VARIOS 1/96. CONSEJO DE DIRECTORES DEL GRUPO DE LOS CIEN INTERNACIONAL, A. C.

Registro Digital: 4013

Rubro:

ATRACCION. ESTA FACULTAD DE LA SUPREMA CORTE DEBE EJERCERSE TOMANDO EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO TODOS LOS QUE GENERICAMENTE SEAN DE UNA DETERMINADA MATERIA.

ATRACCIÓN. PARA EJERCER ESTA FACULTAD EN AMPARO EN REVISIÓN, LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN DEBE TOMAR EN CUENTA LAS PECULIARIDADES EXCEPCIONALES Y TRASCENDENTES DEL CASO PARTICULAR Y NO SOLAMENTE SU MATERIA.

Localización: None

Instancia: Segunda Sala

Época: Novena Época

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Sala: 2

Fecha de publicación: None

VARIOS 1/96. CONSEJO DE DIRECTORES DEL GRUPO DE LOS CIEN INTERNACIONAL, A. C.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO. La proposición para que se ejerza la facultad de atracción proviene de parte legítima, en términos del precepto constitucional antes citado, toda vez que la formula un Ministro integrante de este alto tribunal.

TERCERO. La petición de que se trata se apoya en las siguientes razones:

"En sesión de fecha doce de julio del año en curso se recibió por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el expediente Varios (Facultad de Atracción) 1/96, formado con motivo de la petición de que se ejerciera por este alto tribunal la facultad de atracción respecto del juicio de amparo en revisión promovido por Grupo de los Cien Internacional, Asociación Civil, y se desechó tal petición en virtud de que quien formuló dicha petición no tenía legitimación para ello. Sin embargo considero que el asunto en cuestión reviste características especiales que motivan de mi parte la solicitud de que se ejerza la facultad de atracción, con fundamento en el artículo 107, fracción VIII de la Constitución General de la República, por las consideraciones siguientes: La quejosa es una asociación civil cuyo objeto consiste esencialmente, en procurar que el hombre tenga desarrollo integral en su medio ambiente. Con esa pretensión, impugnó mediante recurso de revisión (administrativo) un acuerdo de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, por el cual 'se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental a las industrias que se mencionan, sujetándolas a la presentación de un informe preventivo.' En resolución de 8 de noviembre de 1995, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la precitada Secretaría, no admitió a trámite el recurso de que se trata, considerando que la recurrente carecía de legitimación para interponerlo. Esa resolución fue reclamada en el amparo indirecto y la sentencia del Juez de Distrito fue adversa a sus pretensiones, por lo que interpuso recurso de revisión, respecto del cual ha de establecerse si procede o no ejercer oficiosamente, la facultad de atracción. El asunto reviste una especial trascendencia, porque fundamentalmente se está ante un caso en el que habrá de determinarse en cuanto al fondo, si la quejosa, ahora recurrente, tenía legitimación para impugnar el acuerdo emitido por la autoridad responsable, y si tal acuerdo es susceptible de impugnación, y si se trata de una materia que incide en la protección al ambiente, y finalmente, para todo ello, debe determinarse la interpretación y alcance que debe darse a un 'ACUERDO DE COOPERACION AMBIENTAL DE AMERICA DEL NORTE ENTRE EL GOBIERNO DE MEXICO, EL DE CANADA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA' publicado en el Diario Oficial de la Federación del 21 de diciembre de 1993, que en su contenido íntegro, establece la importancia de conservar, proteger y mejorar el medio ambiente; las obligaciones para las partes entre sí y las que adquiere cada parte frente a quienes habitan en su territorio, así como la intervención que éstos puedan tener, y los mecanismos o instrumentos jurídicos a través de los cuales se da esa injerencia de los particulares en la conservación, protección y el mejoramiento del medio ambiente. De ahí que precisar la interpretación que debe darse al contenido de las disposiciones del acuerdo trilateral de que se trata, es de especial trascendencia porque implica establecer la legitimación que tienen los particulares para intervenir o gestionar la aplicación de las leyes, reglamentos y en general, las normas que en materia ambiental se expidan. Esta materia relativa al medio ambiente por sí misma, es de gran trascendencia pues implica un bien que está fuera del comercio y no es ajeno a ningún hombre, y por su naturaleza, traspasa límites temporales y geográficos; y por otro lado, al contenerse determinadas obligaciones a cargo del Estado mexicano, frente a otras soberanías, la aplicación territorial, en cuanto a su interpretación máxima sobre una cuestión de orden público federal, debe corresponder, precisamente, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El orden público comprende principios de moral, filosóficos, políticos, sociales y culturales que no solamente imperan en una época y pueblo determinados, sino que son inherentes a la naturaleza humana, que permiten su cabal desarrollo en plena armonía y libertad, y que estructuran las facultades y límites del poder político y definen uno de los objetos del Estado. Por ello, el orden público corresponde a la esencia, al contenido de las normas jurídicas y aunque el Poder Legislativo puede estimarlo en la ley y darle esa característica a determinada materia, su apreciación en cada caso concreto corresponde al órgano jurisdiccional, quien a través de sus resoluciones individualiza la norma y la adecua a cada uno en particular, valorando si el acto afecta un interés colectivo, al Estado o a la Nación en general. Por otra parte, la Constitución, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Amparo, otorgan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad exclusiva de analizar y determinar a través del juicio de amparo y de la acción de inconstitucionalidad, si una ley es o no contraria a la Constitución General de la República. En tratándose del juicio de amparo, tal facultad se ejerce al conocer del recurso de revisión contra las sentencias de los Jueces de Distrito, dictadas en la audiencia constitucional, o en amparo directo, cuando se trata de establecer la constitucionalidad de una ley federal o local, tratado internacional o reglamento expedido por el presidente de la República o de los gobernadores de los Estados. Asimismo, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 133 de la Constitución, los tratados internacionales una vez que han sido ratificados por el Senado de la República, y que estén acordes con la Constitución, obligan al Estado mexicano, por lo que las demás leyes, federales o locales, y todo acto de autoridad, deben ajustarse, en principio, tanto a la Constitución General de la República, como a los tratados internacionales, cuando éstos sean acordes a la propia Constitución. De ahí que cuando se impugna un acto administrativo emanado de una Secretaría de Estado, que tiene las características de obligatoriedad, generalidad y abstracción, porque viola garantías individuales, en la medida en que pugna con lo establecido en un tratado internacional, la competencia para conocer del recurso de revisión que se interponga contra la sentencia dictada en la audiencia constitucional, debe corresponder a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto que reúne características especiales que hacen procedente que oficiosamente se ejerza la facultad de atracción. Ello, porque determinar el alcance del contenido de un tratado internacional o de un acuerdo suscrito por el Estado mexicano, con otras soberanías, es en sí mismo, una materia de especial importancia porque el acuerdo trilateral, obliga a la Federación, al Estado mexicano como soberano, y precisar los límites y contenido de la obligación contraída tanto frente a los otros Estados como hacia los gobernados, reviste de peculiar trascendencia al asunto y su resolución trascenderá a todos aquellos otros asuntos que en el futuro se pudieran llegar a promover, en relación a ese acuerdo trilateral. En el caso, el punto esencial que debe determinarse, atendiendo al planteamiento de la peticionaria del amparo, es si en su carácter de asociación civil, con un objeto social determinado, que guarda relación con la protección al medio ambiente, surte la hipótesis normativa de lo pactado por México, Estados Unidos de América y Canadá, en cuanto a las medidas legales que adoptarán para proteger el medio ambiente y la instrumentación, los mecanismos e instituciones o personas que pueden intervenir en la aplicación de las leyes relativas al medio ambiente. Entre las disposiciones que han de analizarse y determinar su interpretación, destacan las que otorgan a las organizaciones no gubernamentales (y habría que precisar si la asociación civil lo es), alguna injerencia en la actividad que el Estado debe desarrollar para proteger al medio ambiente. Lo anterior implica que al resolver el recurso de revisión, habrá de precisarse si la asociación civil quejosa tiene o no interés jurídico para promover un recurso ante la Secretaría de Estado, contra un acuerdo de carácter general, abstracto y obligatorio, que en opinión de la quejosa atañe al medio ambiente, y por ende, también tendrá que delimitarse, de algún modo, el concepto jurídico de 'medio ambiente'. Luego, tanto lo relativo al interés jurídico de los particulares para hacer valer determinados recursos en la materia de protección al ambiente, en función de las obligaciones contraídas por el Estado mexicano frente a los Estados Unidos de América y Canadá, así como el precisar la materia que comprende la protección al medio ambiente, son de suyo, cuestiones que revisten características especiales, pues el asunto implica importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, en tanto que se está frente a la interpretación de un acuerdo trilateral que obliga a México, como Estado, y que por la materia, relativa al medio ambiente, es por sí misma de una naturaleza que rebasa los límites temporal y geográfico, y atañe a todos los habitantes del territorio, incluso que puede incidir en mayor o menor medida, en las generaciones venideras. Si no se ejerce la facultad de atracción de manera oficiosa, lo que decida el Tribunal Colegiado, aunque constituya un precedente importante, no se habrá cumplido por esta Suprema Corte, con la delicada responsabilidad de fincar criterio sobre un asunto que es de interés nacional y atañe al orden público. Ello, porque la materia relativa a la protección al ambiente, atañe a la colectividad, pues la sociedad en general está interesada en que no se destruyan los recursos naturales, en que la calidad del aire no continúe deteriorándose por los altos índices de contaminación. Es un hecho notorio, que la capital del país, sufre intensos problemas de contaminación, que las selvas y demás recursos naturales del territorio mexicano, pueden destruirse aceleradamente, si no se procura una eficaz protección al medio ambiente en general. De ahí que la injerencia, los derechos que puedan tener los particulares y las asociaciones civiles en la materia de protección al ambiente, es de suma importancia, y habrá que determinar si por el contenido del acuerdo suscrito por México, con los Estados Unidos de América y Canadá, se trata de disposiciones que solamente generan situaciones hipotéticas de beneficio general que no constriñen a las autoridades frente a los particulares, o si únicamente obliga a los particulares entre si, y frente a la autoridad, o si, finalmente se trata de acciones, derechos o procedimientos que los particulares y las asociaciones pueden ejercer y que la autoridad tiene el deber de actuar en determinado sentido. Además, no puede juzgarse a priori, que se trate de lo que se ha dado en llamar 'interés difuso', puesto que se requiere del análisis del referido acuerdo trilateral que obliga al Estado mexicano. Es cierto que tradicionalmente la Suprema Corte, en diversas ejecutorias, ha venido distinguiendo entre el interés jurídico, el interés simple y una mera facultad, precisando que el primero es un derecho reconocido por la ley, la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva de derecho, y que supone la facultad de exigir, correlativa del deber de cumplir dicha exigencia. En cambio, la mera facultad o potestad, se da cuando el orden jurídico solamente concede o regula una mera actuación del particular, sin que tenga la capacidad para imponerse efectivamente a otro sujeto, o sea, cuando no haya un poder de exigencia imperativa. Asimismo, hay interés simple, cuando la norma jurídica no establece en favor de persona alguna ninguna facultad de exigir, sino que consigna una situación genérica que puede ser aprovechada o ser benéfica para cualquier persona, pero cuya observancia no puede ser reclamada por el favorecido, dado que el ordenamiento no le otorga facultad para obtener coactivamente su respeto. Tales conceptos, pueden ser reexaminados, y reelaborados, atendiendo al concepto de orden público y a los intereses de la colectividad en cada caso concreto, cuando una norma jurídica no solamente establece situaciones que tienden a satisfacer necesidades colectivas y que puede coincidir con determinados intereses individuales, sino que otorga a todas las personas y a las asociaciones o personas morales, derechos o facultades específicas, en determinadas materias que atañen a la colectividad, y que por su trascendencia al principio de orden público, aunque su exigencia coercitiva corresponde a la autoridad, la excitativa para la aplicación del contenido de la norma y las facultades de la autoridad en la materia de que se trate, la constriñen a llevar a cabo una actuación determinada, que debe ser acorde con esos intereses de la colectividad, y que por su naturaleza, al otorgarse injerencia a los particulares y a las asociaciones, éstos pueden obtener que la autoridad ciña su actuación a lo que la norma de orden jurídico le obliga, y si no lo hace, quien gestionó la aplicación de ese tipo de normas, puede exigir, a través de los procedimientos y recursos previstos en las propias leyes, que se acate el contenido de las normas; y finalmente, a través del juicio de garantías, que se analice la constitucionalidad del acto de autoridad. En la especie, las normas que hacen referencia a los particulares y a las asociaciones no gubernamentales, cuyo contenido debe interpretarse para establecer si la quejosa tiene o no interés jurídico, son del tenor siguiente: 'Artículo 1. Objetivos. a). Alentar la protección y el mejoramiento del medio ambiente en territorio de las partes, para el bienestar de las generaciones presentes y futuras... g). Mejorar la observancia y la aplicación de las leyes y reglamentos ambientales. h). Promover la transparencia y la participación de la sociedad en la elaboración de leyes, reglamentos y políticas ambientales.' '2. En la medida de lo posible, cada una de las partes: a). Publicará por adelantado cualquier medida que se proponga adoptar, y b). Brindará a las personas y las partes interesadas oportunidad razonable para formular observaciones sobre las medidas propuestas.' 'Artículo 6. Acceso de los particulares a los procedimientos. 1. Cada una de las partes garantizará que las personas interesadas puedan solicitar a las autoridades competentes de esa parte que investiguen presuntas violaciones a sus leyes y reglamentos ambientales, y dará a dichas solicitudes la debida consideración de conformidad con su legislación.' 'Comisión para la Cooperación Ambiental. Artículo 8. La Comisión...6. El Consejo cooperará con la Comisión de Libre Comercio del TLC para alcanzar las metas y objetivos ambientales del TLC: a). Actuando como centro de información y de recepción de observaciones de organizaciones y de personas sin vinculación gubernamental, en relación con esas metas y objetivos...' 'Artículo 14. Peticiones relativas a la aplicación de la legislación ambiental. 1. El Secretariado podrá examinar peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una parte está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental, si el Secretariado juzga que la petición. a). Se presenta por escrito en un idioma designado por esa parte en una notificación al Secretariado. b). Identifica claramente a la persona u organización que presenta la petición. c). Proporciona información suficiente que permita al Secretariado revisarla, e incluyendo las pruebas documentales que puedan sustentarla. d). Parece encaminada a promover la aplicación de la ley y no a hostigar una industria. e). Señala que el asunto ha sido comunicado por escrito a las autoridades pertinentes de la parte y, si la hay, la respuesta de la parte, y f). La presenta una persona u organización que reside o está establecida en territorio de una parte.' De las disposiciones transcritas, aparece que los particulares tienen facultades para intervenir en la protección al medio ambiente y gestionar que las leyes sobre esa materia se apliquen. Por lo tanto, es preciso que se ejerza la facultad de atracción para que sea esta Segunda Sala de la Suprema Corte, quien determine hasta dónde llegan esas facultades y si la autoridad está o no obligada a responder frente a ellos, por la aplicación de las normas relativas a esa materia del medio ambiente."

CUARTO. No es procedente ejercer de oficio la facultad de atracción para conocer del juicio de amparo en revisión a que se refiere este expediente, por no hallarse satisfechos los requisitos de interés y trascendencia previstos por el artículo 107 constitucional, cuando en su fracción VIII dispone:

"ARTICULO 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión.

...La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten."

La facultad de este alto tribunal para atraer el conocimiento de un asunto que originalmente corresponde a la competencia de un Tribunal Colegiado de Circuito, por razón de su interés y trascendencia, constituye tan sólo una regla que, sustentada en una distribución clara de competencias entre los diversos órganos de Justicia Federal, permite a esta Suprema Corte, como máximo tribunal del país, pronunciarse en los asuntos que se distinguen de los demás que componen el universo total de juicios sometidos al sistema de control de constitucionalidad, porque presentan características de tal índole o entidad que justifican el abandono, por esta vía excepcional, del reparto ordinario de atribuciones jurisdiccionales.

Si bien la redacción actual de la norma encuentra su origen inmediato en el Decreto de reformas al artículo 107 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, lo cierto es que la inclusión de esta regla de competencia atrayente encuentra sus antecedentes en los textos constitucionales y legales vigentes varias décadas atrás, entre los que pueden citarse el inciso e), de la fracción VIII del artículo constitucional ya citado, reformado por el Decreto publicado en el citado Diario el día veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete, que dispuso:

"ARTICULO 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

...e). Cuando la autoridad responsable, en amparo administrativo sea federal, con las limitaciones que en materia de competencia establezca la ley."

Con apoyo en esta norma fundamental, el legislador ordinario, luego de fijar las reglas para la competencia exclusiva de esta Suprema Corte en el conocimiento de los amparos en revisión, dispuso que ésta podría conocer de los asuntos en materia administrativa cuando éstos fueran de importancia trascendente para los intereses de la Nación, según aparece de lo dispuesto en el artículo 25, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en vigor a partir de octubre de mil novecientos sesenta y ocho (similar al numeral 84, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo), que decía:

"ARTICULO 25. Corresponde conocer a la Segunda Sala:

I. Del recurso de revisión en amparo contra sentencias pronunciadas en la audiencia constitucional por los Jueces de Distrito:

...e). Cuando la autoridad responsable en amparo administrativo sea federal y no sea de las instituidas conforme a la fracción VI, base primera o segunda, del artículo 73 de la Constitución, si se trata de asuntos cuya cuantía exceda de quinientos mil pesos, o de asuntos que se consideren a juicio de la Sala de importancia trascendente para los intereses de la Nación, cualquiera que sea su cuantía."

Esta regla excepcional, que regiría en el futuro con algunas modificaciones en la parte restante del texto en que se contenía, daría paso a la reforma constitucional según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del día diez de agosto de mil novecientos ochenta y siete, en vigor a partir del quince de enero del año siguiente, que concedió a la Suprema Corte la facultad de conocer de los amparos en revisión que por sus características especiales así lo ameritaran, al prever:

"ARTICULO 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

...La Suprema Corte de Justicia de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito, o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión que por sus características especiales así lo ameriten...'

Tal disposición sería recogida por las normas respectivas de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley de Amparo, para establecer en ambos casos esta facultad excepcional de que se viene hablando.

El examen de estos antecedentes legislativos revela que, aun siendo diversos los criterios elegidos por el Constituyente y el legislador ordinario para autorizar que esta Suprema Corte conozca de amparos en revisión que no corresponden a su competencia ordinaria -"importancia trascendente para los intereses de la Nación", "características especiales" o "interés y trascendencia"-, es común a todos ellos el principio de que dicha competencia, llamada de atracción, es de orden excepcional, es decir, que no puede desarrollarse conforme a criterios aplicables a un número indeterminado de casos, sino que ha de ejercerse considerando no sólo las características singulares del asunto de cuyo conocimiento se trata, sino fundamentalmente los efectos y las consecuencias que derivarán de la decisión de la controversia.

En tal sentido ha sido constante este alto tribunal en señalar que la atracción no puede fundarse exclusivamente, por ejemplo, en la gravedad de los efectos que podrían derivarse para las partes en conflicto, en la materia genérica del asunto, en las cualidades subjetivas de cierta categoría de personas, en la importancia del precedente, en cualquier afectación del orden público o del interés general, ni menos aún en el monto económico de lo controvertido, pues para ejercerla esta Corte debe estimar y valorar, dentro del ámbito de su discrecionalidad y de acuerdo con los intereses nacionales o colectivos, las características de cada asunto a fin de determinar el impacto que en aquéllos producirá su decisión.

Sirvan de ilustración a lo anterior, las tesis que a continuación se transcriben, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación (Octava Epoca), Tomo VIII, meses de agosto y noviembre de mil novecientos noventa y uno, páginas setenta y setenta y uno; y sesenta a sesenta y dos, respectivamente:

"ATRACCION, FACULTAD DE. SU EJERCICIO POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA ES DISCRECIONAL. El ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia, previsto en el artículo 107, de la Constitución, fracciones V, último párrafo, para los amparos directos, y VIII, para los amparos en revisión, procede cuando el propio órgano jurisdiccional estime que un asunto reviste características especiales que así lo ameriten, debiéndose entender que esa consideración es de carácter discrecional, toda vez que ni la Constitución Federal ni la Ley de Amparo establecen regla alguna sobre el particular."

"ATRACCION, FACULTAD DE. SU EJERCICIO DEBE HACERSE RESTRICTIVAMENTE. La facultad de atracción que respecto de los asuntos de la competencia de los Tribunales Colegiados de Circuito tiene la Suprema Corte de Justicia, en los términos de las fracciones V, último párrafo y VIII del artículo 107 de la Constitución, se debe ejercer restrictivamente al hacer el análisis acerca de si se satisface el requisito de que se trate de un asunto que revista especiales características, lo quese infiere del nuevo sistema de competencias del Poder Judicial de la Federación que ha sido establecido con el propósito fundamental de que la Suprema Corte de Justicia se consagre a la función de suprema intérprete de la Constitución y los Tribunales Colegiados de Circuito al control de la legalidad, debiéndose limitar, por consiguiente, el ejercicio de la facultad de atracción a aquellos casos en los que notoriamente se justifique."

"ATRACCION, FACULTAD DE. SOLO DEBE EJERCERSE CUANDO SE FUNDE EN RAZONES QUE NO PODRIAN DARSE EN LA MAYORIA NI EN LA TOTALIDAD DE LOS ASUNTOS. Para determinar si un asunto de la competencia de los Tribunales Colegiado de Circuito, tiene características especiales que justifique el ejercicio de la facultad de atracción por parte de la Suprema Corte de Justicia, debe apreciarse si se trata de un asunto excepcional, lo que se advertirá cuando los argumentos relativos no puedan convenir a la mayoría ni a la totalidad de asuntos, debido a su importancia por su gran entidad o consecuencia."

"ATRACCION, FACULTAD DE. NO JUSTIFICA SU EJERCICIO EL SOLO HECHO DE QUE LAS QUEJOSAS SEAN INSTITUCIONES DE CREDITO DESTINADAS AL DESARROLLO DEL SECTOR AGROPECUARIO. La situación precisada en forma alguna puede justificar el ejercicio de la facultad de atracción, pues de aceptarse se llegaría al absurdo de estimar que todos los asuntos que de una manera u otra afecten a aquellas instituciones deberían ser conocidos por la Suprema Corte de Justicia, desvirtuándose así la intención de la reforma legislativa, de reservar a ella los asuntos en que se interprete directamente la Constitución y a los Tribunales Colegiados de Circuito los problemas de legalidad."

