SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0009/2023

I.1. Contenido del conflicto competencial

Por memorial presentado el 6 de octubre de 2021, cursante de fs. 45 a 50 vta., el impetrante del conflicto de competencias señala el objeto de su demanda en la Ley Departamental que establece la organización de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, respecto de su composición, estructura y funcionamiento, sin perjuicio de las regulaciones que se encuentran en sus reglamentos internos, Ley que fue sancionada el 17 de septiembre del citado año.

La referida Ley, establece en su art. 8.I, núm. 16 que: “La Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz tiene las siguientes atribuciones: (…) 16. Elaborar las ternas para la designación del Fiscal Departamental, representante departamental de la Defensoría del Pueblo, representante departamental de la Procuraduría General del Estado, vocales del Tribunal Electoral Departamental, vocales del Tribunal Departamental de Justicia y Director de la Oficina Anticorrupción del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz (…)”.

Empero, conforme a los arts. 213.II, 218.III, 226.II, 230.I y 298.II núm. 24 de la Constitución Política del Estado (CPE), es atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa Plurinacional el regular aquellos aspectos institucionales sobre las instituciones y autoridades mencionadas, a través de Ley Nacional y no a través de Ley Departamental. En este sentido, al no ser atribución de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz regular tales aspectos, menos la elaboración de ternas para dichas designaciones, se presenta el conflicto de competencia en tiempo hábil y oportuno.

El 27 de septiembre de 2021, se presentó requerimiento de incompetencia a la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz con Notario de Fe Pública, conforme se evidencia en el Acta de entrega sobre Carta Notariada de la misma fecha, en la que se certifica la entrega del referido memorial.

La normativa procesal constitucional establece en su art. 92 que el conflicto positivo entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y descentralizadas procede cuando una de ellas entienda que la otra ejerce determinada competencia que no le corresponde, de acuerdo con la Constitución Política del Estado o la ley.

En el presente caso, las normas señaladas son competencias del nivel central del Estado reconocidas a la Asamblea Legislativa Plurinacional, en virtud de las cuales se emitieron la Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) –Ley 260 de 11 de junio de 2012–, Ley del Defensor del Pueblo –Ley 870 de 13 de diciembre de 2016–, Ley de Administración y Control Gubernamentales –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–, Ley de la Procuraduría General del Estado –Ley 064 de 5 de diciembre de 2010– y Ley del Órgano Judicial (LOJ) –Ley 025 de 24 de junio de 2010–, que regulan la institucionalidad de entidades de orden constitucional con competencias a lo largo y ancho del territorio nacional a las que se les otorga funciones de control, de defensa de la sociedad, del Estado y la potestad de impartir justicia, definidas por los títulos III y IV de la Segunda Parte de la Norma Suprema, aspecto que la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz pretende desconocer al regular sobre estas instituciones que no son de su competencia.

El conflicto competencial con la Ley Orgánica del Ministerio Público, se basa en que la Constitución Política del Estado establece en sus arts. 225 y 226, la autonomía funcional, administrativa y financiera del Ministerio Público, cuya estructura será establecida por ley, lo que instituye una reserva acerca de la misma, que de acuerdo al art. 71 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" –Ley 031 de 19 de julio de 2010–, señala que todo mandato a ley establecido en el texto constitucional corresponde al nivel nacional; por lo que, se constituye en una competencia exclusiva del nivel central la emisión de la Ley del Ministerio Público. En ese sentido, de acuerdo con la normativa correspondiente promulgada, es atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa Plurinacional regular la designación de fiscales departamentales a través de ley nacional y no departamental.

Por otro lado, el art. 218.III de la CPE, también contiene una reserva de ley, que fue cumplida con la Ley 870; por lo que, de acuerdo con el desarrollo legislativo, es atribución del Defensor del Pueblo la designación de los delegados defensoriales departamentales, no correspondiendo ésta a la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz.

Asimismo, el art. 213 de la Norma Suprema, prevé la reserva de ley, por la cual la Ley 1178 define que es la Contraloría General la que ejerce el control externo posterior con autonomía operativa, técnica y administrativa; consecuentemente, la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz no tiene la atribución de elaborar ternas para la designación de cargos dependientes de la Contraloría General del Estado por ley departamental.

En cuanto a la Procuraduría General del Estado, del mismo modo, se define la reserva de ley en el art. 229 de la CPE, con lo que se promulgó la Ley 064, como atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en la que se determinó que es facultad del Procurador General del Estado designar a los directores departamentales.

Por último, la designación de Vocales de los Tribunales Departamentales de Justicia se practica conforme lo establecen los arts. 184.5 y 195.7, ambos de la CPE; asimismo, el art. 298.II núm. 24 de la citada Constitución, establece expresamente como competencia exclusiva del nivel central del Estado, la administración de justicia, con lo que se emitió la Ley 025, en la cual se desarrolló la reserva de ley; por lo que, la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz carece de toda atribución para regular aspectos relativos a la administración de justicia, menos aún para la elaboración de ternas para el cargo de vocales.

A efectos de contextualizar la ilegalidad en la cual estaría inmersa la ley Departamental sancionada, corresponde aclarar que, la desconcentración de entidades públicas con competencia en todo el territorio nacional en razón de sus atribuciones no implica una pertenencia a la Autonomía Departamental, donde ejerce su representación regional; toda vez que, aquella responde a una estructura organizacional de carácter nacional, única y no descentralizada; es decir, que la autoridad designada a la representación regional, bajo ningún criterio puede ejercer potestades en desconocimiento de su ente central; puesto que, rigen criterios institucionales y estándares de gestión que devienen de la administración nacional y no de la entidad territorial autónoma, donde se ejercerá la representación regional por vía de una desconcentración administrativa; aspecto que la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz pretende desconocer, regulando materias que no son de su competencia y al normar una potestad reconocida exclusivamente a las máximas autoridades ejecutivas de las entidades de carácter nacional.

Por lo manifestado, la regulación a través de Ley Departamental sobre la elaboración de ternas para la designación de las autoridades departamentales citadas anteriormente, menoscaba la atribución de la Asamblea Legislativa Plurinacional, referida a emitir leyes relacionadas a la estructura organizacional de las entidades de rango constitucional descritas. Por lo que, se advierte un conflicto positivo de competencias.

I.2. Admisión

Por Auto Constitucional (AC) 0442/2021-CA de 29 de noviembre, cursante de fs. 139 a 147, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el conflicto positivo de competencias, disponiendo que la demanda se ponga en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, en su condición de representante del Órgano que emitió la norma, a efecto de su apersonamiento y formulación de alegatos, diligencia cumplida el 7 de abril de 2022 (fs. 149).

I.3. Alegaciones del personero del Órgano que emitió la norma impugnada

Zvonko Matkovic Ribera, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, por memorial presentado el 29 de abril de 2022, cursante de fs. 161 a 168, señaló los siguientes fundamentos: a) La lucha autonómica encabezada por el departamento de Santa Cruz, a inicios del siglo XXI, marcó la línea para el cambio del tipo de Estado, de unitario centralista a uno autonómico, que terminó plasmándose de forma textual en el art. 1 de la Norma Suprema, pese a la posición y acciones contrarias por parte del nivel central del Estado. Esta conquista, respecto al reconocimiento constitucional del modelo autonómico, lejos de ser la meta de nuestra lucha, representó el inicio de contar con una organización territorial más eficiente y cercana a las necesidades de la población, en franca contraposición al centralismo que ha imperado por casi dos siglos en nuestro país; b) Todas las entidades territoriales autónomas tienen un mandato claro ante la Constitución Política del Estado y la ciudadanía, el cual es profundizar el modelo autonómico descentralizando el poder ejercido desde el nivel central del Estado, este mandato no solo es imperativo para las autonomías, sino que es inexcusable para sus autoridades; c) De la revisión de la SCP 1714/2012 de 1 de octubre, se colige que la vigencia de un Estado compuesto se refiere a que no existe una superioridad del nivel central respecto del ejercicio de las facultades de las entidades territoriales autónomas, y menos se puede pretender establecer que en el ejercicio de dichas facultades, los niveles de gobierno autónomos deberían solicitar una anuencia o permiso por parte del gobierno central. Así, la facultad legislativa que ejerce la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz es la expresión del mandato establecido en la Norma Suprema por la ciudadanía; d) En ese mismo orden de ideas, la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, determinó la consolidación de un nuevo tipo de Estado, donde el centralismo debe dar paso a las autonomías; por ello, resulta penosamente llamativo que el nivel central del Estado realice una reclamación a la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, por haber sancionado una ley que tiene por finalidad regular su estructura y funcionamiento. La tutela que pretende ejercer el gobierno central sobre los órganos legislativos autonómicos, no corresponde con el diseño constitucional, porque quiere que cada entidad legislativa solicite permiso o un visto bueno para poder ejercer sus facultades; e) De la revisión del memorial del conflicto, se advierte que el accionante centra su pretensión en varias leyes emitidas por el nivel central del Estado: e.1) La autoridad interpone conflicto de competencias respecto del art. 226 de la CPE, que prevé una reserva de ley para emitir la norma que regula el Ministerio Público. La Ley correspondiente regula la posesión de los Fiscales Departamentales, pero no prevé de forma expresa la elección y/o designación de las referidas autoridades; en ese contexto, la Ley Departamental impugnada no regula la forma en que se debe designar al Fiscal Departamental de Santa Cruz, aspectos completamente diferentes. Se extraña en el memorial presentado que no se establezca qué competencia la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz está quitando a la Asamblea Legislativa Plurinacional o a alguna institución del nivel central del Estado, ni determina qué competencia autonómica con la que cuenta el nivel central del Estado se estaría restringiendo, careciendo en consecuencia de la carga argumentativa necesaria. De acuerdo con la DCP 0170/2016 de 16 de diciembre, el conflicto de competencias que se trata, no hace referencia a una competencia genérica o una competencia relacionada a una atribución de algún órgano, sino a competencias autonómicas. Por último, la afirmación que hace el presentante del conflicto carece de veracidad; toda vez que, ni el art. 226 de la CPE tampoco la Ley 260, regulan sobre la designación del Fiscal Departamental, mientras que la norma impugnada solo prevé que la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz proponga ternas seleccionando a los profesionales más meritorios en el marco de los principios de transparencia, eficiencia y eficacia; e.2) Acerca del art. 218 de la Norma Suprema y la Ley 870, definen que el Defensor del Pueblo designará a nueve delegados departamentales, lo que no se pone en duda, pero la Ley Departamental regula el paso previo a esa designación, en el que la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz desea proponer al Defensor del Pueblo la consideración de personas propuestas para materializar la designación. Esta regulación es un reflejo del Estatuto Autonómico de Santa Cruz en el que se prevé la representación del pueblo cruceño, solicitud realizada en el marco del principio de coordinación y lealtad institucional; e.3) En cuanto al art. 213 de la CPE y la Ley 1178, la pretensión del presentante del conflicto de competencias carece de sentido normativo, porque por un lado, las referidas normas no regulan aspecto alguno sobre los representantes departamentales de la Contraloría General del Estado y tampoco regulan sobre la forma de designación de estos servidores públicos. En este punto el presentante del citado conflicto sigue con la confusión entre atribuciones y competencias, ya advertida en los anteriores puntos, que confunde el objeto del presente mecanismo que versa sobre competencias autonómicas; por lo que, al no existir regulación alguna sobre la forma de designación de los representantes resulta coherente, en el marco de la cooperación y lealtad institucional, que la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz pueda proponer ternas para que en el marco de un proceso abierto y transparente, se pueda participar en el proceso de designación del representante departamental de la Contraloría General del Estado; e.4) En lo que respecta a los arts. 229 y 230 de la CPE y la Ley 064, se sigue arrastrando el error conceptual por el cual se confunden los conceptos de facultad, atribución y competencia; por lo que, el conflicto no tiene fundamento normativo. Por otra parte, las normas señaladas regulan sobre la elección o designación del representante departamental de la Procuraduría General del Estado; dado que, debe procederse conforme se señaló anteriormente; y, e.5) Por último, en cuanto al art. 184 de la CPE y la Ley 025, ambas disposiciones son claras en cuanto a quién debe elegir y designar a los Vocales de los Tribunales Departamentales de Justicia, situación que no entra en conflicto con la Ley Departamental sancionada, que regula la acción de elaborar ternas, no debiendo confundirse la intencionalidad de coordinar con las diferentes instituciones del Estado, con una supuesta regulación de la materia de administración de justicia. Otro elemento que debe considerarse es que, en otros casos, el Tribunal Supremo de Justicia y el Consejo de la Magistratura ya coordinan con las instituciones de Estado para ejercer esta atribución, de lo que se puede inferir que la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz puede proponer ternas para que las autoridades las tomen en cuenta.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Sorteada que fue la presente causa, mediante Decreto Constitucional de 8 de junio de 2022 (fs. 173), se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de sentencia, a efectos de recabar documentación complementaria acerca del trámite previo; reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 12 de enero de 2023 (fs. 211); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de plazo.