QUEJA 78/2022. RECURRENTES: BRAY ROBERTO ALCOLEA Y OTROS. 28 DE MARZO DE 2022. MAYORÍA DE VOTOS. PONENTE: MAGISTRADO SERGIO EDUARDO ALVARADO PUENTE. SECRETARIO: ALEJANDRO CAVAZOS VILLARREAL. DISIDENTE: MAGISTRADO ROGELIO CEPEDA TREVIÑO.

"Para utilizar la detención en estaciones migratorias se debe estudiar y evaluar el caso particular, tomando en cuenta si la persona se encuentra en otra situación especial de vulnerabilidad y, por lo tanto, si la privación de la libertad puede tener efectos mucho más negativos; únicamente si no existe otra alternativa menos lesiva, será procedente la detención como excepción.

"...

"1. Utilización de medidas cautelares para llevar los procedimientos migratorios fuera de la estación migratoria.

"...

"Ahora bien, por la naturaleza de los actos que motivan a las personas migrantes y sujetas de protección internacional a acudir a tribunales, la medida jurídica más utilizada es la suspensión del acto con el amparo.

"...

"La suspensión también puede solicitarse para el acto consistente en la privación ilegal de la libertad de personas migrantes y sujetas de protección internacional en estaciones migratorias. Al ser ésta una detención hecha por autoridades administrativas, el otorgamiento de la suspensión debe darse para efectos de que la persona quede en libertad provisional mediante las medidas de aseguramiento correspondientes."

El contexto anterior revela que la privación de la libertad personal, cualquiera que sea su forma de denominación, tiene que ser excepcional y proporcional al objeto que se busca proteger, lo que en el caso no acontece pues, además, no se advierte de autos que exista un hecho que fundada y motivadamente haya servido para que previo a la decisión de la suspensión de plano la autoridad haya justificado la detención.

Más aún porque el alojamiento, en principio, restringe la libertad personal y, en virtud de las condiciones en que se puede presentar la detención, vulnera la salud, integridad personal y trato digno de las personas migrantes.

Incluso, el propio protocolo de actuación es muy claro en establecer que en tratándose de la suspensión de amparo, también puede solicitarse para el acto consistente en la privación ilegal de la libertad de personas migrantes y sujetas de protección internacional en estaciones migratorias, al ser ésta una detención hecha por autoridades administrativas, el otorgamiento de la suspensión debe darse para efectos de que la persona quede en libertad provisional mediante las medidas de aseguramiento correspondientes.

Por ende, en el caso se toma en cuenta las particularidades de las personas sometidas al alojamiento, consistente en que ya transcurrió en exceso no sólo el plazo de 36 horas para la puesta de presentación sin que exista un acta debidamente fundada y motivada que revele su justificación, como lo alude el artículo 68 de la Ley de Migración, incluso, el término de quince días para resolver su situación migratoria como lo establece el numeral 111(1) de esa legislación.

Menos aún, no podría justificarse la ampliación del plazo de 60 días que establece ese numeral para que las personas migrantes sigan privadas de su libertad, pues como ya se vio, no hay justificación para que en tanto se lleva el procedimiento administrativo, las personas migrantes sigan privadas de su libertad.

Interpretar de forma contraria el artículo 111 de la Ley de Migración no se ajustaría a las hipótesis que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé para la privación de la libertad de una persona, al permitir aquel precepto ordinario que tal derecho respecto de los extranjeros sea vulnerado, aunque no se haya cometido alguna infracción de índole penal, sin perderse de vista, además, que el plazo que establece es mayor al de treinta y seis horas establecido en el artículo 21 de nuestra Carta Magna.

Es aplicable al caso, por las razones que informa, la tesis 1a. CXCIX/2014 (10a.), registro digital: 2006478, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto:

"LIBERTAD PERSONAL. LA AFECTACIÓN A ESE DERECHO HUMANO ÚNICAMENTE PUEDE EFECTUARSE BAJO LAS DELIMITACIONES EXCEPCIONALES DEL MARCO CONSTITUCIONAL Y CONVENCIONAL. La libertad personal se reconoce y protege como derecho humano de primer rango tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 1o., 14 y 16), como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 9) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 7); de ahí que su tutela debe ser la más amplia posible, conforme a la fuente jurídica que mejor la garantice y sólo puede limitarse bajo determinados supuestos de excepcionalidad, en concordancia con los sistemas constitucional y convencional, es decir, a partir del estricto cumplimiento de requisitos y garantías de forma mínima a favor de la persona; de lo contrario, se estará ante una detención o privación de la libertad personal prohibida tanto a nivel nacional como internacional."

Ello, en atención de que el aludido plazo y, en su caso, las bases para su individualización, no están previstos ni en dicho precepto 11 constitucional, ni en los restantes de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que el régimen de restricciones a tal derecho humano debe estar expresamente previsto en la propia Constitución, acorde con su numeral 1o., párrafo primero, y la interpretación que de éste ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluso, frente a la posibilidad de establecer limitaciones en términos de los tratados internacionales de derechos humanos de los que el Estado Mexicano forma Parte.

Más aún, sobre el tema, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el amparo en revisión 4558/48, sostuvo que la detención sufrida por una persona en los separos de la entonces Secretaría de Gobernación (ahora Instituto Nacional de Migración) debía considerarse inconstitucional.

Lo anterior se advierte de la tesis visible en la página 1596 del Semanario Judicial de la Federación, Tomo XCIX, Quinta Época, materias penal y administrativa, registro digital: 301332, de rubro y texto siguientes:

"DETENCIÓN ILEGAL. EXTRANJEROS. La detención sufrida por el quejoso en los separos de la Secretaría de Gobernación debe considerarse como inconstitucional, porque aun cuando hubiera indicios que hicieran suponer que dicho quejoso tomó participación en la falsificación de la visa de su pasaporte y en la suplantación de una hoja en el libro de entradas de turistas, como tales hechos, son delictuosos, vuelven inaplicable el resto a que se refiere el artículo 110 de la misma Ley General de Población.—Amparo penal en revisión 4558/48. Fischbein Osías. 7 de marzo de 1949. Unanimidad de cuatro votos. La publicación no menciona el nombre del ponente."

Con base en lo expuesto, en el caso se considera que debe privilegiarse la solución conforme con el derecho a la libertad personal de los quejosos.

Esto, porque la tutela judicial debe considerar la especial relevancia de la libertad personal a efecto de garantizar la eficaz protección a los derechos de las personas migrantes y sujetas de protección internacional.

En efecto, si el término previsto en el artículo 68 de la Ley de Migración ya transcurrió, no existe fundamento legal para otorgar mayores plazos a la autoridad, ya que se viola el derecho humano a la libertad personal reconocido como de primer rango tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículos 1o., 14, 16 y 21), como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 9) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 7).

Por tanto, la suspensión de plano debió tener el efecto de poner en inmediata libertad a los quejosos y, conforme al artículo 160 de la Ley de Amparo, para que queden a disposición del Juez del conocimiento por lo que hace a su libertad personal, en tanto se resuelve el juicio en lo principal, a fin de que no sean expulsados, deportados y/o repatriados a su país de origen y quede sin materia el juicio, y a disposición de la autoridad responsable de migración por lo que ve a la continuación del procedimiento, debiendo esta última imponer las medidas se seguridad previstas legalmente, sin que corresponda al tribunal indicar cuáles, porque ello implicaría una asesoría a la propia responsable con una evidente parcialidad en su beneficio.

En este contexto, la detención en estos casos, como lo ha determinado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe ser excepcional y encontrarse debidamente justificada, esto es, con un fundamento claro y sin que pueda tornarse indefinida conforme al ámbito temporal de su imposición, bajo riesgo de transgredir derechos humanos, tales como el de seguridad jurídica y la libertad personal, entre otros.

Así, se trata de un caso de excepción a los principios previstos en los artículos 18, primer párrafo,(2) 19(3) y 21(4) de la propia Constitución Federal, en la medida que no permite la detención por autoridad administrativa y no judicial por más de treinta y seis horas, sin que se persiga delito que merezca pena privativa de libertad que amerite prisión preventiva.

Las razones anteriores atienden fundamentalmente a que, en recientes sesiones, este tribunal ha departido sobre los derechos humanos con una interpretación más amplia, porque existe una clara contravención entre una norma secundaria con la Constitución Federal, específicamente respecto de los principios de universalidad y de progresividad, previstos y protegidos en el artículo 1o. constitucional.

El fenómeno migratorio, en el que es patente el sufrimiento humano en distintas latitudes, y lo podemos advertir de primera mano en nuestro país, en el que impera la búsqueda de mejores oportunidades de vida. Se trata de seres humanos en condiciones de desesperanza, víctimas del olvido de las autoridades en sus lugares de origen, que luego son revictimizadas con la pérdida de la libertad en el mejor de los casos pues, en otros, son objeto de discriminación, maltratos y vejaciones, en detrimento de su dignidad.

Esas circunstancias son sabidas mundialmente y se atiende en el presente asunto conforme a la reglamentación internacional reconocida por las Naciones Unidas y atenderlo en su verdadera dimensión.

Así, resolver como lo hizo la juzgadora federal realmente desatiende el humanismo al que debemos ceñirnos y la circunstancia de sufrimiento que tienen estas personas cuando ingresan al país en busca de mejores oportunidades de desarrollo, bienestar y con el deseo obviamente de acabar con el sufrimiento que tienen en sus lugares de origen.

Ésa es su pretensión al llegar a un país que se presume protector de los migrantes y ello a través de una larga tradición y fama de brindarles asilo que, incluso, constituye ya doctrina derivada del cumplimiento de los preceptos constitucionales que regulan la política exterior, pues los artículos 76, fracción I y 89, fracción X, han servido para que tanto el Senado de la República como el Ejecutivo Federal analicen y establezcan reglas de cooperación para el desarrollo, así como el respeto, la protección y la promoción de los derechos humanos.

Efectivamente, la decisión tomada en el auto recurrido es incongruente porque, a fin de cuentas, lo que reclamaron las personas migrantes es precisamente su libertad para moverse en el país y retenerlos encarcelados obviamente constituye un obstáculo a su pretensión y viola evidente y flagrantemente los principios de progresividad y universalidad contenidos en la Constitución Federal a que se hizo referencia.

La función de los órganos federales es defender los derechos humanos y no justificar sus violaciones. Dejar libertad de jurisdicción a las autoridades responsables es, como lo dice el recurrente, evadir nuestra función de órganos garantes de los derechos humanos, lo que sería una contradicción, porque no se respeta uno de los más sagrados valores universales que es la libertad.

En efecto, es un absurdo porque no se les respeta la posibilidad de trasladarse libremente al lugar al que ellos aspiran y a que tienen derecho, sino que se les priva sin justificación y con clara violación, tanto de los preceptos fundamentales, como de la norma secundaria que facultó inicialmente a retenerlos, pues ya pasaron las treinta y seis horas que permitía esa regla, y la Constitución Federal prohíbe mayor retención sin que se justifique con un auto de imputación o una resolución administrativa que autorice la privación de la libertad. Eso no es actuar conforme a derecho y eso no es defender los derechos humanos y que se impone como obligación al propio tribunal en el artículo 1o. de la Constitución Federal.

Así, lo que buscan las quejosas, en este caso, es la libertad a la que tienen derecho como seres humanos y al no existir una determinación judicial o una resolución administrativa que justifique la privación de su libertad, se vulnera este derecho humano que es de la misma envergadura o nivel que el de la vida, la salud y el de la dignidad que coexisten en este caso particular. Efectivamente, en este caso, lo que se puso a decisión es la defensa de la libertad y, sin ésta, todo aquello que le puedan brindar a los migrantes mientras estén detenidos a disposición de la autoridad, implica un incumplimiento a la defensa del derecho humano a la libertad.

Así, el hecho de que la suspensión de plano concedida sea para el efecto de que la autoridad responsable decida, con libertad de jurisdicción, si los quejosos siguen o no privados de su libertad, es retardar la privación de la libertad de manera injustificada, y no otorga beneficio a los quejosos, pues continúa la restricción a la libertad y no se resuelve con justificación legal el punto esencial planteado en su demanda de amparo.

En esos términos, partiendo del propósito constitucional de proteger los derechos humanos, y que el tribunal retomó con posterioridad a la emisión de esos precedentes, ya que existe un ímpetu renovado y de directriz establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que los tribunales juzguen con sentido humanista y sean sensibles a los planteamientos que formulan los justiciables y no meros aplicadores de la ley sin atender su finalidad. En ese derrotero se puede afirmar que la Suprema Corte está evolucionando y lo hará en el futuro en casos como el presente, para que dentro del denominado "paquete de constitucionalidad" se logre una eficaz y verdadera protección de los derechos humanos, pero mientras tanto, este tribunal no puede esperar la existencia de un criterio jurisprudencial para proceder en defensa de los derechos humanos en casos tan delicados y trascendentes como el que se ha puesto y se seguirán poniendo en nuestras manos.

En esos términos, mantener privados de su libertad a los quejosos en los términos que señaló o permitió la Juez de Distrito es equívoco, porque ni siquiera se atiende a la norma secundaria en tanto que el plazo de retención que en ella se autoriza está vencido y, así, es evidente que no se resuelve conforme a derecho. Además, pasó por alto que el derecho no es la aplicación simple, cruda, insensible o sin objetivo de la norma, sino que la norma tiene necesariamente que atender a un objetivo que es la justicia. No atender este fin del derecho no es resolver conforme a su esencia.

Así, conforme a los principios establecidos en el artículo 1o. de la Constitución, todas las autoridades tienen la obligación de atender y defender los derechos humanos y si la desigualdad en el trato no se atendió por la Juez de Distrito, cuando ha transcurrido un término mayor a treinta y seis horas con las personas detenidas, que es lo que permite la norma secundaria, es evidente la contravención a los artículos 18, 19, 22, 14 y 16 de la Constitución Federal.

En esos términos, la decisión aquí tomada es congruente con la política migratoria 2018-2024 recogida por México al adherirse al Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular, con el compromiso de diseñar una política migratoria de respeto al Estado de derecho y al reconocimiento de los derechos humanos de las personas migrantes, vinculada con la agenda 2030 para el desarrollo sostenible, directrices que se fundan en los principios de la política migratoria del Estado Mexicano previstos en la Ley de Migración y en la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político; los instrumentos internacionales sobre derechos humanos; el paradigma migratorio del Pacto Mundial de Migración, y el Pacto Mundial sobre Refugiados, cuya adopción por parte de los Estados orienta su actuar en materia migratoria y, específicamente, el de México, que ha sido desde su conformación uno de sus principales impulsores.(5) Política que se basa en los artículos 11, segundo párrafo, 33 y 76, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto, se estima oportuno señalar que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al resolver el Caso Vélez Loor Vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010, que cita el representante de la promovente del amparo.

En lo que interesa destacar, el referido tribunal interamericano estableció que, tratándose de la libertad personal, se debe realizar un test de proporcionalidad, atendiendo a la finalidad de la medida (que prive o restrinja la libertad personal); que ésta sea idónea para cumplir el fin perseguido; necesaria, esto es, absolutamente indispensable para conseguir el fin deseado, lo que implica que no exista una posibilidad menos gravosa; y que resulte estrictamente proporcional; de modo que la restricción del derecho a la libertad no resulte desmedido frente a las ventajas que se obtienen mediante tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida.

Puntualizó que cualquier restricción a la libertad que no contenga una motivación suficiente que permita evaluar si se ajusta a las condiciones señaladas será arbitraria y, por tanto, violatoria del artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.(6)

En este punto, se alude al informe del Relator Especial sobre los Derechos Humanos de los Migrantes, Franc¸ois Crépeau, de dos de abril de dos mil doce, presentado al Consejo de Derechos Humanos, en el 20o. periodo de sesiones de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, en cuyas conclusiones y recomendaciones, indicó:

"70. La detención administrativa no debe aplicarse como medida punitiva en caso de infracción de las leyes y reglamentos de inmigración, ya que dicha infracción no debe considerarse delito.

"...

"72. El Relator Especial exhorta a los Estados a que consideren la posibilidad de abolir progresivamente la detención administrativa de los migrantes. Entretanto, los gobiernos deberían adoptar disposiciones para garantizar el respeto de los derechos humanos de los migrantes en el contexto de la privación de la libertad, y en particular:

"a) Velar por que las salvaguardias y garantías de procedimiento establecidas por las normas internacionales de derechos humanos y el derecho interno de cada país se apliquen a toda forma de privación de la libertad. En particular, los motivos de la privación de la libertad de los migrantes deben estar establecidos por ley. La decisión de detener a una persona sólo debe tomarse cuando exista un fundamento jurídico claro...

"b) Velar por que se proporcione a los migrantes privados de libertad información precisa sobre la situación de su caso y sobre su derecho a ponerse en contacto con un representante de su consulado o embajada y con sus familiares...

"c) Velar por que la ley fije una duración máxima para la detención en espera de la expulsión y porque en ningún caso la privación de la libertad sea indefinida. La privación de la libertad debe ser sometida a un examen automático, periódico y judicial en cada caso. Debe ponerse fin a la detención administrativa cuando no pueda ejecutarse la orden de expulsión..."

Como se ve, el Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes ha recomendado abolir progresivamente la detención de personas migrantes y sujetas de protección internacional por razones administrativas. Instrumento que se estima orientador para la decisión que se toma en este asunto.

Con base en lo expuesto, en el caso, se considera que debe privilegiarse la solución conforme con el derecho a la libertad personal de los quejosos.

En consecuencia, la tutela judicial debe considerar la especial relevancia de la libertad personal a efecto de garantizar la eficaz protección a los derechos de las personas migrantes y sujetas de protección internacional.

Aunado a lo anterior, resulta oportuno indicar que el protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren a personas migrantes y sujetas de protección internacional, emitido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual si bien no es vinculante ni tiene valor normativo para fundar una decisión jurisdiccional, sí constituye una herramienta al adecuarse a los criterios nacionales e internacionales a la luz de los compromisos adquiridos por el Estado Mexicano en materia de derechos humanos, y que la Corte IDH ha establecido que en los procedimientos de reconocimiento de condición de refugiado, se debe brindar oportunidad de recurrir en un plazo razonable la resolución que niega la solicitud. Asimismo, dicho tribunal ha indicado que debe permitirse al solicitante que permanezca en el país hasta que la autoridad competente adopte la decisión del caso, a menos que se demuestre que la solicitud es manifiestamente infundada.

En el sistema jurídico mexicano la determinación recaída a tal solicitud puede ser impugnada mediante el juicio de amparo, al tratarse de un acto susceptible de violar el principio de no devolución, el cual protege los derechos a la vida, libertad, seguridad e integridad personal.

En este caso, del contenido de la demanda de amparo se vislumbra que los quejosos se encuentran en el país en calidad de migrantes, pero detenidos desde al menos el veintiuno de febrero de dos mil veintidós. Sin que a la fecha en que se resuelve el presente recurso, de los autos que remitió la Juez Federal para el conocimiento del asunto, se advierta alguna justificación válida para que continúen privados de su libertad.

En mérito de lo expuesto, con fundamento en los artículos 15, 126, 162 y 164(7) de la Ley de Amparo, es procedente conceder la suspensión de plano a los quejosos, para los siguientes efectos:

1. Para que queden a disposición del Juez de Distrito del conocimiento por lo que hace a su libertad personal, en tanto se resuelve el juicio en lo principal, a fin de que no sean expulsados, deportados y/o repatriados a su país de origen y quede sin materia el juicio, y a disposición de la autoridad responsable de migración por lo que ve a la continuación del procedimiento.

2. Las personas migrantes deberán acudir ante la Juez de Distrito del conocimiento a firmar en el libro correspondiente, cada quince días hábiles y hasta tanto se resuelva el juicio en lo principal y cause ejecutoria la sentencia relativa.

3. Debiendo la autoridad responsable imponer las medidas se seguridad previstas legalmente, sin que corresponda al tribunal indicar cuáles, porque ello implicaría una asesoría a la propia responsable con una evidente parcialidad en su beneficio.

4. Subsistiendo la medida cautelar concedida por la Juez de Distrito relativa a que no les sea coartado su derecho a ser asistidos o representados legalmente durante el procedimiento administrativo atinente, para que tengan derecho a ofrecer pruebas, alegar y tener acceso al expediente que, en su caso, se integre acorde al marco legal regulatorio; asimismo, para que las responsables informen a los impetrantes los tratados y convenios internacionales suscritos por el Estado Mexicano que pudieran beneficiarlos; y,

Dicha suspensión surtirá sus efectos desde luego y hasta que se resuelva el asunto con resolución definitiva firme.

En el entendido de que si las personas quejosas dejan de acudir ante el Juez de Distrito del conocimiento, la suspensión dejará de surtir efectos y el Juez lo informará a las autoridades responsables.