Suprema Corte de Justicia de la Nación

MULTAS IMPUESTAS POR EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL (AHORA TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO). CONSTITUYEN APROVECHAMIENTOS Y, POR TANTO, SE TRADUCEN EN CRÉDITOS FISCALES (LEGISLACIÓN VIGENT

Fecha: 23-Nov-2018

Registro Digital: 28198

Rubro:

MULTAS IMPUESTAS POR EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL (AHORA TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO). CONSTITUYEN APROVECHAMIENTOS Y, POR TANTO, SE TRADUCEN EN CRÉDITOS FISCALES (LEGISLACIÓN VIGENTE EN 2016).

MULTAS IMPUESTAS POR EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL (AHORA TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE LA CIUDAD DE MÉXICO). PARA LA EFICACIA DE LA SUSPENSIÓN EN EL AMPARO DECRETADA CONTRA SU COBRO, DEBE GARANTIZARSE EL INTERÉS FISCAL.

Localización: None

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito

Época: Décima Época

Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación

Sala: 7

Fecha de publicación: 2018-11-23 10:34:00.0

INCIDENTE DE SUSPENSIÓN (REVISIÓN) 395/2016. 23 DE FEBRERO DE 2017. UNANIMIDAD DE VOTOS. PONENTE: JUAN CARLOS CRUZ RAZO. SECRETARIA: ANIS SABEDRA ALVARADO MARTÍNEZ.

CONSIDERANDO:

SÉPTIMO.—En el único agravio, el recurrente sostiene la ilegalidad de la interlocutoria combatida, sobre la base de haberse inadvertido que la multa administrativa, respecto de cuya ejecución se otorgó la suspensión, tiene la naturaleza de aprovechamiento, no de contribución, en términos del artículo 2o. del Código Fiscal de la Federación y, por ende, no era dable exigir, como requisito de efectividad de la medida cautelar, la constitución de garantía ante la autoridad exactora, conforme con el numeral 135 de la Ley de Amparo.

En otras palabras, el recurrente pretende que se modifique la interlocutoria donde se otorgó la suspensión definitiva contra el cobro de la multa impuesta en su contra, a fin de que no se exija otorgar la garantía del interés fiscal, como requisito de eficacia de la medida cautelar.

El planteamiento es infundado, pues la multa impugnada constituye un aprovechamiento y, como tal, es un crédito fiscal; por ende, si en el incidente de suspensión de los actos reclamados se concede la medida cautelar contra su cobro, es aplicable el artículo 135 de la Ley de Amparo y, en esa medida, para la eficacia de la providencia cautelar se debe otorgar la garantía correspondiente, como se demostrará enseguida.

Inicialmente, cabe destacar que los preceptos aplicables son los artículos 4, 8, 9, 10, 13, 322 Bis y 372 del Código Fiscal del Distrito Federal (Ciudad de México), dado que la multa reclamada fue impuesta por autoridades parte de la jurisdicción local, los cuales disponen lo siguiente:

"Artículo 4. Todos los ingresos que tenga derecho a percibir el Distrito Federal serán recaudados por las autoridades fiscales o por las personas y oficinas que las mismas autoricen."

"Artículo 8. Las personas físicas y las morales están obligadas al pago de las contribuciones y aprovechamientos establecidos en este código, conforme a las disposiciones previstas en el mismo. Cuando en este código se haga mención a contribuciones relacionadas con bienes inmuebles, se entenderá que se trata de los impuestos predial, sobre adquisición de inmuebles y contribuciones de mejoras."

"Artículo 9. Las contribuciones establecidas en este código, se clasifican en:

"I. Impuestos. Son los que deben pagar las personas físicas y morales, que se encuentran en la situación jurídica o de hecho prevista en este código, y que sean distintas a las señaladas en las fracciones II y III de este artículo;

"II. Contribuciones de mejoras. Son aquellas a cargo de personas físicas o morales, privadas o públicas, cuyos inmuebles se beneficien directamente por la realización de obras públicas, y

"III. Derechos. Son las contraprestaciones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Distrito Federal, con excepción de las concesiones o los permisos, así como por recibir los servicios que presta la entidad en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas como tales en este código."

"Artículo 10. Son aprovechamientos los ingresos que perciba el Distrito Federal por funciones de derecho público y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento, y de los que obtengan las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados, salvo que en este último supuesto se encuentren previstos como tales en este código. Así también, se consideran aprovechamientos, los derivados de responsabilidad resarcitoria, entendiéndose por tal la obligación a cargo de los servidores públicos, proveedores, contratistas, contribuyentes y en general, a los particulares de indemnizar a la Hacienda Pública del Distrito Federal, cuando en virtud de las irregularidades en que incurran, sea por actos u omisiones, resulte un daño o perjuicio estimable en dinero, en los términos del artículo 454 de este código."

"Artículo 13. Son créditos fiscales, los que tenga derecho a percibir el Distrito Federal o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de aprovechamientos, de sus accesorios, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter y demás que el Distrito Federal tenga derecho a percibir por cuenta ajena; y las contraprestaciones por los servicios que presta el Distrito Federal en sus funciones de derecho privado, por el uso, aprovechamiento y enajenación de sus bienes de dominio privado, de acuerdo a la normatividad aplicable."

"Artículo 322 Bis. Las multas que perciba el Distrito Federal como consecuencia de actos regulados por la ley, acuerdos o convenios de coordinación fiscal, acuerdos administrativos y cualquier otro instrumento jurídico, podrán ser destinadas a los fines y en los montos que la secretaría determine, mediante acuerdo de carácter administrativo para elevar la productividad."

"Artículo 372. No satisfecho o garantizado un crédito fiscal dentro del plazo que para el efecto señalen las disposiciones legales, se exigirá su pago mediante el procedimiento administrativo de ejecución. En ningún caso se aplicará este procedimiento para el cobro de créditos derivados de productos." (el subrayado es añadido por este tribunal)

De los preceptos transcritos se colige que:

a) Las contribuciones se clasifican en impuestos, contribuciones de mejoras y derechos.

b) Los aprovechamientos son ingresos que percibe el Distrito Federal (en lo sucesivo Ciudad de México) por funciones de derecho público y por el uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público, distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados.

c) La Ciudad de México percibirá ingresos derivados de la recaudación de aprovechamientos.

d) Se consideran créditos fiscales los que la Ciudad de México o sus organismos descentralizados tienen derecho a percibir, provenientes, bien de contribuciones, o bien de aprovechamientos y de sus accesorios, así como aquellos a los que las leyes les den ese carácter, y los demás que la ciudad tenga derecho a percibir por cuenta ajena, los cuales se harán efectivos mediante el procedimiento administrativo de ejecución, cuando no sean satisfechos o garantizados.

De lo anterior se sigue que los aprovechamientos pueden derivar no sólo del uso, aprovechamiento o explotación de bienes del dominio público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan las empresas de participación estatal y los organismos descentralizados, sino también tienen esa calidad los demás ingresos que perciba el Distrito Federal (ahora Ciudad de México) por funciones de derecho público.

Dentro de esos demás ingresos quedan incluidas las multas impuestas por autoridades distintas de las fiscales, como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), porque son diferentes de las contribuciones definidas en ese código y se imponen por dicho tribunal en ejercicio de sus funciones de derecho público, como las facultades admonitorias y sancionatorias establecidas legalmente por la inobservancia, violación o abuso de deberes relacionados con el acceso, procuración y administración de justicia, a cargo de los gobernados y de las autoridades, como las decretadas como medidas de apremio para hacer cumplir sus determinaciones, en términos del artículo 46 de la Ley Orgánica de dicho tribunal, cuyo texto es:

"Artículo 46. Los Magistrados para hacer cumplir sus determinaciones o para mantener el buen orden en sus Salas y en general, en el recinto del tribunal, podrán emplear cualquiera de los siguientes medios de apremio;

"I. Apercibimiento o amonestación;

"II. Expulsión de la Sala, de la parte o de su representante legal, que altere el orden;

"III. Multa de 30 a 180 veces la Unidad de Cuenta de la Ciudad de México vigente;

"IV. Auxilio de la fuerza pública; y

"V. Arresto hasta por 24 horas."

Dichas multas, a su vez, se encuentran previstas en la Ley de Ingresos del Distrito Federal (actualmente Ciudad de México) para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, momento en el cual, se impuso la sanción correspondiente, como aprovechamientos, según se colige del artículo 1o., apartado 6.1.2.2.

"Artículo 1o. Para el ejercicio fiscal 2016, el Gobierno del Distrito Federal recibirá ingresos por los conceptos y en las cantidades estimadas que a continuación se enuncian:

"...

"6 Aprovechamientos 17,052,872,986

"...

"6.1.2.2 Otras multas administrativas, así como las impuestas por autoridades judiciales y reparación del daño denunciado por los ofendidos 621,945,089."

De todo ello se sigue, necesariamente y conforme a una interpretación sistemática de los artículos 4, 10 y 13 del Código Fiscal del entonces Distrito Federal, en relación con los numerales 46 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (Ciudad de México) y 1o., apartado 6.1.2.2, de la Ley de Ingresos del Distrito Federal (Ciudad de México), que los aprovechamientos por funciones de derecho público, calidad que tienen las multas que impone el tribunal contencioso administrativo local, cuyo ingreso tiene derecho a recibir, se traducen en créditos fiscales.

Sirve de respaldo, en cuanto a la calidad de aprovechamientos de derecho público que se asigna a las multas en cuestión y que dan origen a un crédito fiscal, por analogía, la jurisprudencia 2a./J. 50/2003, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVII, junio de 2003, página 252, que indica:

"MULTAS IMPUESTAS POR EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SON APROVECHAMIENTOS QUE CONSTITUYEN UN CRÉDITO FISCAL.—Las multas que impone el Poder Judicial de la Federación pertenecen al rubro de aprovechamientos federales, según lo dispuesto en el artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación, ya que constituyen ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que obtiene por contribuciones o ingresos derivados de financiamientos y de los que obtienen los organismos descentralizados y las empresas de participación estatal, lo que se corrobora por el hecho de que dentro de la clasificación que el artículo 2o. del propio código hace de las contribuciones en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, no están comprendidas aquellas multas, ni tampoco como accesorios de las contribuciones, ya que su imposición no tiene origen en el ejercicio de la potestad tributaria, sino en facultades admonitorias y sancionatorias, establecidas legalmente por la inobservancia, violación o abuso de deberes relacionados con el acceso, procuración y administración de justicia, a cargo de los gobernados y de las autoridades. En ese sentido, estrictamente deben conceptuarse como multas no fiscales, pero que dan lugar a un crédito fiscal, pues los créditos fiscales que el Estado o sus organismos descentralizados tienen derecho a percibir, pueden provenir, entre otros rubros, de los aprovechamientos, según lo señala el numeral 4o. de dicho código; por tanto, si las multas impuestas por el Poder Judicial de la Federación tienen carácter de aprovechamientos, es incuestionable que, determinadas en cantidad líquida, constituyen un crédito fiscal y el Estado está facultado para proceder a su cobro, inclusive a través del procedimiento administrativo de ejecución previsto en el capítulo tercero del título quinto del referido código."

En suma, y sobre esas bases, es claro que los ingresos que perciba la Ciudad de México por funciones de derecho público diversos a las contribuciones (impuestos, contribuciones de mejoras y derechos), como las multas impuestas por las autoridades jurisdiccionales, constituyen aprovechamientos; por ende, al tener esa calidad se traducen en créditos fiscales y, por lo mismo, tales multas o créditos fiscales son exigibles mediante el procedimiento administrativo de ejecución (conforme con los artículos 372 a 420 del Código Fiscal local).

Consecuentemente, al concederse en el juicio de amparo la suspensión contra su cobro, debe garantizarse el interés fiscal en términos del artículo 135 de la Ley de Amparo, cuyo texto indica:

"Artículo 135. Cuando el amparo se solicite en contra de actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables.

"El órgano jurisdiccional está facultado para reducir el monto de la garantía o dispensar su otorgamiento, en los siguientes casos:

"I. Si realizado el embargo por las autoridades fiscales, éste haya quedado firme y los bienes del contribuyente embargados fueran suficientes para asegurar la garantía del interés fiscal;

"II. Si el monto de los créditos excediere la capacidad económica del quejoso; y

"III. Si se tratase de tercero distinto al sujeto obligado de manera directa o solidaria al pago del crédito.

"En los casos en que se niegue el amparo, cuando exista sobreseimiento del mismo o bien cuando por alguna circunstancia se deje sin efectos la suspensión en el amparo, la autoridad responsable hará efectiva la garantía."

En esa virtud, la exigencia de otorgar garantía para la eficacia de la medida opera tratándose de la suspensión contra el cobro de multas y aplica tanto en la suspensión provisional como en la definitiva.

Son aplicables a lo anterior, por analogía, las jurisprudencias 2a./J. 138/2008, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y PC.I.A. J/57 A (10a.), del Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, pues aun cuando se refieren al Código Fiscal de la Federación, parten de la misma premisa, al versar sobre créditos fiscales y, como se vio, tienen esa calidad las multas impuestas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal (hoy Ciudad de México).

Los referidos criterios jurisprudenciales son consultables en la página 445, Tomo XXVIII, octubre de 2008, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como en la página 2118, Libro 24, Tomo III, noviembre de 2015, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, respectivamente «y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 27 de noviembre de 2015 a las 11:15 horas», de contenidos siguientes:

"MULTAS ADMINISTRATIVAS, SON APROVECHAMIENTOS Y LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO.—El precepto en cita dispone que cuando se pida amparo contra el cobro de contribuciones y aprovechamientos, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la cual surtirá sus efectos previo depósito del total en efectivo de la cantidad a nombre de la Tesorería de la Federación o de la Entidad Federativa o Municipio correspondiente, debiendo cubrir el monto de las contribuciones, aprovechamientos, multas y accesorios que se lleguen a causar, a fin de asegurar el interés fiscal. Ahora bien, no obstante que las multas administrativas constituyen aprovechamientos, en términos de lo dispuesto en el artículo 3o. del Código Fiscal de la Federación, lo cierto es que adquieren la naturaleza de créditos fiscales, exigibles por ende mediante el procedimiento administrativo de ejecución, conforme a los artículos 4o. y 145 del indicado Código, a modo tal que al solicitarse la suspensión al promoverse el juicio de amparo contra su cobro, el interés fiscal debe garantizarse como lo señala el artículo 135 de la Ley de Amparo, con excepción de los recargos que, en términos del artículo 21, párrafo noveno del Código Fiscal de la Federación, no se generan. Esta regla es la aplicable en estos casos, con independencia de lo dispuesto por otros preceptos de la Ley de Amparo que regulan formas distintas de garantía."

