el refrendo del decreto promulgatorio de la norma general o en su publicación, únicamente rendirán el informe previo cuando esos actos se impugnen por vicios propios.

Lo que se advierte de la exposición de motivos de la iniciativa del proyecto de decreto por el que se expidió la Ley de Amparo en vigor a partir del tres de abril de dos mil trece que, en la parte relativa, se precisó: