A MPARO EN REVISIÓN 605/2023

1. Hechos que antecedieron a la demanda de amparo. De acuerdo con las constancias que obran en el expediente del juicio de amparo indirecto 123/2021 del índice del Juzgado Decimosexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, se desprenden los antecedentes siguientes.
2. Actividad de empresa “A”. Es una persona moral que presta el servicio de verificación de la normativa aplicable a empresas relacionadas con la materia de sanidad, inocuidad y calidad agroalimentaria; así como asesorar a las empresas para la implementación de medidas preventivas y correctivas para el manejo de riesgos fitosanitarios o de contaminación físicos, químicos y biológicos.
3. Actividad de empresa “B”. Es una empresa que se dedica a la aplicación de agroquímicos, así como al uso de equipos y maquinaria necesaria en trabajos agropecuarios.
4. Denuncia de responsabilidad administrativa. El dieciocho de octubre de dos mil diecinueve, persona “1”, empresa “A”, persona “2” y empresa “B”, presentaron una denuncia ante el Órgano Interno de Control del Servicio Nacional de Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA) en contra de diversos servidores públicos de dicho órgano .
5. En la denuncia señalaron que los servidores públicos modificaron, sin atender los procedimientos y requisitos previstos en la normativa aplicable, los requisitos fitosanitarios para la importación de trigo y maíz.
6. Determinación de la denuncia. El veintiocho de diciembre de dos mil veinte la Titular del Órgano Interno de Control del SENASICA determinó que no existían elementos de prueba para iniciar el procedimiento administrativo en contra de los servidores públicos denunciados, lo anterior, sin perjuicio de que pudiere abrirse nuevamente la investigación si se presentaran nuevos indicios o pruebas y no hubiere prescrito la facultad para sancionar.
7. Juicio de amparo indirecto. Al conocer dicha determinación, mediante las personas físicas y jurídicas denunciantes promovieron una demanda de amparo, en la que, entre otros aspectos, reclamaron el artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en el acuerdo por el que se determina la conclusión de la investigación sin responsabilidad .

1. En sus conceptos de violación, argumentaron que el artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas transgrede el derecho de audiencia y debido proceso, así como el principio de justicia pronta, completa y expedita, porque no establece el término para que la autoridad administrativa concluya sus investigaciones y deja al arbitrio de la autoridad administrativa el límite de cuando terminar de investigar y cuando resolver, además de que no brinda el derecho al denunciante de brindar alegatos. Los denunciantes hicieron valer seis conceptos de violación:

Primero. Todos los actos administrativos reclamados omiten expresar las razones que llevaron a determinar la conclusión de la denuncia de responsabilidad administrativa sin responsabilidad, y la calificación de responsabilidad respecto de los actos y servidores públicos denunciados.

Segundo. Las resoluciones reclamadas transgreden el principio de legalidad y debido proceso toda vez que la autoridad investigadora no dio cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 90, 100, 101 y 102 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que establecen la obligación de poner a disposición del denunciante las constancias que integren el expediente de investigación, además de que obligan a las autoridades investigadoras a realizar las indagatorias bajo los principios de legalidad, congruencia, verdad material, exhaustividad, eficiencia y Técnicas y métodos de investigación. Sin que en el caso haya sucedido de tal modo.

Tercero. Los actos reclamados violan la legalidad y debido proceso al concluir la investigación sin calificar la responsabilidad, grave o no grave, respecto de los actos y servidores públicos denunciados, sin referir las diligencias, pruebas, e informes requeridos a la autoridad, de tal suerte que se desconoce si la autoridad fue diligente en su investigación al desconocerse el propio procedimiento que llevó a cabo.

Cuarto. La conclusión de la investigación deviene de un acuerdo dictado el veintiocho de diciembre de dos mil veinte. Esa determinación no se notificó a las personas quejosas.

Quinto. Conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el Área de quejas, denuncias e investigaciones del Órgano Interno de Control del SENASICA; era la autoridad competente para resolver el asunto y no la persona titular de dicho órgano.