"MULTAS ADMINISTRATIVAS. AL CONSTITUIR APROVECHAMIENTOS QUE ADQUIEREN LA NATURALEZA DE CRÉDITOS FISCALES, EN LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE EL INTERÉS FISCAL, CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO. El primer párrafo del precepto citado dispone que cuando el amparo se solicite contra actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables. Ahora bien, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las jurisprudencias 2a./J. 148/2005, de rubro: ‘MULTAS ADMINISTRATIVAS NO FISCALES. PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO, EL QUEJOSO DEBE GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL ANTE LA AUTORIDAD EXACTORA O ACREDITAR HABERLO HECHO.’ y 2a./J. 138/2008, de rubro: ‘MULTAS ADMINISTRATIVAS, SON APROVECHAMIENTOS Y LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO.’, estableció que las multas administrativas constituyen aprovechamientos que adquieren la naturaleza de créditos fiscales, exigibles mediante el procedimiento administrativo de ejecución; por tanto, con independencia de que las multas provengan de infracciones de carácter tributario u ordenamientos administrativos, al constituir créditos que participan de tal naturaleza, en términos de la norma vigente, podrá otorgarse discrecionalmente la suspensión en su contra, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora correspondiente por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables."

Finalmente, no es dable atender a las tesis invocadas por el recurrente, de rubros: "SUSPENSIÓN. TRATÁNDOSE DE MULTAS ADMINISTRATIVAS NO DEBE EXIGIRSE LA GARANTÍA SEÑALADA EN EL ARTÍCULO 135, DE LA LEY DE AMPARO." «I.2o.A.7 A», "MULTAS ADMINISTRATIVAS, SUSPENSIÓN PROCEDENTE CONTRA LA EJECUCIÓN DE." y "MULTAS ADMINISTRATIVAS, SUSPENSIÓN, ES INNECESARIO SU DEPÓSITO PARA OBTENER LA.", por un lado, pues se trata de tesis aisladas sustentadas por distintos Tribunales Colegiados de Circuito, las cuales no son vinculantes para este tribunal en términos de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Amparo y, por otro, porque los criterios contenidos en dichas tesis fueron superados por las tesis de jurisprudencia reproducidas previamente, las cuales sí son de observancia obligatoria para este Tribunal Colegiado, de conformidad con el referido numeral.

Consecuentemente, se ajusta a derecho la decisión de la Jueza de Distrito relativa a que, al conceder la suspensión definitiva solicitada respecto de los efectos de la multa (cobro o ejecución) impuesta al quejoso por la Primera Sala Ordinaria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de la Ciudad de México (mediante acuerdo de diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis), condicionara la eficacia de dicha medida a garantizar ante la autoridad exactora el interés fiscal, en cualquiera de las formas permitidas por la ley, por el monto total de la multa.

Similares consideraciones se adoptaron por unanimidad de votos al resolver el recurso de queja **********; así como los recursos de revisión **********, ********** y **********, en sesiones de veinte de julio, veinte, veintiocho de septiembre y veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, los tres primeros bajo la ponencia del Magistrado Armando Cruz Espinosa, y el último de ellos bajo la ponencia del Magistrado Juan Carlos Cruz Razo.

Así, ante la ineficacia del agravio esgrimido, lo procedente es declarar infundado el recurso.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—En la materia de la revisión, se confirma la interlocutoria recurrida.

SEGUNDO.—Se concede la suspensión definitiva a **********, en términos y para los efectos precisados en el último considerando de la interlocutoria revisada.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos del cuaderno incidental al juzgado de origen; háganse las anotaciones en el libro correspondiente y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por unanimidad de votos de los Magistrados Armando Cruz Espinosa (presidente), María Amparo Hernández Chong Cuy y Juan Carlos Cruz Razo, siendo ponente el tercero de los nombrados.

En términos de lo previsto en los artículos 3, fracción XXI, de la Ley General y 118 de la Ley Federal, ambas de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis aislada I.2o.A.7 A y las de rubros: "MULTAS ADMINISTRATIVAS, SUSPENSIÓN PROCEDENTE CONTRA LA EJECUCIÓN DE." y "MULTAS ADMINISTRATIVAS, SUSPENSIÓN, ES INNECESARIO SU DEPÓSITO PARA OBTENER LA." citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, marzo de 1996, página 1030 y en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo II, Segunda Parte-1, julio a diciembre de 1988, página 339, respectivamente.