VARIOS 1/96. CONSEJO DE DIRECTORES DEL GRUPO DE LOS CIEN INTERNACIONAL, A. C.

5. Se puede estar en presencia de un caso de interés difuso, cuyo reconocimiento daría acción a los particulares para participar y, exigir, en el caso, el cumplimiento de las leyes; y

6. La solución del asunto exige interpretar diversos artículos del tratado ya mencionado, que conceden a los particulares facultades para intervenir en la protección del medio ambiente y gestionar la aplicación de las leyes de la materia.

Desde luego, las razones en que se funda la proposición de atraer el asunto reflejan fielmente las cuestiones que componen la litis del amparo en revisión de que se trata.

En efecto, como se desprende del capítulo de resultandos de esta ejecutoria, el acto reclamado en el juicio de garantías se hizo consistir en la resolución por la cual el director general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, desechó, por falta de interés jurídico, el recurso administrativo que con apoyo en lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo la quejosa hizo valer en contra del "Acuerdo por el cual se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental a las industrias que se mencionan, sujetándolas a la presentación de un informe preventivo", dictado por la titular de la dependencia mencionada y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y cinco.

En los conceptos de violación aducidos en la demanda de garantías, se plantearon, entre otras cuestiones, las relativas a la naturaleza del Acuerdo reclamado como medida de simplificación administrativa o como medida ambiental y la infracción a lo dispuesto en los artículos 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 4 del Acuerdo de Cooperación Ambiental de América del Norte.

En la sentencia que ahora es materia de la revisión, se estiman infundados los conceptos antes señalados con apoyo básicamente en tres consideraciones:

a. El Acuerdo reclamado no es una medida de carácter ambiental, sino una medida de simplificación administrativa;

b. No se infringe el tratado mencionado, porque el mismo no impone a los Estados firmantes la obligación de publicar los proyectos de normas legales en materia ambiental, sino únicamente establece que dicha publicación deberá efectuarse en la medida de lo posible y sólo para recibir las observaciones de los interesados, entre los cuales no se halla la quejosa según resolvió la responsable; y

c. Tampoco se quebranta el mandato del artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en razón de que el Acuerdo reclamado no contiene disposiciones que afecten el interés público, sino sólo de simplificación administrativa.

Por su parte, los recurrentes en sus agravios aducen argumentos tendientes a contradecir los argumentos en que se apoya esta sentencia, entre los que se hacen valer, expuestas sumariamente, las siguientes cuestiones:

a. El Acuerdo reclamado constituye una medida ambiental, por cuanto afecta el sistema dispuesto por la Ley Federal de Equilibrio Ecológico y Conservación del Ambiente, en cuanto libera a las pequeñas, medianas e incluso grandes empresas -estas últimas en ciertas condiciones- del deber de obtener el estudio de impacto previo impuesto por dicha Ley;

b. Interpreta erróneamente el precepto relativo del tratado de mérito, porque luego de examinar el significado propio del lenguaje empleado en las convenciones internacionales, se llega a la conclusión de que los Estados firmantes están obligados a publicar los proyectos de normas ambientales;

c. El deber de publicación de estas normas ambientales igualmente deriva de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, toda vez que las reglas del tratado internacional se incorporaron al derecho nacional en términos del artículo 133 constitucional; y

d. La quejosa es parte interesada en el procedimiento de expedición de normas ambientales, en cuanto está constituida como asociación civil cuyo objeto es precisamente la defensa y preservación del medio ambiente, por lo cual debe concedérsele un medio para impugnar las violaciones cometidas en aquél.

El examen de estos antecedentes permite afirmar que a juicio de esta Sala, ninguna de las cuestiones debatidas, ni consideradas individualmente ni en conjunto, son de tal naturaleza que revistan al asunto del interés y trascendencia necesarios para atraer su conocimiento, según se explica a continuación atendiendo a cada una de las razones en las cuales se funda la proposición de atracción, sintetizadas con antelación.

Por lo que hace a la afirmación contenida en el inciso I.1 de la relación correspondiente, en donde se afirma que es de especial relevancia decidir si la quejosa, como asociación civil constituida para la preservación del medio ambiente, tiene legitimación para impugnar el Acuerdo reclamado, cabe decir que a juicio de esta Sala, la cuestión atañe al análisis de lo que debe entenderse por interés jurídico para efectos del amparo, concepto sobre el cual se han pronunciado en forma repetida y usual los tribunales federales y existen abundantes precedentes y tesis jurisprudenciales, lo cual pone de manifiesto que la decisión del problema planteado, con todo y la cuestión novedosa que para algunos puede implicar, no será mas que resultado de aplicar al caso el criterio que haya venido sosteniendo el Tribunal Colegiado de Circuito en torno a este requisito de procedibilidad de la acción de amparo, lo cual pone de manifiesto que no se justifica la intervención excepcional de esta Suprema Corte.

No pasa inadvertido, desde luego, que el planteamiento de la recurrente puede ser examinado desde la óptica del interés legítimo, o difuso como también se le conoce, y del sistema de acciones e instancias que permitan el acceso de los particulares al control de la legalidad de los actos administrativos, tanto los de efectos singulares, como los de efectos generales; sin embargo, basta considerar detenidamente la labor cotidiana de los tribunales de amparo, para advertir que no son escasos los pronunciamientos en esta materia, sino que por el contrario, en la última década algunos de ellos han sentado precedentes relevantes sobre esta materia, observación que corrobora la aseveración de que el asunto no es marcadamente excepcional.