Sexto. El párrafo tercero del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas , es inconstitucional al transgredir el principio de justicia pronta, completa y expedita porque indica el procedimiento que debe seguir la autoridad para concluir sus investigaciones, pero no establece el término para que pueda desarrollar dicha actividad, lo que perjudica a todo denunciante, ya que se deja al arbitrio de la autoridad administrativa el límite de cuando terminar de investigar y cuando resolver.

• De igual forma, el procedimiento previsto en el artículo 100 de la Ley, vulnera las formalidades esenciales del procedimiento lo que afecta el derecho de audiencia y debido proceso , pues no se da el derecho al denunciante de alegar y concluir respecto de las diligencias de investigación de la autoridad.

1. El conocimiento del juicio de amparo correspondió al Juzgado Decimosexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, con el número de expediente 123/2021.
2. Ampliación de la demanda. El veinte de abril de dos mil veintiuno, el Juzgado de Distrito admitió a trámite la ampliación de demanda contra actos de la Titular del Órgano Interno de Control del SENASICA. Dentro de la ampliación de la demanda, los denunciantes quejosos hicieron valer diez conceptos de violación en los que combatieron, en esencia, el acuerdo por el que se determinó que no existían elementos de prueba para iniciar el procedimiento administrativo, toda vez que conocieron del acuerdo tras la vista del informe justificado rendido por la referida autoridad responsable.

Primero. El acuerdo de conclusión y archivo violenta los derechos de legalidad, debido proceso, seguridad jurídica y acceso efectivo a la justicia porque resolvió aspectos que no eran materia de la denuncia presentada, pues se analizó si las autoridades tenían facultades para modificar los requisitos fitosanitarios para la importación de productos vegetales, determinando que si tenían tales facultades y por tanto su actuar no fue arbitrario. Cuando en realidad la materia de la denuncia es que las autoridades modificaron los requisitos fitosanitarios sin seguir los procedimientos previstos en la normativa aplicable al caso concreto. En el desarrollo de la investigación, la autoridad responsable solo dio intervención a una autoridad de las ocho denunciadas inicialmente.

Segundo. La autoridad responsable omitió indagar de forma exhaustiva los hechos y a la totalidad de las autoridades denunciadas. De las ocho autoridades denunciadas, únicamente y sin justificación, solo se requirió información respecto de una de ellas.

Tercero. El acuerdo reclamado carece de motivación al omitir resolver sobre la totalidad de hechos y autoridades denunciadas.

Cuarto. La autoridad responsable se subrogó en la función propia de las autoridades denunciadas, ya que, en vez de indagar y deducir las actuaciones de los servidores públicos denunciados, justificó su actuación con elementos y fundamentos que las autoridades denunciadas brindaron.

Quinto. La autoridad responsable al subrogarse en las consideraciones propias que le atañían a las autoridades denunciadas arribó a determinaciones inaplicables al caso en concreto y que no se concretaron en los extremos previstos en los ordenamientos aplicables a la materia de la denuncia, por lo que se materializó la falta de indagación, estudio y resolución sobre lo denunciado.

Sexto. No hubo pronunciamiento respecto de la irregularidad de la actuación de las autoridades denunciadas, en el sentido de que éstas arbitrariamente modificaron requisitos fitosanitarios para la importación de maíz y trigo, sin dar a conocer a los ciudadanos el fundamento y motivo de su actuar.

Séptimo. No se realizaron las diligencias necesarias a fin de indagar los hechos denunciados, fue una investigación parcial con el informe de una autoridad, sin allegarse de elementos probatorios suficientes.

Octavo. No se cumplieron los requisitos exigidos por el artículo 101 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, para determinar abstenerse de iniciar un procedimiento de responsabilidad .

Noveno. El órgano interno de control carecía de competencia para emitir el acuerdo, pues esta actividad le concernía al Titular del Área de Quejas, por ser la unidad especializada encargada de la investigación de faltas administrativas.

Décimo. La autoridad responsable ordenó notificar el acuerdo de conclusión, pero se abstuvo de hacerlo, lo cual hizo ilegal el comunicativo expresado en el oficio 8905.00.04.-615/2020.

