VARIOS 1/96. CONSEJO DE DIRECTORES DEL GRUPO DE LOS CIEN INTERNACIONAL, A. C.

"En sesión de fecha doce de julio del año en curso se recibió por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el expediente Varios (Facultad de Atracción) 1/96, formado con motivo de la petición de que se ejerciera por este alto tribunal la facultad de atracción respecto del juicio de amparo en revisión promovido por Grupo de los Cien Internacional, Asociación Civil, y se desechó tal petición en virtud de que quien formuló dicha petición no tenía legitimación para ello. Sin embargo considero que el asunto en cuestión reviste características especiales que motivan de mi parte la solicitud de que se ejerza la facultad de atracción, con fundamento en el artículo 107, fracción VIII de la Constitución General de la República, por las consideraciones siguientes: La quejosa es una asociación civil cuyo objeto consiste esencialmente, en procurar que el hombre tenga desarrollo integral en su medio ambiente. Con esa pretensión, impugnó mediante recurso de revisión (administrativo) un acuerdo de la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, por el cual 'se simplifica el trámite de la presentación de la manifestación de impacto ambiental a las industrias que se mencionan, sujetándolas a la presentación de un informe preventivo.' En resolución de 8 de noviembre de 1995, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la precitada Secretaría, no admitió a trámite el recurso de que se trata, considerando que la recurrente carecía de legitimación para interponerlo. Esa resolución fue reclamada en el amparo indirecto y la sentencia del Juez de Distrito fue adversa a sus pretensiones, por lo que interpuso recurso de revisión, respecto del cual ha de establecerse si procede o no ejercer oficiosamente, la facultad de atracción. El asunto reviste una especial trascendencia, porque fundamentalmente se está ante un caso en el que habrá de determinarse en cuanto al fondo, si la quejosa, ahora recurrente, tenía legitimación para impugnar el acuerdo emitido por la autoridad responsable, y si tal acuerdo es susceptible de impugnación, y si se trata de una materia que incide en la protección al ambiente, y finalmente, para todo ello, debe determinarse la interpretación y alcance que debe darse a un 'ACUERDO DE COOPERACION AMBIENTAL DE AMERICA DEL NORTE ENTRE EL GOBIERNO DE MEXICO, EL DE CANADA Y EL GOBIERNO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA' publicado en el Diario Oficial de la Federación del 21 de diciembre de 1993, que en su contenido íntegro, establece la importancia de conservar, proteger y mejorar el medio ambiente; las obligaciones para las partes entre sí y las que adquiere cada parte frente a quienes habitan en su territorio, así como la intervención que éstos puedan tener, y los mecanismos o instrumentos jurídicos a través de los cuales se da esa injerencia de los particulares en la conservación, protección y el mejoramiento del medio ambiente. De ahí que precisar la interpretación que debe darse al contenido de las disposiciones del acuerdo trilateral de que se trata, es de especial trascendencia porque implica establecer la legitimación que tienen los particulares para intervenir o gestionar la aplicación de las leyes, reglamentos y en general, las normas que en materia ambiental se expidan. Esta materia relativa al medio ambiente por sí misma, es de gran trascendencia pues implica un bien que está fuera del comercio y no es ajeno a ningún hombre, y por su naturaleza, traspasa límites temporales y geográficos; y por otro lado, al contenerse determinadas obligaciones a cargo del Estado mexicano, frente a otras soberanías, la aplicación territorial, en cuanto a su interpretación máxima sobre una cuestión de orden público federal, debe corresponder, precisamente, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El orden público comprende principios de moral, filosóficos, políticos, sociales y culturales que no solamente imperan en una época y pueblo determinados, sino que son inherentes a la naturaleza humana, que permiten su cabal desarrollo en plena armonía y libertad, y que estructuran las facultades y límites del poder político y definen uno de los objetos del Estado. Por ello, el orden público corresponde a la esencia, al contenido de las normas jurídicas y aunque el Poder Legislativo puede estimarlo en la ley y darle esa característica a determinada materia, su apreciación en cada caso concreto corresponde al órgano jurisdiccional, quien a través de sus resoluciones individualiza la norma y la adecua a cada uno en particular, valorando si el acto afecta un interés colectivo, al Estado o a la Nación en general. Por otra parte, la Constitución, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Amparo, otorgan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la facultad exclusiva de analizar y determinar a través del juicio de amparo y de la acción de inconstitucionalidad, si una ley es o no contraria a la Constitución General de la República. En tratándose del juicio de amparo, tal facultad se ejerce al conocer del recurso de revisión contra las sentencias de los Jueces de Distrito, dictadas en la audiencia constitucional, o en amparo directo, cuando se trata de establecer la constitucionalidad de una ley federal o local, tratado internacional o reglamento expedido por el presidente de la República o de los gobernadores de los Estados. Asimismo, debe tenerse en cuenta que