SENTENCIA CONSTITUCIONAL Plurinacional 0897/2022-S1

I.1. Contenido de la demanda 

Por memorial presentado el 7 de mayo de 2021, cursantes de fs. 1140 a 1155; los accionantes a través de su representante legal expresaron los siguientes argumentos de hecho y de derecho:  

I.1.1. Hechos que motivan la acción 

De la Auditoria Especial efectuada por la Contraloría General del Estado (CGE), sobre el caso Nóminas en la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (UAGRM), por los periodos comprendidos entre enero y septiembre de 2002 y diciembre de igual año a agosto de 2003, se emitió el Informe Preliminar GS/EP18/S03 R1 de    31 de mayo de 2007, donde se establece responsabilidad civil solidaria en los cuales se incluían a todos los que se beneficiaron con las percepciones supuestamente indebidas, a las máximas autoridades y otras que ejercieron el co-gobierno Docente Estudiantil en la UAGRM, dicho informe preliminar incluía a más de dos mil funcionarios, los cuales debían ser notificados y mediante carta CITE: GSL/0362/2010 de 9 de abril, el Gerente Departamental de CGE envió dicho informe al Rector de la UAGRM, para efectos de notificación de los involucrados, con un primer listado de cuatrocientos servidores públicos, se solicitó su notificación, para que puedan presentar sus descargos hasta el 28 de similar mes y año, el que por un error en la UAGRM, no llego dicho oficio al Departamento de Recursos Humanos, y que por tal hecho el Rector de dicha universidad pidió al Contralor Departamental que el termino concedido a los involucrados sea ampliado al encontrarse desfasado por el plazo establecido en la nota de remisión del informe preliminar; por lo que, el Gerente Departamental de la Contraloría, en vez de acceder a la solicitud del Rector de la UAGRM, por Nota GSL 0771 de 15 de junio de citado año, suspende el plazo señalado para todos los involucrados y solicita la devolución del ejemplar del informe preliminar.

Esta situación posteriormente se agrava, porque el primer informe es reemplazado por un segundo Informe Preliminar sobre la Auditoria Especial GS/EP18/S03 R1 de 19 de octubre de 2010,  el cual incurre en actos ilegales y omisiones indebidas, ya que el primer Informe Preliminar de 31 de mayo de 2007, protegida y tutelaba el interés superior del Estado que era el resarcimiento de la responsabilidad civil, pero por esa sustitución se ha impedido que el Estado pueda recuperar en forma oportuna esos recursos económicos, porque al establecer una responsabilidad ilegal e indebida en forma parcial, al atribuirles toda la responsabilidad a todos los citados en el segundo informe preliminar mencionado anteriormente.

Otro acto ilegal de la Contraloría General del Estado, que agrava aún más las actuaciones ilegales y omisiones indebidas, vulnerando el derecho a la defensa y a ser informado, es cuando presentan aclaraciones y se solicitó la inclusión de todos los que se beneficiaron de esos recursos del Estado y que fueron indebidamente excluidos en el Informe de Auditoria Especial, situación que es violatoria, creando defectos absolutos, porque no se ha considerado las oportunas observaciones realizadas dentro del término hábil, después de haber sido notificados con la ilegal Auditoria Especial; por lo que, por tales actos se establece una omisión indebida que vulnera la garantía del debido proceso, por la exclusión legal carente de fundamentación y motivación a todos los que se beneficiaron de los recursos del Estado y a partir de ese informe arbitrario se prosigue con la fase complementaria emitiéndose el Informe Complementario GS/EP18/S03 C3 de 29 de diciembre de 2017 y en fase final de la Auditoria, se aprueban los informes de auditoría anteriormente mencionados, emitiéndose el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-044/2017 de 29 de diciembre; por lo que, solicitan que se les conceda la tutela.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados 

Consideraron lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la justicia, debido proceso en vertiente motivación, congruencia y juez natural, citando al efecto el art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio 

Solicitaron se conceda la tutela, y en consecuencia se disponga: “La nulidad de los actos ilegales generados desde el Informe Preliminar indebidamente modificado el año 2010 y todo lo actuado por la Contraloría General del Estado, incluyendo el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-044/2017 de 29 de diciembre, por haber incurrido en actos ilegales a objeto de que se observe la garantía del debido proceso y preservando el derecho inviolable a la defensa, restituyendo sus derechos, garantías y la seguridad jurídica, protegidos por el Estado de Derecho, hasta que todos los involucrados se notifiquen legalmente con el Informe Preliminar GS/EP18/S03 R1 de 31 de mayo de 2007” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional   

La audiencia pública de consideración de la presente acción de amparo constitucional se realizó el 30 de agosto de 2021, según consta en acta cursante de fs. 1921 a 1928, produciéndose los siguientes actuados:  

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción 

La parte accionante, se ratifica en todos los extremos señalados en la demanda de acción de amparo constitucional; asimismo, mediante su abogado refiere que:        a) Las autoridades accionadas emitieron un primer informe preliminar de                  31 de mayo del año 2007, y sobre la base de ese informe se emite el informe legal de 30 de enero, este informe preliminar establecía la responsabilidad solidaria de todas las personas que se habrían beneficiado supuestamente con la percepción de dinero del Estado, el cual abarca a dos mil personas, ordenándose la correspondiente notificación de todas las personas mencionadas a efectos de que puedan: en primer lugar defenderse y en su caso si es que así lo considera pertinente, devolver los bienes que supuestamente habrían recibido de forma inapropiada, entonces llega este primer informe a la UAGRM, se deriva al Departamento de Derechos Humanos; sin embargo, por una serie de dificultades de orden administrativo no comenzó el proceso de las notificaciones y es por eso que el Rector de la citada casa superior de estudios, pidió la ampliación del plazo para notificar, el primer informe de 31 de mayo 2007, y cuando estaba en trámite dicha solicitud, la Contraloría Departamental emite un segundo informe preliminar el 19 de octubre del año 2010, con este segundo se pretendió sustituir el informe del año 2007; b) Dicho informe tiene dos particularidades, el primer lugar es un informe excluyente, que recaería todo el peso de la responsabilidad y de orden solidario, ya que no podría sustituirse este primer informe por un segundo, encontrándose pendiente el trámite de las notificaciones, no pueden desconocer los actos propios actos que han realizado; es decir, que el informe de 31 de mayo 2007, incluía a todas las autoridades y a los beneficiarios que denuncia la Contraloría General, este informe se lo modifica, desconociendo la doctrina de los actos propios, en este caso hay un obrar contradictorio de parte de la Contraloría General porque descalifica el comportamiento posterior, contradictorio contra las expectativas creadas por el anterior informe, desconoce que en el primer informe se ordenó la notificación a dos mil personas a efecto que presenten su descargo; por otro lado, desconoce que en el segundo informe se excluyó sin motivación y se incluyó solamente a quince personas para hacerles recaer todo el peso de la responsabilidad y considerar de que la responsabilidad de las mismas es solidaria, ahora toda esta secuencia de actos administrativos desemboca en el Dictamen de Responsabilidad Civil  CGE/DRC-044/2017 de 29 de diciembre, que será usado por la Contraloría para iniciar un proceso Coactivo Fiscal; c) El Dictamen citado atenta a los derechos y garantías constitucionales y que por la excepción al principio de subsidiariedad establecida por el artículo 54.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo), en primer lugar la contraloría iniciara un proceso coactivo fiscal contra estas quince personas, entre los cuales se encuentran los accionantes en base a los dos últimos informes y al dictamen de responsabilidad civil; el cual, es vinculante para el Juez Coactivo Fiscal y que tiene el valor de prueba pre constituida y con toda seguridad de que al margen de habérseles iniciado un proceso se van embargar todos los bienes que se reconozcan; por lo tanto, el daño es inminente y grave; y d) Solicitan que se les conceda la tutela y se anule el Informe GS/EP18/S03 R1 de 19 de octubre de 2010, así como el Informe Complementario de 29 de diciembre de 2017, e igualmente se deje sin efecto el Dictamen de Responsabilidad Civil de misma fecha y retrotrayendo los efectos de la Resolución dictada por la Sala Constitucional; asimismo, se ordene la notificación con el primer informe de 31 de mayo de 2007, a efecto de que las dos mil personas mencionadas, procedan en su caso a defenderse o en su defecto devuelvan el dinero que hubieran percibido supuestamente del Estado Boliviano.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas   

Julio Gustavo Villarroel Saavedra, Gerente Departamental Santa Cruz de la Contraloría General del Estado; Katherine Simone Guibarra Lara, Gerente de Servicios Legales y Richard Marcos Ramos Galler, Inspector, los dos últimos en representación legal de Henry Lucas Ara Pérez, Contralor General del Estado, de acuerdo al Poder Testimonio 371/2021 de 27 de agosto (fs. 1900 a 1902), presentaron informe escrito cursante a fs. 1903 a 1913 vta. y que de igual forma realizo a través de sus representantes la siguiente intervención donde refiere que: 1) La acción de amparo constitucional es improcedente de acuerdo al art. 54.I del CPCo, en el entendido de que no habrían agotado los medios o mecanismos; toda vez que, el dictamen emitido por la Contraloría se constituye en actos preparatorios para poder incoar una demanda por la vía coactiva fiscal por mandato del art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo (LPC), siendo esta autoridad la que conozca la causa que en definitiva determinara si corresponde la existencia o no de la responsabilidad civil; toda vez que, el dictamen emitido por la Contraloría General del Estado es susceptible de ser desvirtuado en sede judicial, así lo estableció el Auto Constitucional 0092/2014-RCA de 15 de abril, de igual forma la                          SC 123/2020-S3 de 17 de marzo, que ratifica la postura de la Contraloría General del Estado sobre el principio de subsidiariedad, ya que la decisión asumida por el Juez puede ser impugnada por los recursos correspondientes; por lo que, en este sentido es improcedente; 2) Asimismo, se debe cumplir con el principio de inmediatez establecido en el art. 129 II de la CPE, que establece el plazo de seis meses computables a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa judicial; es decir, empieza a computarse a partir del día siguiente hábil de cometido el presunto acto ilegal el informe preliminar cuestionado por la parte accionante data del 19 de octubre de 2010, dicho informe fue puesto a conocimiento de los ahora peticionantes de tutela el 8 y 9 de febrero de 2011; respectivamente, por lo que se estaría frente actos consentidos;                3) Respecto a los argumentos esgrimidos por la parte impetrante de tutela precisa que el resultado de la auditoría efectuada en la UAGRM, se ha emitido el informe de auditoría preliminar GS/EP18/S03 R1 de 19 de Octubre de 2010, en ese entendido los ahora impetrantes de tutela presentaron sus descargos, en ningún momento se ha remplazado o cambiado ningún informe de auditoría como menciona la parte accionante, ya que mediante Nota GSL 0771 de 15 de junio de 2010 se hizo conocer a la UAGRM, la suspensión de la notificación del primer informe preliminar; toda vez que, del análisis realizado y contemplado la autonomía funcional de la Contraloría se ha identificado a los presuntos responsables de haber ocasionado perjuicio al estado; por lo que, no se procedió con la inclusión de los beneficiarios porque ellos no participaron aprobando el proceso de categorización, simplemente los beneficiarios ejercieron el cobro de una remuneración aprobada por los miembros de las comisiones respectivas; y, 4) Por lo tanto, consideran que la Contraloría General del Estado actuó en el ejercicio de sus funciones, precautelando los principios del debido proceso y derecho a la defensa en virtud a los cuales los presuntos involucrados ahora peticionantes de tutela presentaron sus descargos, los cuales fueron debidamente valorados en forma integral como el dictamen inicial, complementario y posterior Dictamen de Responsabilidad Civil, además citan la SCP 1234/2017-S1 de 28 de diciembre, en la que se hace referencia a que los informes de auditoría preliminar y complementario se constituyen en respaldo y sustento técnico del citado dictamen; por lo que, correspondería la improcedencia de la acción de amparo constitucional conforme al art. 30 del Código Procesal Constitucional -Ley 254 de 5 de julio de 2012-; sin embargo, para guardar la instancia en la que se encuentra por el articulo 35 y 36 numeral 8 de la citada exposición legal, solicitaron denegar la tutela solicitada.

I.2.3. Resolución   

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, mediante Resolución 126/2021 de 30 de agosto, cursante de fs. 1928 a 1934 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto el Informe Preliminar modificado GS/EP18/S03 R1 de 19 de octubre de 2010 y lo actuado por la Contraloría General del Estado incluyendo el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-044/2017 de 29 de diciembre, para que las autoridades accionadas puedan reencausar sus actos, en mérito a los siguientes fundamentos: i) Los accionantes fundamentan su acción esencialmente en el hecho de que habiéndosele puesto en conocimiento el primer informe preliminar, y luego es modificado en el año 2010; finalmente se emite el Dictamen de Responsabilidad Civil previamente mencionado, se establece que se vulneraron derechos a los peticionantes de tutela, porque las decisiones que tome la administración contra los funcionarios deben ser necesariamente suficientemente explicativa y sólida para no convertirse en decisiones arbitrarias; ii) Como primer elemento, refiere que el cambio de posición que toma la Contraloría es la de disponer una responsabilidad solidaria entre quienes reciben en el pago y quienes autorizan ese pago, en ese entendido el Tribunal encuentra una cuestión que debe necesariamente ser considerada por la Contraloría General del Estado, puesto de que de acuerdo a los antecedentes presentados no se está hablando de docentes de tiempo regular; al contrario, es de docentes que tenían una cierta categorización y al momento de producirse ya este cambio de la regularización que hace la UAGRM, este grupo de docentes tiene una relación particular y que debe ser considerada por la contraloría; iii) Como segundo elemento, la Contraloría debió considerar el contenido del art. 31 de la Ley 1178 la cual refiere: "La responsabilidad es civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas causen daño al Estado valuable en dinero. Su determinación se sujetara a los siguientes preceptos: a). Será civilmente corresponsable el Superior jerárquico que hubiere autorizado el uso indebido de bienes, servicios y recursos del Estado o cuando dicho uso fuere posibilitado por las deficiencias de los sistemas de administración y control interno factibles de ser implantados en la entidad.        b). Incurrirán en responsabilidad civil las personas naturales o jurídicas que, no siendo servidores públicos, indebidamente con recursos públicos o fueren causantes de daño al patrimonio del Estado y de sus entidades y c) Cuando varias personas resultaren responsables del mismo acto o del mismo hecho que hubiese causado daño al Estado, se beneficiaren serán solidariamente responsables" (sic); iv) De la misma manera el DS 23318, Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública en su art. 51 señala: "El dictamen de responsabilidad civil es una opinión técnica jurídica emitida por el Contralor General de la República. Tiene valor de prueba preconstituida y contendrá la relación de los hechos, actos u omisiones que supuestamente causaron daño económico al Estado, fundamentación legal, cuantificación del posible daño e identificación del presunto o presuntos responsables." (sic), asimismo el art. 56 del citado D.S., refiere sobre la                   co-responsabilidad "Para efectos del inciso a) del artículo 31 de la Ley 1178, los informes de auditoría deben incluir información fundamentada sobre la forma de autorización del uso indebido de bienes, servicios y recursos que causaron daño económico al Estado y la identificación del superior jerárquico que la expidió o manifestación expresa de si el daño económico se originó en las deficiencias de los sistemas de administración y control interno factibles de ser implantados en la entidad" (sic); v) Además se debe considerar a efectos de que la personas que creyesen que han sido involucradas en los hechos que se denuncian, deban necesariamente tomar su responsabilidad, establecer que de acuerdo a las disposiciones que se dio lectura; por lo que, los informes o dictámenes no solo pueden incluir a las personas que han autorizado la otorgación de estos recursos, sino también de aquellas que de alguna manera han sido beneficiadas, en ese entendido incluso podemos citar como caso de precedente el supuesto caso de la auditoría practicada al Órgano Judicial que es de conocimiento de la Contraloría General del Estado, en la cual se estableció responsabilidades tanto a quienes autorizaron el pago como a quienes recibieron; y, vi) En ese entendido el Tribunal consideró que necesariamente la autoridad demandada debe hacer una valoración conjunta primero de disposiciones que han autorizado este pago a las autoridades ahora accionadas o a las beneficiarios de ello, segundo debe tomar en cuenta la interpretación de la responsabilidad solidaria entre quienes reciben o autorizan un pago, por ello el Tribunal de Garantías considera que se debe conceder la tutela solicitada.

Asimismo, en vía de aclaración, complementación y enmienda, la autoridad accionada solicitó se aclare, debido a que no se consideraron las notificaciones realizadas con el Dictamen a Nain Wilson Melgar Ripalda a horas 10:07 el                   9 de agosto de 2019 y a Alfredo Víctor Pérez Angulo a horas 11:00 el 14 de mayo de 2021; asimismo, se aclare en relación al informe complementario, en el cual se fundamenta porque no están involucrados los beneficiarios.

El Presidente de la Sala Constitucional Cuarta del departamento de Santa Cruz, señaló que solo complementara en relación a la autonomía funcional, además refiere que las competencias del Tribunal Constitucional establecen que ninguna autoridad que violente derechos y garantías de las personas, excepto de los de control constitucional; asimismo, los otros aspectos ya fueron considerados en la Sentencia Constitucional.