"ATRACCION, FACULTAD DE. SU EJERCICIO NO DEBE FUNDARSE EXCLUSIVAMENTE EN EL MONTO ECONOMICO CONTROVERTIDO. Para ejercer la facultad de atracción, no debe ser calificado como determinante el dato relativo al considerable monto que se discute en el asunto, aun cuando esta circunstancia pueda llevar a estimarlo revestido de cierta particularidad, pues lo contrario equivaldría a contrariar la finalidad que el legislador tuvo al suprimir el criterio de la cuantía del negocio para definir la competencia de los órganos del Poder Judicial de la Federación, según se colige de la exposición de motivos de la iniciativa de reformas correspondiente, al expresar que 'asignar el control de la legalidad, en su integridad, a los Tribunales Colegiados de Circuito, contribuye al logro de la democracia económica que es convicción de los gobiernos emanados de la Revolución al suprimir la distinción que sólo se basa en el monto que subyace al problema jurídico planteado.'"

Sentadas estas premisas, toca ahora considerar que la proposición para que se ejerza la facultad de atracción se funda en las siguientes razones:

I. El asunto reviste especial trascendencia porque habrán de resolverse las siguientes cuestiones:

1. Si la quejosa, como asociación civil constituida para la preservación del medio ambiente, tiene legitimación para impugnar el acuerdo reclamado;

2. Si el acuerdo reclamado es susceptible de impugnación;

3. Si la materia regulada por el acuerdo reclamado incide en la protección del ambiente; y

4. Si la interpretación del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte concede legitimación a los particulares para intervenir o gestionar la aplicación de leyes, reglamentos y normas ambientales.

II. La solución de cada una de las cuestiones apuntadas reviste gran trascendencia, pues:

1. La materia ambiental gira en torno a un bien fuera del comercio, que traspasa los límites temporales y geográficos, cuya afectación puede lesionar a la población entera y a generaciones futuras;

2. El conocimiento de las obligaciones contraídas por el Estado frente a otras soberanías es una cuestión de orden público federal cuyo conocimiento debe corresponder a la Suprema Corte, considerando que la apreciación del orden público y la afectación del interés colectivo o nacional es propia de los órganos jurisdiccionales;

3. La interpretación de los tratados internacionales es determinante de los futuros casos en que se cuestione la infracción a sus normas, sobre todo cuando se impugna un acto obligatorio, general y abstracto emanado de una Secretaría de Estado, que se estima violatorio de las garantías individuales y de una convención internacional;

4. La decisión del asunto por un Tribunal Colegiado de Circuito será un precedente importante;

5. Se puede estar en presencia de un caso de interés difuso, cuyo reconocimiento daría acción a los particulares para participar y, exigir, en el caso, el cumplimiento de las leyes; y

6. La solución del asunto exige interpretar diversos artículos del tratado ya mencionado, que conceden a los particulares facultades para intervenir en la protección del medio ambiente y gestionar la aplicación de las leyes de la materia.

Desde luego, las razones en que se funda la proposición de atraer el asunto reflejan fielmente las cuestiones que componen la litis del amparo en revisión de que se trata.

En efecto, como se desprende del capítulo de resultandos de esta ejecutoria, el acto reclamado en el juicio de garantías se hizo consistir en la resolución por la cual el director general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, desechó, por falta de interés jurídico, el recurso administrativo que con apoyo en lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo la quejosa hizo valer en contra del "Acuerdo por el cual se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental a las industrias que se mencionan, sujetándolas a la presentación de un informe preventivo", dictado por la titular de la dependencia mencionada y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

En los conceptos de violación aducidos en la demanda de garantías, se plantearon, entre otras cuestiones, las relativas a la naturaleza del Acuerdo reclamado como medida de simplificación administrativa o como medida ambiental y la infracción a lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 4 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte.

En la sentencia que ahora es materia de la revisión, se estiman infundados los conceptos antes señalados con apoyo básicamente en tres consideraciones:

a. El Acuerdo reclamado no es una medida de carácter ambiental, sino una medida de simplificación administrativa;

b. No se infringe el tratado mencionado, porque el mismo no impone a los Estados firmantes la obligación de publicar los proyectos de normas legales en materia ambiental, sino únicamente establece que dicha publicación deberá efectuarse en la medida de lo posible y sólo para recibir las observaciones de los interesados, entre los cuales no se halla la quejosa según resolvió la responsable; y

c. Tampoco se quebranta el mandato del artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en razón de que el Acuerdo reclamado no contiene disposiciones que afecten el interés público, sino sólo de simplificación administrativa.

Por su parte, los recurrentes en sus agravios aducen argumentos tendientes a contradecir los argumentos en que se apoya esta sentencia, entre los que se hacen valer, expuestas sumariamente, las siguientes cuestiones:

a. El Acuerdo reclamado constituye una medida ambiental, por cuanto afecta el sistema dispuesto por la Ley Federal de Equilibrio Ecológico y Conservación del Ambiente, en cuanto libera a las pequeñas, medianas e incluso grandes empresas -estas últimas en ciertas condiciones- del deber de obtener el estudio de impacto previo impuesto por dicha Ley;

b. Interpreta erróneamente el precepto relativo del tratado de mérito, porque luego de examinar el significado propio del lenguaje empleado en las convenciones internacionales, se llega a la conclusión de que los Estados firmantes están obligados a publicar los proyectos de normas ambientales;

c. El deber de publicación de estas normas ambientales igualmente deriva de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, toda vez que las reglas del tratado internacional se incorporaron al derecho nacional en términos del artículo 133 constitucional; y

d. La quejosa es parte interesada en el procedimiento de expedición de normas ambientales, en cuanto está constituida como asociación civil cuyo objeto es precisamente la defensa y preservación del medio ambiente, por lo cual debe concedérsele un medio para impugnar las violaciones cometidas en aquél.

El examen de estos antecedentes permite afirmar que a juicio de esta Sala, ninguna de las cuestiones debatidas, ni consideradas individualmente ni en conjunto, son de tal naturaleza que revistan al asunto del interés y trascendencia necesarios para atraer su conocimiento, según se explica a continuación atendiendo a cada una de las razones en las cuales se funda la proposición de atracción, sintetizadas con antelación.

Por lo que hace a la afirmación contenida en el inciso I.1 de la relación correspondiente, en donde se afirma que es de especial relevancia decidir si la quejosa, como asociación civil constituida para la preservación del medio ambiente, tiene legitimación para impugnar el Acuerdo reclamado, cabe decir que a juicio de esta Sala, la cuestión atañe al análisis de lo que debe entenderse por interés jurídico para efectos del amparo, concepto sobre el cual se han pronunciado en forma repetida y usual los tribunales federales y existen abundantes precedentes y tesis jurisprudenciales, lo cual pone de manifiesto que la decisión del problema planteado, con todo y la cuestión novedosa que para algunos puede implicar, no será mas que resultado de aplicar al caso el criterio que haya venido sosteniendo el Tribunal Colegiado de Circuito en torno a este requisito de procedibilidad de la acción de amparo, lo cual pone de manifiesto que no se justifica la intervención excepcional de esta Suprema Corte.

No pasa inadvertido, desde luego, que el planteamiento de la recurrente puede ser examinado desde la óptica del interés legítimo, o difuso como también se le conoce, y del sistema de acciones e instancias que permitan el acceso de los particulares al control de la legalidad de los actos administrativos, tanto los de efectos singulares, como los de efectos generales; sin embargo, basta considerar detenidamente la labor cotidiana de los tribunales de amparo, para advertir que no son escasos los pronunciamientos en esta materia, sino que por el contrario, en la última década algunos de ellos han sentado precedentes relevantes sobre esta materia, observación que corrobora la aseveración de que el asunto no es marcadamente excepcional.

Similar apreciación puede formularse a propósito del argumento descrito en el inciso I.2, en el sentido de que igualmente es de especial trascendencia determinar si el Acuerdo reclamado es susceptible de impugnación, toda vez que también sobre este tema hay numerosos precedentes sentados por los tribunales de amparo sobre la procedencia de la acción constitucional en contra de los actos de las dependencias del Ejecutivo, de lo que se sigue que un análisis como el que se propone es del conocimiento ordinario de los Tribunales Colegiados de Circuito.

El argumento, presentado en el inciso I.3, de que es de especial relevancia resolver sobre si la materia regulada por el Acuerdo reclamado incide en la protección del ambiente, tampoco denota el interés y trascendencia del asunto, pues visto en sus puntuales términos, el problema propuesto implica analizar e interpretar el contenido del Acuerdo reclamado, tarea que como puede comprenderse con facilidad es realizada en la mayoría de los casos por los Jueces de amparo, quienes primero deben examinar el contenido de los actos reclamados para luego determinar su constitucionalidad; se trata pues de una labor no sólo común, sino inherente a la función misma de juzgar encomendada a los tribunales federales.

De igual manera es ordinario, aunque quizá no muy frecuente, que se someta al conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, la interpretación de convenios celebrados por el Estado mexicano con otros países y su aplicación en relación con normas de origen interno, por lo que el argumento expuesto en el inciso I.4 de la relación precedente tampoco revela el interés o la trascendencia del asunto, en tanto se propone el análisis del tratado invocado por la quejosa y su interpretación a la luz de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de modo similar a como acontece, por ejemplo, tratándose de todos aquellos casos en que los Jueces de amparo deben pronunciarse sobre los convenios internacionales concertados en diversas materias, entre los que pueden citarse, a guisa de ejemplo, la penal tratándose de extradición, la administrativa en materia de patentes y marcas, y la civil en el caso de poderes otorgados en el extranjero.

En lo concerniente a la aseveración vertida en el inciso II. 1 de la relación precedente, de que el asunto reviste de gran trascendencia porque gira en torno al medio ambiente y a los efectos de su destrucción, baste con señalar que aun reconociendo la importancia del tema, tanto desde el punto de vista jurídico como social -importancia que se pone en claro desde el momento en que incluso ha dado lugar a la concepción doctrinal de un derecho a la conservación del medio ambiente incluido dentro de la llamada "tercera generación" de los derechos humanos-, lo cierto es que la materia del asunto, por sí sola, no puede dar lugar a la atracción, pues bastaría que cualquier otro asunto versara también sobre la materia ambiental para que esta Sala se viera obligada a resolverlo.

A este respecto, importa observar que la materia genérica de un asunto, como puede ser la relativa al derecho ambiental, al derecho marítimo, o a cualquier otra rama especializada del conocimiento jurídico, no puede fundar el ejercicio de la facultad de atracción pues ha de tenerse presente que, como antes se anotó, la finalidad perseguida por el Constituyente al consagrar esta competencia excepcional no ha sido la de reservar cierta materia al conocimiento del tribunal supremo (porque de haber sido así la habría consagrado como regla genérica de competencia), sino la de permitir que éste conozca solamente de aquellos casos que por sus singularidades exigen la intervención de esta Suprema Corte.

Los argumentos expuestos en los incisos II. 2 y II. 3, ambos relacionados con la interpretación y aplicación del tratado ya mencionado, así como con la determinación de las obligaciones contraídas por el Estado mexicano por virtud de su celebración y la apreciación del orden público y del interés nacional en tópicos relacionados con la materia ambiental, no conducen tampoco a estimar que se trata de un asunto excepcional pues, como ya se dijo, el análisis de los tratados y de sus repercusiones en las normas de cuño interno es parte de la labor propia de los Tribunales Colegiados de Circuito, pues no ha de perderse de vista que la voluntad del Constituyente y del legislador ordinario ha sido la de reservar en su favor la resolución de todas las cuestiones de legalidad, entre las cuales obviamente se hallan incluidas las aquí propuestas.

No contradice lo anterior, lo afirmado en el propio inciso II. 3 y en el inciso II. 4 en el sentido de que la decisión del asunto constituirá un precedente relevante para la solución de conflictos futuros, porque ya se ha dicho que la sola creación de un precedente no es motivo suficiente para ejercer la atracción, además de que el valor de ese precedente y su influencia sobre casos posteriores podrá examinarse a través de otros mecanismos previstos para dar coherencia al sistema de interpretación constitucional, mecanismos diversos, claro está, de la facultad de atracción.

Finalmente, las razones manifestadas en los incisos II. 5 y II. 6 de la relación precedente tampoco crean en este tribunal la convicción de que debe atraerse el conocimiento del juicio en revisión, dado que ya antes se ha establecido que los temas referentes al interés jurídico y sus conceptos relacionados, como son interés simple e interés difuso, a la interpretación de los tratados y a las acciones de los particulares para oponerse a los actos de las dependencias del Ejecutivo Federal, son propios de la actuación regular de los Jueces de amparo y, desde ese punto de vista, las herramientas que han de emplearse para resolver las cuestiones planteadas no son desde ningún punto de vista ajenas a las reglas y los principios considerados por los Tribunales Colegiados de Circuito para desarrollar su competencia ordinaria.

En estos términos, si bien se reconoce la complejidad de los temas propuestos por las partes en el juicio, que trascienden a la revisión, y el valor que para el foro pueden representar los criterios que en su caso, lleguen a sentarse en la ejecutoria respectiva, esta Sala estima que ninguna de tales circunstancias bastan para ejercer la facultad de atracción, por cuanto no se advierte que de la decisión del asunto deriven consecuencias de gran entidad o de extrema trascendencia, ni se afecten de manera fundamental los principios y los valores cuya salvaguarda se ha encomendado a esta Suprema Corte como garante de la legalidad y supremo intérprete de la Constitución.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. No ha lugar a ejercer la facultad de atracción para conocer del amparo en revisión número 861/96, promovido por Homero Aridjis Fuentes y otra, en contra de actos del director general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, y otras autoridades, radicado en el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

SEGUNDO. Con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al Tribunal Colegiado de Circuito de su origen para los efectos legales a que haya lugar.

Notifíquese y cúmplase; en su oportunidad, archívese el asunto como concluido.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros: Juan Díaz Romero, Mariano Azuela Güitrón, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Sergio Salvador Aguirre Anguiano en contra del voto del presidente Genaro David Góngora Pimentel, quien manifestó que formulará voto particular. Fue ponente Juan Díaz Romero.