conforme al artículo 133 de la Constitución, los tratados internacionales una vez que han sido ratificados por el Senado de la República, y que estén acordes con la Constitución, obligan al Estado mexicano, por lo que las demás leyes, federales o locales, y todo acto de autoridad, deben ajustarse, en principio, tanto a la Constitución General de la República, como a los tratados internacionales, cuando éstos sean acordes a la propia Constitución. De ahí que cuando se impugna un acto administrativo emanado de una Secretaría de Estado, que tiene las características de obligatoriedad, generalidad y abstracción, porque viola garantías individuales, en la medida en que pugna con lo establecido en un tratado internacional, la competencia para conocer del recurso de revisión que se interponga contra la sentencia dictada en la audiencia constitucional, debe corresponder a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en tanto que reúne características especiales que hacen procedente que oficiosamente se ejerza la facultad de atracción. Ello, porque determinar el alcance del contenido de un tratado internacional o de un acuerdo suscrito por el Estado mexicano, con otras soberanías, es en sí mismo, una materia de especial importancia porque el acuerdo trilateral, obliga a la Federación, al Estado mexicano como soberano, y precisar los límites y contenido de la obligación contraída tanto frente a los otros Estados como hacia los gobernados, reviste de peculiar trascendencia al asunto y su resolución trascenderá a todos aquellos otros asuntos que en el futuro se pudieran llegar a promover, en relación a ese acuerdo trilateral. En el caso, el punto esencial que debe determinarse, atendiendo al planteamiento de la peticionaria del amparo, es si en su carácter de asociación civil, con un objeto social determinado, que guarda relación con la protección al medio ambiente, surte la hipótesis normativa de lo pactado por México, Estados Unidos de América y Canadá, en cuanto a las medidas legales que adoptarán para proteger el medio ambiente y la instrumentación, los mecanismos e instituciones o personas que pueden intervenir en la aplicación de las leyes relativas al medio ambiente. Entre las disposiciones que han de analizarse y determinar su interpretación, destacan las que otorgan a las organizaciones no gubernamentales (y habría que precisar si la asociación civil lo es), alguna injerencia en la actividad que el Estado debe desarrollar para proteger al medio ambiente. Lo anterior implica que al resolver el recurso de revisión, habrá de precisarse si la asociación civil quejosa tiene o no interés jurídico para promover un recurso ante la Secretaría de Estado, contra un acuerdo de carácter general, abstracto y obligatorio, que en opinión de la quejosa atañe al medio ambiente, y por ende, también tendrá que delimitarse, de algún modo, el concepto jurídico de 'medio ambiente'. Luego, tanto lo relativo al interés jurídico de los particulares para hacer valer determinados recursos en la materia de protección al ambiente, en función de las obligaciones contraídas por el Estado mexicano frente a los Estados Unidos de América y Canadá, así como el precisar la materia que comprende la protección al medio ambiente, son de suyo, cuestiones que revisten características especiales, pues el asunto implica importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, en tanto que se está frente a la interpretación de un acuerdo trilateral que obliga a México, como Estado, y que por la materia, relativa al medio ambiente, es por sí misma de una naturaleza que rebasa los límites temporal y geográfico, y atañe a todos los habitantes del territorio, incluso que puede incidir en mayor o menor medida, en las generaciones venideras. Si no se ejerce la facultad de atracción de manera oficiosa, lo que decida el Tribunal Colegiado, aunque constituya un precedente importante, no se habrá cumplido por esta Suprema Corte, con la delicada responsabilidad de fincar criterio sobre un asunto que es de interés nacional y atañe al orden público. Ello, porque la materia relativa a la protección al ambiente, atañe a la colectividad, pues la sociedad en general está interesada en que no se destruyan los recursos naturales, en que la calidad del aire no continúe deteriorándose por los altos índices de contaminación. Es un hecho notorio, que la capital del país, sufre intensos problemas de contaminación, que las selvas y demás recursos naturales del territorio mexicano, pueden destruirse aceleradamente, si no se procura una eficaz protección al medio ambiente en general. De ahí que la injerencia, los derechos que puedan tener los particulares y las asociaciones civiles en la materia de protección al ambiente, es de suma importancia, y habrá que determinar si por el contenido del acuerdo suscrito por México, con los Estados Unidos de América y Canadá, se trata de disposiciones que solamente generan situaciones hipotéticas de beneficio general que no constriñen a las autoridades frente a los particulares, o si únicamente obliga a los particulares entre si, y frente a la autoridad, o si, finalmente se trata de acciones, derechos o procedimientos que los particulares y las asociaciones pueden ejercer y que la autoridad tiene el deber de actuar en determinado sentido. Además, no puede juzgarse a priori, que se trate de lo que se ha dado en llamar 'interés difuso', puesto que se requiere del análisis del referido acuerdo trilateral que obliga