1. Primera sentencia de amparo. Una vez que se culminó el procedimiento, el treinta de septiembre de dos mil veintiuno, el Juez de Distrito del conocimiento dictó una sentencia en la que decretó el sobreseimiento respecto del acto atribuido al Titular del Área de Quejas, Denuncias e investigaciones del Órgano Interno de Control del SENASICA, consistente en la emisión del acuerdo de veintiocho de diciembre de dos mil veinte, al advertir que de las constancias el acuerdo fue emitido por una autoridad diversa y concedió el amparo a la parte quejosa, puesto que la Titular del Órgano Interno de Control del SENASICA únicamente se basó en lo expuesto por la autoridad denunciada y no tomó en consideración que la denuncia no solo fue debido a que se eliminaran requisitos fitosanitarios, sino que esa modificación permitía que no se realizara el tratamiento fitosanitario adecuado lo cual ponía en riesgo la fitosanidad del país, además de que dicha modificación no se encontraba sustentada en evidencia científica como lo establece la normativa aplicable.
2. En ese sentido, al advertir que la autoridad responsable no fundó ni motivó debidamente su determinación, aunado a que no tomó en consideración los escritos de la parte quejosa y los documentos y normatividad aportada para la investigación, concedió el amparo para el efecto de que la autoridad responsable:
3. Dejara insubsistente el oficio y el acuerdo del veintiocho de diciembre de dos mil veinte.
4. De estimarlo necesario, realizara diligencias de investigación o recabara documentación adicional, y;
5. Hecho lo anterior, emitiera un nuevo acuerdo en el que procediera al análisis de todos los hechos denunciados, así como de la información recabada y la proporcionada por los denunciantes en el escrito de fecha catorce de junio de dos mil veinte, y con libertad de arbitrio determinara la existencia o inexistencia de actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa y, en su caso, de ser procedente realizara la calificación correspondiente como grave o no grave.
6. Asimismo, el Juez de Distrito determinó innecesario atender el concepto de violación dirigido a controvertir el artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, al considerar que el motivo de disenso declarado fundado era suficiente para conceder el amparo solicitado y dejar insubsistente el acto reclamado y por ende, la aplicación del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas quedará sin efecto, y en consecuencia, desincorporado de su esfera jurídica.
7. Inconforme con la sentencia, el veintidós de octubre dos mil veintiuno, la Titular del Órgano Interno de Control SENASICA interpuso un recurso de revisión en el que manifestó que, no es competencia de dicho órgano, determinar la idoneidad de la modificación de requisitos fitosanitarios o determinar la necesidad de evidencia científica que justificara su reducción, pues ello es competencia exclusiva de la autoridad facultada para aplicar la Ley Federal de Sanidad Vegetal; su labor como órgano interno de Control, es determinar si en la especie, la autoridad actuó en el marco de su competencia, así como si su actuación atendió a los procedimientos y requisitos establecidos en la normatividad aplicable.
8. El Decimotercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de revisión 349/2021 revocó la sentencia y ordenó al Juzgado de Distrito reponer el procedimiento, al percatarse de que la audiencia constitucional y la sentencia recurrida no satisfacían las formalidades establecidas para su emisión, por lo que debían ser firmadas por el Juez de Distrito y por la secretaria que dé fe de tal acto procesal en la misma fecha en que sea celebrada, autorizada o engrosada .
9. Segunda sentencia de amparo. Una vez repuesto el procedimiento del juicio de amparo indirecto, el Juez Decimosexto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, el veintinueve de abril de dos mil veintidós, dictó la sentencia en la que reiteró el sentido de la primera sentencia, por lo que sobreseyó respecto del acto atribuido al Titular del Área de Quejas, Denuncias e investigaciones del Órgano Interno de Control del SENASICA, esto es, del acuerdo del veintiocho de diciembre de dos mil veinte dado que fue emitido por autoridad diversa y concedió el amparo a la parte quejosa, en los mismos términos y para el mismo efecto que en la primera sentencia dictada, esto es, para que la autoridad responsable:
10. Dejara insubsistente el oficio y el acuerdo del veintiocho de diciembre de dos mil veinte.
11. De estimarlo necesario, realizara diligencias de investigación o recabara documentación adicional, y;
12. Hecho lo anterior, emitiera un nuevo acuerdo en el que procediera al análisis de todos los hechos denunciados, así como de la información recabada y la proporcionada por los denunciantes en el escrito de fecha catorce de junio de dos mil veinte, y con libertad de arbitrio determinara la existencia o inexistencia de actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa y, en su caso, de ser procedente realizara la calificación correspondiente como grave o no grave.
13. De igual forma, el Juzgado de Distrito del conocimiento determinó innecesario atender el concepto de violación dirigido a controvertir el artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas puesto que al concederse el emparo se dejaba insubsistente el acto reclamado y en consecuencia su aplicación quedaba sin efecto en la esfera jurídica de la parte quejosa.
14. Recurso de revisión de las autoridades terceras interesadas. El trece de junio de dos mil veintidós, el Director en Jefe, el Director General de Sanidad Vegetal, el Director General de Inspección Fitosanitaria y el Director de Regulación Fitosanitaria, todos del SENASICA, interpusieron un recurso de revisión. En su único agravio hicieron valer, en esencia, lo siguiente:

• El Juez de Distrito del conocimiento omitió resolver sobre la causa de improcedencia propuesta en el escrito de alegatos, consistente en la falta de interés jurídico. Ya que el oficio por medio del cual se le informó a los denunciantes el contenido del acuerdo de veintiocho de diciembre de dos mil veinte, no les implica una afectación, pues la autoridad ante la que se presentó la denuncia solo tiene la obligación de darle el trámite y dictar la resolución correspondiente, tal y como aconteció en el caso.

1. Determinación del Tribunal Colegiado. El Decimotercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito conoció del recurso de revisión bajo el número de expediente 312/2022. El órgano jurisdiccional en la sesión del veintiséis de junio de dos mil veintitrés resolvió el recurso de revisión en el sentido de modificar la sentencia recurrida, no sobreseer respecto del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y reservar competencia a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para resolver sobre la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, bajo las consideraciones torales siguientes:

El único agravio de la autoridad recurrente es infundado porque si bien en la sentencia no hizo un pronunciamiento expreso, en relación con el contenido del escrito de alegatos presentado por las autoridades recurrentes, lo cierto es, que el Juez de Distrito del conocimiento resolvió la causa de improcedencia relativa la falta de interés jurídico de la parte denunciante y la desestimó.

En otro aspecto, y a partir de una decisión oficiosa, el Tribunal Colegiado del conocimiento determino que la sentencia es incongruente porque el juez omitió examinar la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pese a que se señaló como acto reclamado.

El juez consideró que derivado de la concesión del amparo, respecto del acto de aplicación, resultaba innecesario examinar el concepto de violación atinente al análisis de la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, e invocó como fundamento la tesis 1a. XXX/98 . El Tribunal Colegiado del Conocimiento consideró que tal criterio no es aplicable porque el amparo se concedió por aspectos de fundamentación y motivación, respecto del acto concreto de aplicación, no así para reponer el procedimiento de donde deriva.

El Tribunal Colegiado del conocimiento consideró que la parte quejosa pudo obtener mayores beneficios, porque cuando se trata de inconstitucionalidad de leyes reclamadas en amparo indirecto, el efecto de la sentencia que otorga la protección federal no solo consiste en dejar insubsistentes los actos de aplicación reclamados, sino impedir que el dispositivo combatido vuelva aplicarse válidamente en perjuicio del quejoso.

1. Por tanto, el Decimotercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito agotó el estudio del recurso de las autoridades tercero interesadas.
2. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el acuerdo del primero de agosto de dos mil veintitrés, la Presidenta de este alto tribunal ordenó el registro con el número de expediente 605/2023, declaró procedente asumir la competencia originaria para resolver sobre la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, admitió el recurso y lo turnó a la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat.
3. Avocamiento. El seis de septiembre de dos mil veintitrés, el Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo, Presidente de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó el avocamiento del presente asunto y proveyó enviarlo a la ponencia de la Ministra Ana Margarita Ríos Farjat para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.