SOLICITUD DE REVOCACIÓN POR HECHO SUPERVENIENTE DE LA RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL PLENO RECAÍDA EN EL RECURSO DE RECLAMACIÓN INTERPUESTO EN EL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN RELATIVO A LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 51/96. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE PUEBLA,

"h) Dos poderes de un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Un Estado y un Municipio de otro Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; y

"k) Dos órganos de gobierno del Distrito Federal, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de los Estados o de los Municipios impugnadas por la Federación, de los Municipios impugnadas por los Estados, o en los casos a que se refieren los incisos c), h) y k) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiera sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

De la evolución legislativa que en nuestros textos constitucionales ha tenido el medio de control constitucional denominado controversia constitucional, se pueden apreciar las siguientes etapas:

1. En una primera etapa, se concibió la controversia constitucional, sólo para resolver las que se presentaren entre un Estado y otro.

2. En una segunda etapa, se contemplan además de las antes mencionadas, aquellas que pudiesen suscitarse entre los poderes de un mismo Estado y las que se suscitaran entre la Federación y uno o más Estados.

3. En un tercer periodo, a las anteriores, se suman los supuestos relativos a aquellas que se pudieren suscitar entre dos o más Estados y el Distrito Federal y, las que se susciten entre órganos de gobierno del Distrito Federal.

4. En la actualidad, el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal amplía los supuestos mencionados en el numeral anterior, para incluir a los Municipios, al Poder Ejecutivo, al Congreso de la Unión, a cualquiera de sus Cámaras y, en su caso, a la Comisión Permanente.

También se desprende de la reseña legislativa, que la finalidad perseguida por el legislador no sólo ha sido la de dar una respuesta a los diversos conflictos que en el devenir histórico se plantearon, primero, entre los órganos locales, después, entre éstos y los federales, posteriormente, entre aquéllos y los Municipios y, finalmente, los que pudiesen presentarse entre los propios órganos del Gobierno del Distrito Federal o entre éstos y los antes mencionados; sino también el de establecer un instrumento procesal de carácter constitucional que pudiere ser accionable por alguno de los órganos antes mencionados por virtud de un acto que estimen vulnere su esfera competencial; de tal manera que la figura de la controversia busca dar respuesta y una solución jurídica a todas las controversias que puedan surgir entre los diversos entes públicos y, claro está, dicha solución será la de subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución.

Esto es, en el devenir histórico el legislador ha buscado transformar la figura de la controversia constitucional, a efecto de adaptarla a la evolución que va teniendo el país, de tal suerte que con el texto actual del artículo 105, fracción I, constitucional, no se soslaya la complejidad que en la realidad actual se puede presentar en la integración de los distintos órganos que integran los niveles de gobierno que establece la propia Ley Suprema y, por ello, al ampliar los supuestos se persigue la finalidad de albergar en ellos a todos los órganos originarios del Estado, quienes, en todo caso, son los que pueden ejercer el medio de control constitucional, contra actos invasores de la esfera de atribuciones que la Ley Fundamental estableció en su favor.

Lo anterior se corrobora si se tiene en consideración la exposición de motivos que dio origen al texto actual del artículo 105, fracción I, constitucional, que en sus partes relativas, dice:

"... La rica tradición constitucional de México nos ha enseñado que la convivencia armónica sólo está garantizada en el marco del derecho; que el progreso nacional sólo es posible a partir del cumplimiento de la ley y de la constante adecuación de nuestro marco jurídico a las nuevas realidades del país. Hoy, los mexicanos nos encontramos frente a la apremiante necesidad de adecuar las instituciones responsables de la seguridad pública y la justicia para que el derecho siga siendo garantía de convivencia pacífica e instrumento efectivo de cambio ... La reforma se inscribe en la larga tradición nacional que ha buscado subordinar la totalidad de los actos del poder público a la Constitución y a las leyes ... La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los Estados y los Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración de los distintos órganos federales, locales y municipales ... Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional ... Por las dificultades técnicas que implicará el artículo 105 constitucional de aprobarse la presente iniciativa, será necesaria la promulgación de la correspondiente ley reglamentaria. Los complejos problemas técnicos que habrán de ser materia de los procesos previstos en dicha norma constitucional no pueden seguirse tramitando conforme a las disposiciones del Código Federal de Procedimientos Civiles, ordenamiento formulado para resolver, en principio, litigios entre particulares; de ahí que la reforma prevea la conveniencia de que sea una ley reglamentaria de esta disposición constitucional la que preceptúe su cabal aplicación. Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando. Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105 a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio, el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste, en su caso la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio, dos Municipios de diversos Estados, dos poderes de un mismo Estado, un Estado y uno de sus Municipios y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado. Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas ..."

Como corolario a la finalidad que la evolución legislativa ha dado a la figura de la controversia constitucional, cabe citar la definición que el tratadista Juventino V. Castro y Castro, en su obra denominada "El Artículo 105 Constitucional", después de realizar un análisis histórico de este medio de control constitucional, la define de la siguiente manera: "... son procedimientos planteados en forma de juicio ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, accionables por la Federación, los Estados, el Distrito Federal o cuerpos de carácter municipal, y que tienen por objeto solicitar la invalidación de normas generales o de actos no legislativos de otros entes oficiales similares, alegándose que tales normas o actos no se ajustan a lo constitucionalmente ordenado ... todo ello para preservar el sistema y la estructura de la Constitución Política.".

Como se colige de la muy acertada definición transcrita y, como ya antes se mencionó, la finalidad de la figura de la controversia constitucional, no sólo se encuentra encaminada a buscar una solución jurídica a los diversos conflictos que puedan suscitarse entre los órganos de gobierno establecidos en la Constitución, sino también que éstos tengan a su alcance un instrumento procesal de carácter constitucional a efecto de invalidar normas generales o actos no legislativos.

Lo anterior se corrobora con el espectro de la tutela jurídica del medio de control constitucional que se analiza, como enseguida se verá.

Por cuanto se refiere a la tutela del medio de control constitucional, debe decirse que la Constitución es la Ley Suprema del Estado de acuerdo a lo que dispone en su artículo 133, ya que es la expresión normativa de las decisiones fundamentales de carácter político, social, económico, cultural y religioso, así como la base misma de la estructura jurídica del Estado que sobre éstas se organiza, de tal manera que debe autopreservarse frente a la actuación de toda de los órganos estatales que ella misma crea -órganos primarios- o de los órganos derivados, ya que como lo señala don Felipe Tena Ramírez, en su obra de "Derecho Constitucional Mexicano", si la Constitución pudiera ser violada impunemente, los preceptos constitucionales no pasarían de ser principios teóricos o mandamientos éticos y, por ello, entiende que todo régimen constitucional debe establecer un medio para protegerlo contra las transgresiones ya sean por error o con propósito deliberado.

Nuestra Constitución Federal establece diversos instrumentos procesales, con el objeto de restablecer el orden constitucional cuando el mismo sea transgredido por un órgano de autoridad, entre ellos, el que se analiza en el presente caso.

Por lo anterior, bien puede sostenerse que la tutela jurídica de esos instrumentos procesales o también llamados medios de control constitucional, se da en dos vertientes o tienen una doble finalidad, por un lado, en todos los casos se persigue la de preservar a la Ley Suprema del país y, por otra parte, según el caso específico del medio de que se trate, se perseguirá, ya preservar la esfera específica de los gobernados y la esfera competencial de las autoridades federales o locales.

En cuanto a la tutela jurídica, en lo específico, de las controversias constitucionales, del análisis de su evolución legislativa, se colige, que es la de proteger el ámbito de atribuciones que prevé para los órganos del Estado que expresamente se mencionan en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, como lo son, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio, el Distrito Federal, el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente, los poderes de una misma entidad federada y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal.

La tutela jurídica de este medio de control constitucional, pues, es la protección del ámbito de atribuciones que la misma Ley Suprema prevé para los órganos originarios del Estado, lo cual se corrobora si se tiene en consideración que el legislador al establecer, en las diversas etapas a que antes se hizo mención, los supuestos que pueden dar origen al ejercicio de la acción constitucional, sólo hace referencia a los órganos constitucionales u originarios del estado y, no así, a los órganos derivados o legales, pues, estos últimos no son creados ni tienen demarcada su competencia en la Ley Fundamental, sin embargo, no por ello, puede estimarse que no están sujetos al medio de control que se analiza, ya que el espectro de la tutela jurídica se da, en lo particular, para preservar la esfera competencial de aquéllos y no de éstos y, en lo general, se da para preservar el orden establecido en la Constitución Federal, a que también se encuentran sujetos los entes públicos creados por leyes secundarias u ordinarias.

Es precisamente por el espectro de la tutela jurídica del instrumento procesal constitucional previsto en la fracción I del artículo 105 constitucional, por lo cual no podría sostenerse que en el proceso legislativo haya pasado desapercibida la posibilidad de que en la realidad se pudieran presentar casos en que órganos derivados o legales, eventualmente, en su actuar, pudiesen invadir la esfera de atribuciones que la misma Ley Suprema reservó para los órganos constitucionales u originarios del Estado, pues el instrumento procesal de carácter constitucional se concibe para que éstos estén en aptitud de ejercer la acción constitucional en contra de cualquier ente público invasor de su esfera competencial, ya originario o derivado.

Esto es, dada la tutela jurídica del medio de control, resultaba, por una parte, innecesario que el legislador estableciera la posibilidad de que un órgano originario del Estado pudiese ejercer la acción constitucional en contra de un órgano derivado, en el caso de que estime vulnerada su esfera constitucional de atribuciones y, por otra parte, que realizara un listado exhaustivo que incluyera a todos aquellos órganos derivados que auxilian a los órganos originarios en el ejercicio de las tareas de gobierno que la Ley Suprema les encomendó.

Por cuanto se refiere a los órganos originarios, es que no pueden soslayarse en la interpretación del artículo 105, fracción I, constitucional, aquellos diversos preceptos, también de la Ley Fundamental, que prevén el sistema federal y el principio de división de poderes, como lo son los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122, de los que derivan los órganos constitucionales u originarios a que se refiere el mencionado en primer término.

"Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal ..."

"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial ..."

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre ..."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial ..."

"Artículo 122. Definida por el artículo 44 de este ordenamiento la naturaleza jurídica del Distrito Federal, su gobierno está a cargo de los Poderes Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local, en los términos de este artículo.-Son autoridades locales del Distrito Federal, la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia ..."

De la armonización de los preceptos transcritos con el 105, fracción I, incisos a) a k), de la Constitución Federal, se colige que los órganos originarios del Estado, a que antes se hace referencia y que, por tanto, pueden ejercer e intervenir en una controversia constitucional, lo son: la Federación, una entidad federada, un Municipio y el Distrito Federal (que serían los niveles de gobierno establecidos en nuestra Ley Fundamental); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de sus Cámaras o, en su caso, la Comisión Permanente (Poderes Federales), los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales) y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal (Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno y el Tribunal Superior de Justicia).

Por lo anterior, es de estimarse que el artículo 105, fracción I, constitucional, no puede interpretarse literalmente ni puede considerarse que establezca un listado taxativo de supuestos que pueden dar lugar a plantear una controversia constitucional, pues de ser así, se perdería de vista su finalidad, su tutela jurídica y, su armonización con aquellas normas que establecen los niveles de gobierno en nuestro país y el principio de división de poderes, quedando, en consecuencia, inauditos algunos supuestos que podrían dar lugar a plantear una controversia constitucional, como enseguida se menciona.

En tal sentido, debe entenderse que el precepto analizado, si bien sí refiere a todos los órganos originarios del Estado, sólo contiene una relación enunciativa de casos que pueden motivar el planteamiento de una controversia constitucional y, por ello, no se requiere necesariamente que se actualice alguno de los supuestos establecidos en los incisos a) a k), para que un ente originario del Estado pueda plantear una controversia constitucional, pues, por una parte, éste no contempla todas aquellas posibles combinaciones que se pueden realizar, de entre los órganos originarios del Estado, como sería, por citar algunos ejemplos, la que se planteara por un Municipio en contra de actos del Poder Ejecutivo Local o viceversa, la que se suscitara entre un Municipio y un órgano de gobierno del Distrito Federal, las que se suscitaran entre el Poder Ejecutivo Federal y un Municipio, etcétera, por otra parte, no precisa como sujetos de una controversia constitucional a los Poderes Ejecutivo Local, Legislativo Local (Comisión Permanente, Diputación Permanente, etcétera) y Judicial Local, como sí lo hace, en relación al Ejecutivo Federal y al Legislativo Federal, y, por último, tampoco precisa como órganos del gobierno del Distrito Federal, a su Asamblea Legislativa, a su jefe de Gobierno ni a su Tribunal Superior de Justicia.

Pues bien, establecida la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, su tutela jurídica y su armonización con las demás normas constitucionales analizadas, debe señalarse que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción de controversia constitucional, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que serían los niveles de gobierno establecidos en nuestra Ley Fundamental); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales) y, por último, los órganos de gobierno del Distrito Federal (órganos); porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Ley Fundamental.

En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional.

Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, pues, ello implicaría desconocer el principio de supremacía constitucional y, con ello, la doble finalidad del medio de control, en consecuencia, debe estimarse que los órganos derivados eventualmente sí pueden estar legitimados pasivamente para intervenir en el procedimiento constitucional, esto es, para ser señalados con el carácter de demandados.

En consecuencia, la legitimación activa o pasiva para intervenir en el procedimiento relativo, debe analizarse atendiendo a la finalidad y tutela jurídica del medio de control constitucional y, no de que se actualice, textualmente, alguno de los supuestos expresamente establecidos en la fracción I del artículo 105 constitucional.

En virtud de lo antes expuesto, el sentido y alcance que debe darse a las fracciones I y II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Federal, en cuanto establece los sujetos que tendrán legitimación activa y pasiva, debe entenderse en los términos antes señalados.

Por último, debe mencionarse, que el anterior criterio no pasa desapercibido el sustentado por este Alto Tribunal al resolver por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Castro y Castro, Díaz Romero, Góngora Pimentel, Gudiño Pelayo, Ortiz Mayagoitia, Román Palacios, Sánchez Cordero, Silva Meza y presidente Aguinaco Alemán, ausente el Ministro Azuela Güitrón; en sesión del veinte de mayo de mil novecientos noventa y siete, el recurso de reclamación en la controversia constitucional número 5/97, en la que se sostuvo: "... porque de conformidad con el artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia, para tener la calidad de parte dentro de una controversia constitucional, en los tres casos, actora, demandada o tercero interesada, se requiere poseer idénticas características, es decir, que se trate de una entidad, poder u órgano a los que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Ley Fundamental al que remite expresamente el citado artículo 10 de la ley reglamentaria del mencionado precepto constitucional ...".

Criterio que da sustento a la tesis jurisprudencial número 54/97, publicada en la página 397, Tomo V, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de junio de 1997, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA INTERVENIR EN ELLA. NO LA TIENE CUALQUIER MIEMBRO AISLADO DEL AYUNTAMIENTO O CONCEJO MUNICIPAL.-De lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II de dicho precepto constitucional, se advierte que para tener la calidad de parte (actora, demandada o tercera interesada) dentro de una controversia constitucional, es requisito indispensable que se trate de una entidad, poder u órgano. En el caso del Municipio, éste es el titular exclusivo de la acción de controversia constitucional, quien puede hacerla valer -u oponerse a ella-, por medio del Ayuntamiento, o bien del concejo municipal, por ser las instituciones en las que recae tal representación, de conformidad con lo señalado en el artículo 115 constitucional. Por ende, es inconcuso que cualquier miembro aislado, por sí mismo (presidente municipal, regidores o síndicos), del Ayuntamiento o concejo municipal de un Municipio, carece de legitimación para intervenir, por derecho propio, dentro de una controversia constitucional; y si la pretensión fuera deducida en defensa de los intereses del Municipio, resultaría ineficaz, pues la representación de ese ente corresponde sólo al Ayuntamiento y, de modo extraordinario, al concejo municipal."

Sin embargo, por virtud de las consideraciones anteriores con las cuales se da sentido y alcance al artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal y, en consecuencia, al artículo 10, fracciones I y II, de su ley reglamentaria, este Tribunal Pleno estima que procede apartarse de manera parcial del criterio antes transcrito, en lo relativo a su primera parte y, de manera particular, en cuanto se considera que para tener legitimación pasiva dentro de una controversia constitucional es requisito indispensable que se trate de alguno de los entes públicos señalados en el precepto constitucional mencionado.

Por las anteriores razones, es de estimarse que, si en la especie, el Municipio actor se queja de la invasión del ámbito de atribuciones que la Constitución le reserva, por cuanto a la legal estructura, organización, funcionamiento y control del Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Puebla, sí resultaba procedente que ampliara su demanda de controversia constitucional por el acto emitido por dicha autoridad que reclama como superveniente.

Pues bien, teniendo en consideración lo expuesto, debe concluirse que al no darse los supuestos necesarios para que este Alto Tribunal se pronuncie respecto de la petición del promovente de la controversia constitucional, en consecuencia, debe confirmarse la negativa de la suspensión decretada por este Tribunal Pleno en sesión de fecha siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, al resolver el recurso de reclamación interpuesto por la parte demandada en el incidente de suspensión relativo a la controversia constitucional número 51/96.