al Estado mexicano. Es cierto que tradicionalmente la Suprema Corte, en diversas ejecutorias, ha venido distinguiendo entre el interés jurídico, el interés simple y una mera facultad, precisando que el primero es un derecho reconocido por la ley, la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva de derecho, y que supone la facultad de exigir, correlativa del deber de cumplir dicha exigencia. En cambio, la mera facultad o potestad, se da cuando el orden jurídico solamente concede o regula una mera actuación del particular, sin que tenga la capacidad para imponerse efectivamente a otro sujeto, o sea, cuando no haya un poder de exigencia imperativa. Asimismo, hay interés simple, cuando la norma jurídica no establece en favor de persona alguna ninguna facultad de exigir, sino que consigna una situación genérica que puede ser aprovechada o ser benéfica para cualquier persona, pero cuya observancia no puede ser reclamada por el favorecido, dado que el ordenamiento no le otorga facultad para obtener coactivamente su respeto. Tales conceptos, pueden ser reexaminados, y reelaborados, atendiendo al concepto de orden público y a los intereses de la colectividad en cada caso concreto, cuando una norma jurídica no solamente establece situaciones que tienden a satisfacer necesidades colectivas y que puede coincidir con determinados intereses individuales, sino que otorga a todas las personas y a las asociaciones o personas morales, derechos o facultades específicas, en determinadas materias que atañen a la colectividad, y que por su trascendencia al principio de orden público, aunque su exigencia coercitiva corresponde a la autoridad, la excitativa para la aplicación del contenido de la norma y las facultades de la autoridad en la materia de que se trate, la constriñen a llevar a cabo una actuación determinada, que debe ser acorde con esos intereses de la colectividad, y que por su naturaleza, al otorgarse injerencia a los particulares y a las asociaciones, éstos pueden obtener que la autoridad ciña su actuación a lo que la norma de orden jurídico le obliga, y si no lo hace, quien gestionó la aplicación de ese tipo de normas, puede exigir, a través de los procedimientos y recursos previstos en las propias leyes, que se acate el contenido de las normas; y finalmente, a través del juicio de garantías, que se analice la constitucionalidad del acto de autoridad. En la especie, las normas que hacen referencia a los particulares y a las asociaciones no gubernamentales, cuyo contenido debe interpretarse para establecer si la quejosa tiene o no interés jurídico, son del tenor siguiente: 'Artículo 1. Objetivos. a). Alentar la protección y el mejoramiento del medio ambiente en territorio de las partes, para el bienestar de las generaciones presentes y futuras... g). Mejorar la observancia y la aplicación de las leyes y reglamentos ambientales. h). Promover la transparencia y la participación de la sociedad en la elaboración de leyes, reglamentos y políticas ambientales.' '2. En la medida de lo posible, cada una de las partes: a). Publicará por adelantado cualquier medida que se proponga adoptar, y b). Brindará a las personas y las partes interesadas oportunidad razonable para formular observaciones sobre las medidas propuestas.' 'Artículo 6. Acceso de los particulares a los procedimientos. 1. Cada una de las partes garantizará que las personas interesadas puedan solicitar a las autoridades competentes de esa parte que investiguen presuntas violaciones a sus leyes y reglamentos ambientales, y dará a dichas solicitudes la debida consideración de conformidad con su legislación.' 'Comisión para la Cooperación Ambiental. Artículo 8. La Comisión...6. El Consejo cooperará con la Comisión de Libre Comercio del TLC para alcanzar las metas y objetivos ambientales del TLC: a). Actuando como centro de información y de recepción de observaciones de organizaciones y de personas sin vinculación gubernamental, en relación con esas metas y objetivos...' 'Artículo 14. Peticiones relativas a la aplicación de la legislación ambiental. 1. El Secretariado podrá examinar peticiones de cualquier persona u organización sin vinculación gubernamental que asevere que una parte está incurriendo en omisiones en la aplicación efectiva de su legislación ambiental, si el Secretariado juzga que la petición. a). Se presenta por escrito en un idioma designado por esa parte en una notificación al Secretariado. b). Identifica claramente a la persona u organización que presenta la petición. c). Proporciona información suficiente que permita al Secretariado revisarla, e incluyendo las pruebas documentales que puedan sustentarla. d). Parece encaminada a promover la aplicación de la ley y no a hostigar una industria. e). Señala que el asunto ha sido comunicado por escrito a las autoridades pertinentes de la parte y, si la hay, la respuesta de la parte, y f). La presenta una persona u organización que reside o está establecida en territorio de una parte.' De las disposiciones transcritas, aparece que los particulares tienen facultades para intervenir en la protección al medio ambiente y gestionar que las leyes sobre esa materia se apliquen. Por lo tanto, es preciso que se ejerza la facultad de atracción para que sea esta Segunda Sala de la Suprema Corte, quien determine hasta dónde llegan esas facultades y si la autoridad está o no obligada a responder frente a ellos, por la aplicación de las normas relativas a esa materia del medio ambiente."