Similar apreciación puede formularse a propósito del argumento descrito en el inciso I.2, en el sentido de que igualmente es de especial trascendencia determinar si el Acuerdo reclamado es susceptible de impugnación, toda vez que también sobre este tema hay numerosos precedentes sentados por los tribunales de amparo sobre la procedencia de la acción constitucional en contra de los actos de las dependencias del Ejecutivo, de lo que se sigue que un análisis como el que se propone es del conocimiento ordinario de los Tribunales Colegiados de Circuito.

El argumento, presentado en el inciso I.3, de que es de especial relevancia resolver sobre si la materia regulada por el Acuerdo reclamado incide en la protección del ambiente, tampoco denota el interés y trascendencia del asunto, pues visto en sus puntuales términos, el problema propuesto implica analizar e interpretar el contenido del Acuerdo reclamado, tarea que como puede comprenderse con facilidad es realizada en la mayoría de los casos por los Jueces de amparo, quienes primero deben examinar el contenido de los actos reclamados para luego determinar su constitucionalidad; se trata pues de una labor no sólo común, sino inherente a la función misma de juzgar encomendada a los tribunales federales.

De igual manera es ordinario, aunque quizá no muy frecuente, que se someta al conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, la interpretación de convenios celebrados por el Estado mexicano con otros países y su aplicación en relación con normas de origen interno, por lo que el argumento expuesto en el inciso I.4 de la relación precedente tampoco revela el interés o la trascendencia del asunto, en tanto se propone el análisis del tratado invocado por la quejosa y su interpretación a la luz de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, de modo similar a como acontece, por ejemplo, tratándose de todos aquellos casos en que los Jueces de amparo deben pronunciarse sobre los convenios internacionales concertados en diversas materias, entre los que pueden citarse, a guisa de ejemplo, la penal tratándose de extradición, la administrativa en materia de patentes y marcas, y la civil en el caso de poderes otorgados en el extranjero.

En lo concerniente a la aseveración vertida en el inciso II. 1 de la relación precedente, de que el asunto reviste de gran trascendencia porque gira en torno al medio ambiente y a los efectos de su destrucción, baste con señalar que aun reconociendo la importancia del tema, tanto desde el punto de vista jurídico como social -importancia que se pone en claro desde el momento en que incluso ha dado lugar a la concepción doctrinal de un derecho a la conservación del medio ambiente incluido dentro de la llamada "tercera generación" de los derechos humanos-, lo cierto es que la materia del asunto, por sí sola, no puede dar lugar a la atracción, pues bastaría que cualquier otro asunto versara también sobre la materia ambiental para que esta Sala se viera obligada a resolverlo.

A este respecto, importa observar que la materia genérica de un asunto, como puede ser la relativa al derecho ambiental, al derecho marítimo, o a cualquier otra rama especializada del conocimiento jurídico, no puede fundar el ejercicio de la facultad de atracción pues ha de tenerse presente que, como antes se anotó, la finalidad perseguida por el Constituyente al consagrar esta competencia excepcional no ha sido la de reservar cierta materia al conocimiento del tribunal supremo (porque de haber sido así la habría consagrado como regla genérica de competencia), sino la de permitir que éste conozca solamente de aquellos casos que por sus singularidades exigen la intervención de esta Suprema Corte.

Los argumentos expuestos en los incisos II. 2 y II. 3, ambos relacionados con la interpretación y aplicación del tratado ya mencionado, así como con la determinación de las obligaciones contraídas por el Estado mexicano por virtud de su celebración y la apreciación del orden público y del interés nacional en tópicos relacionados con la materia ambiental, no conducen tampoco a estimar que se trata de un asunto excepcional pues, como ya se dijo, el análisis de los tratados y de sus repercusiones en las normas de cuño interno es parte de la labor propia de los Tribunales Colegiados de Circuito, pues no ha de perderse de vista que la voluntad del Constituyente y del legislador ordinario ha sido la de reservar en su favor la resolución de todas las cuestiones de legalidad, entre las cuales obviamente se hallan incluidas las aquí propuestas.

No contradice lo anterior, lo afirmado en el propio inciso II. 3 y en el inciso II. 4 en el sentido de que la decisión del asunto constituirá un precedente relevante para la solución de conflictos futuros, porque ya se ha dicho que la sola creación de un precedente no es motivo suficiente para ejercer la atracción, además de que el valor de ese precedente y su influencia sobre casos posteriores podrá examinarse a través de otros mecanismos previstos para dar coherencia al sistema de interpretación constitucional, mecanismos diversos, claro está, de la facultad de atracción.

Finalmente, las razones manifestadas en los incisos II. 5 y II. 6 de la relación precedente tampoco crean en este tribunal la convicción de que debe atraerse el conocimiento del juicio en revisión, dado que ya antes se ha establecido que los temas referentes al interés jurídico y sus conceptos relacionados, como son interés simple e interés difuso, a la interpretación de los tratados y a las acciones de los particulares para oponerse a los actos de las dependencias del Ejecutivo Federal, son propios de la actuación regular de los Jueces de amparo y, desde ese punto de vista, las herramientas que han de emplearse para resolver las cuestiones planteadas no son desde ningún punto de vista ajenas a las reglas y los principios considerados por los Tribunales Colegiados de Circuito para desarrollar su competencia ordinaria.

En estos términos, si bien se reconoce la complejidad de los temas propuestos por las partes en el juicio, que trascienden a la revisión, y el valor que para el foro pueden representar los criterios que en su caso, lleguen a sentarse en la ejecutoria respectiva, esta Sala estima que ninguna de tales circunstancias bastan para ejercer la facultad de atracción, por cuanto no se advierte que de la decisión del asunto deriven consecuencias de gran entidad o de extrema trascendencia, ni se afecten de manera fundamental los principios y los valores cuya salvaguarda se ha encomendado a esta Suprema Corte como garante de la legalidad y supremo intérprete de la Constitución.