CUARTO. No es procedente ejercer de oficio la facultad de atracción para conocer del juicio de amparo en revisión a que se refiere este expediente, por no hallarse satisfechos los requisitos de interés y trascendencia previstos por el artículo 107 constitucional, cuando en su fracción VIII dispone:

"ARTICULO 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo a las bases siguientes:

...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito procede revisión.

...La Suprema Corte de Justicia, de oficio o a petición fundada del correspondiente Tribunal Colegiado de Circuito o del procurador general de la República, podrá conocer de los amparos en revisión, que por su interés y trascendencia así lo ameriten."

La facultad de este alto tribunal para atraer el conocimiento de un asunto que originalmente corresponde a la competencia de un Tribunal Colegiado de Circuito, por razón de su interés y trascendencia, constituye tan sólo una regla que, sustentada en una distribución clara de competencias entre los diversos órganos de Justicia Federal, permite a esta Suprema Corte, como máximo tribunal del país, pronunciarse en los asuntos que se distinguen de los demás que componen el universo total de juicios sometidos al sistema de control de constitucionalidad, porque presentan características de tal índole o entidad que justifican el abandono, por esta vía excepcional, del reparto ordinario de atribuciones jurisdiccionales.

Si bien la redacción actual de la norma encuentra su origen inmediato en el Decreto de reformas al artículo 107 constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación del día treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, lo cierto es que la inclusión de esta regla de competencia atrayente encuentra sus antecedentes en los textos constitucionales y legales vigentes varias décadas atrás, entre los que pueden citarse el inciso e), de la fracción VIII del artículo constitucional ya citado, reformado por el Decreto publicado en el citado Diario el día veinticinco de octubre de mil novecientos sesenta y siete, que dispuso:

"ARTICULO 107. Todas las controversias de que habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases siguientes:

...VIII. Contra las sentencias que pronuncien en amparo los Jueces de Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia:

...e). Cuando la autoridad responsable, en amparo administrativo sea federal, con las limitaciones que en materia de competencia establezca la ley."

Con apoyo en esta norma fundamental, el legislador ordinario, luego de fijar las reglas para la competencia exclusiva de esta Suprema Corte en el conocimiento de los amparos en revisión, dispuso que ésta podría conocer de los asuntos en materia administrativa cuando éstos fueran de importancia trascendente para los intereses de la Nación, según aparece de lo dispuesto en el artículo 25, fracción I, inciso d), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en vigor a partir de octubre de mil novecientos sesenta y ocho (similar al numeral 84, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo), que decía: