SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0009/2023

Sobre estas competencias, la SCP 2055/2012 estableció lo siguiente:

‘a) Competencias privativas. «Aquellas cuya legislación, reglamentación y ejecución no se transfiere ni delega, y están reservadas para el nivel central del Estado».

De acuerdo con el mandato constitucional, en las competencias privativas únicamente el nivel central del Estado es el titular de las tres facultades; es decir, el nivel central: elabora la ley, a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, reglamenta la ley y ejecuta la competencia a través del Órgano Ejecutivo. Ninguna de las facultades puede ser transferida ni delegada a otro nivel de gobierno.

b) Competencias exclusivas. «Aquellas en las que un nivel de gobierno tiene sobre una determinada materia las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva, pudiendo transferir y delegar estas dos últimas».

Lo precedentemente definido por la Constitución, supone que un nivel de gobierno, ya sea el nivel central del Estado o las entidades territoriales autónomas, tienen la titularidad de todas las facultades: legislativa, ejecutiva y reglamentaria, es decir, elabora la ley (órgano deliberativo), reglamenta la ley (órgano ejecutivo) y ejecuta la competencia (órgano ejecutivo), pudiendo transferir o delegar la reglamentación y la ejecución a otro nivel de gobierno.

c) Competencias concurrentes. «Aquellas donde la legislación corresponde al nivel central del Estado y los otros niveles ejercen simultáneamente las facultades reglamentaria y ejecutiva». Esto supone que el nivel central del Estado tiene la titularidad sobre la facultad legislativa, por lo tanto, elabora la ley a través de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en tanto que la titularidad de la facultad reglamentaria y la facultad ejecutiva corresponde a las entidades territoriales autónomas.

d) Competencias compartidas. «Aquellas en las que el nivel central del Estado elabora una ley básica (Asamblea Legislativa Plurinacional), sobre la cual las entidades territoriales autónomas elaboran la legislación de desarrollo (órganos deliberativos) de acuerdo a su característica y naturaleza…», ley que debe estar sujeta a los preceptos que establece la ley básica, porque ésta contiene, los principios y regulación general sobre la materia, es decir, que este tipo de competencia tiene una titularidad compartida sobre la facultad legislativa, pues tanto el nivel central del Estado como las entidades territoriales autónomas son corresponsables de la legislación integral de este tipo de competencia. La reglamentación y ejecución es titularidad de las entidades territoriales autónomas, las mismas que deberán ejercerse bajo el marco legislativo desarrollado”.

Asimismo, cabe referir que la SCP 2055/2012 de 16 de octubre –también referida en la cita previa–, señaló respecto de la distribución de las competencias anteriormente indicadas, las siguientes características:

 “Ahora bien, de la distribución de competencias realizadas en la Constitución Política del Estado entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, corresponde precisar que el Constituyente boliviano, ha preferido, a diferencia de otros modelos, establecer un catálogo competencial para el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas, las mismas que se encuentran determinadas en nueve listas distribuidas a partir del art. 298 al 304 de la CPE, de acuerdo a la siguiente estructura:

1.     Competencias privativas del nivel central (art. 298.I de la CPE, con veintidós competencias).

2.     Competencias exclusivas del nivel central del Estado (art. 298.II de la CPE con treinta y ocho competencias).

3.     Competencias compartidas entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas (art. 299.I de la CPE, con siete competencias).

4.     Competencias concurrentes ejercidas por el nivel central del Estado y las entidades territoriales autonómicas (art. 299.II de la CPE, con dieciséis competencias).

5.     Competencias exclusivas de los gobiernos autónomos departamentales (art. 300.I de la CPE, con treinta y seis competencias).

6.     Competencias exclusivas de los gobiernos municipales autónomos (art. 302.I de la CPE, con cuarenta y tres competencias).

7.     Competencias exclusivas de las autonomías indígena originario campesinas (art. 304.I de la CPE, con veintitrés competencias).

8.     Competencias compartidas de las autonomías indígena originario campesinas (art. 304.II de la CPE, con cuatro competencias)

9.     Competencias concurrentes de las autonomías indígena originario campesinas (art. 304.III de la CPE, con diez competencias)”.

A esto, se debe añadir que, la demanda de conflicto competencial entre el nivel central del Estado y los niveles subnacionales, o entre éstos, no sólo radica en pretender que en sede constitucional, se declare al nivel estatal competente para el ejercicio de la potestad reclamada, pues aquello significaría únicamente efectuar el cotejo de las asignaciones competenciales; sino también, radica en definir el alcance de cada una de éstas, sea privativa, exclusiva, concurrente o compartida, según la actividad otorgada por el legislador constituyente a cada materia asignada a los niveles estatales.

De acuerdo con ello, el conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y entre éstas, se constituye en un mecanismo procesal de control competencial, cuyo propósito es dirimir el conflicto, determinando la titularidad del nivel del Estado al que le corresponde el ejercicio de la competencia controvertida, de conformidad con el catálogo competencial fijado por la Constitución Política del Estado y la ley.

III.2.    Carencia sobrevenida del objeto procesal en conflictos de competencias

Procesalmente, si bien la emisión de una sentencia o resolución final es la forma habitual para la conclusión de un determinado proceso; no obstante, no pude soslayarse la existencia de otros modos de culminación de una determinada controversia, sea judicial y/o administrativa, denominados doctrinalmente como “atípicos” o “extraordinarios”.

En la doctrina, se conoce que estos modos atípicos de finalizar un proceso “…son aquellos actos o hechos, activos u omisivos, por los cuales se pone fin al trámite del proceso e incluso se resuelve la cuestión planteada, diferentes de la sentencia y cuya titularidad corresponde a la o las partes procesales o a un sujeto extraprocesal”[1].

Varias pueden ser las causas para la concurrencia sobreviniente de esta carencia, a saber; la muerte de una de las partes; la extinción del derecho objeto de controversia; la imposibilidad material o jurídica para el actor de obtener el objeto material (mediato) de su pretensión, entre otras; circunstancias todas que confluyen en una sustracción de materia, ergo, del objeto litigioso, impidiendo un pronunciamiento de fondo sobre lo peticionado, justamente al no existir materia justiciable.

Al respecto, el autor Jorge Walter Peyrano en su obra “El proceso atípico”[2], concluye que: “…sustracción de materia no es otra cosa que un medio anormal de extinción del proceso (no regulado por el legislador), constituido por la circunstancia de que la materia justiciable sujeta a decisión deja de ser tal por razones de mérito (acogiendo o desestimando) sobre la pretensión deducida”.

Asimismo, respecto a la figura de sustracción de la materia o del objeto procesal, Ricardo Ayan Gordillo Borges, sostuvo que: “Existe sustracción de la materia en casos en los que el petitorio ha devenido en insubsistente, cuando de hecho el supuesto que lo sustentaba ha desaparecido; por lo que la autoridad no puede pronunciarse sobre el fondo de la denuncia y debe declarar la sustracción”[3].

Consecuentemente, para que opere la aludida sustracción de materia, necesariamente deben concurrir los siguientes supuestos: i) La existencia de un proceso, cuyo objeto procesal sea claramente determinado; ii) La desaparición verificable e incontrovertible de los supuestos hechos o normas que sustentan la pretensión; y, iii) Esta desaparición ocurra antes de emitirse sentencia o la decisión final que corresponda.

Ahora bien, si bien el instituto procesal de sustracción de materia en la jurisdicción constitucional fue principalmente desarrollado en el ámbito de control tutelar, y con posterioridad en el de control normativo, dados sus efectos, resulta igualmente aplicable al control competencial de constitucionalidad, en sus tres variantes según el origen del conflicto, es decir, a) Conflictos de competencias y atribuciones entre Órganos del Poder Público (art. 86 del CPCo); b) Conflictos de competencias entre el nivel central del Estado y las Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas, y entre éstas (art. 92 del CPCo); y, c) Conflictos de competencias entre las Jurisdicciones Indígena Originaria Campesina (JIOC), Ordinaria y Agroambiental (art. 101 del CPCo).

Remitiéndonos a la pérdida o sustracción del objeto procesal en el ámbito de control tutelar, incumbe señalar que la misma se halla consagrada en la denominada teoría del hecho superado[4], de cuya configuración jurisprudencial, se establece que existe un hecho superado, en aquellas ocasiones en que las situaciones de hecho que amenazan o vulneran los derechos fundamentales de las personas cesan o desaparecen durante el trámite de la tutela.

Al respecto, la SCP 0777/2019-S4 de 12 de septiembre, haciendo mención a la SC 0998/2003-R de 15 de julio, señaló que: “…la cesación del acto ilegal en el sentido del citado precepto, radica básicamente en el hecho de que la resolución o acto de la autoridad o particular denunciado de ilegal, por su voluntad o por mandato de otra autoridad superior, hubiere quedado sin efecto antes de la notificación con el amparo al que hubiere dado lugar, vale decir, que si bien se produjo la lesión, ésta se reparó de motu proprio del legitimado pasivo”; entendimiento que determina que para que opere la improcedencia de la acción de amparo constitucional por cesación del acto acusado de ilegal, es necesario que éste haya quedado sin efecto o se hubiera superado la vulneración al derecho cuya tutela se solicita, antes de la notificación con la demanda tutelar.

(…)

Entonces es posible colegir que básicamente la sustracción de la materia o del objeto procesal consiste en la desaparición de los supuestos de hecho denunciados a través de la acción de amparo constitucional, luego cuando esto sucede, el juez o tribunal de garantías, no podrá decidir o pronunciar sobre algo que ya no tiene elementos fácticos que lo sustenten; vale decir que el petitorio del que ha devenido es insubsistente; por lo que por simple lógica una vez identificado el acto lesivo denunciado y contando con la certeza de que dicho acto y sus consecuencias ya no existen, se irrumpe la posibilidad de pronunciarse sobre el análisis de fondo de la pretensión, correspondiendo la declaración de la sustracción de la misma” (las negrillas son nuestras).

En el ámbito de control normativo de constitucionalidad, la pérdida del objeto procesal, se encuentra vinculada a la vigencia de las normas cuestionadas; así, la SCP 0011/2021 de 11 de marzo, concluyó que:” (…) una de las condiciones primarias para impugnar normas consideradas inconstitucionales a través de la acción de inconstitucionalidad abstracta, es que las mismas se encuentren vigentes y no hayan sido derogadas o abrogadas por norma posterior y en tanto se resuelva la demanda. Caso contrario, concurriría la sustracción de materia; es decir, que la disposición legal ya no tiene ningún efecto jurídico y no puede ser sometida a control de constitucionalidad al carecer de relevancia el pronunciamiento que fuera a emitirse por la jurisdicción constitucional” (las negrillas nos corresponden); razonamiento asumido sobre la base de la reiterada jurisprudencia emitida por ese Tribunal en sentido que, el control normativo de constitucionalidad debe efectuarse sobre disposiciones legales vigentes y no así respecto a aquellas que hayan sido derogadas o abrogadas; por cuanto, en esos casos se produce la extinción del derecho por sustracción de materia.

Finalmente, en lo que respecta al control competencial de constitucionalidad, regulado por el art. 85.I y ss. del CPCo; a modo de jurisprudencia aplicativa, incumbe citar la SCP 0048/2018 de 12 de diciembre, pronunciada dentro de un conflicto de competencias jurisdiccionales, en cuyo fallo se estableció el siguiente razonamiento: “…resulta inexcusable establecer que se encuentra implícito que el objeto del conflicto de competencias no solo está en determinar cuál de las jurisdicciones tiene competencia para resolver un asunto en específico, sino que también debe encontrarse subsistente y vigente la causa (proceso civil, penal, administrativo, entre otros) que es la esencia del mismo, dada la naturaleza del control competencial que implica que una determinada autoridad resuelva con todas las prerrogativas de su competencia una causa determinada; ello de transcendental importancia por cuanto ante la desaparición de la causa ya no se activa el control por parte de esta jurisdicción constitucional, tomando en cuenta que el objeto del conflicto de competencias jurisdiccionales es determinar a qué jurisdicción le corresponde conocer y resolver una determinada controversia; dicho de otra manera si no existe materia sobre la cual, en la actualidad, este Tribunal pueda ejercer el control competencial al haber desaparecido el motivo de la controversia, cualquier determinación que esta jurisdicción pudiera asumir, resultaría inútil en esencia; más aún si la naturaleza del conflicto de competencias jurisdiccionales es definir a qué autoridad le corresponde la competencia, valdría la pena señalar que cuando el contenido de la controversia desapareció, corresponde declarar improcedente el presente conflicto de competencias” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

En ese contexto, si bien el Código Procesal Constitucional no prevé la declaratoria de improcedencia como una de las formas de resolución del proceso dentro del ámbito de control competencial (arts. 202.11 de la CPE; y, 100 y ss. del CPCo), en el aludido fallo se estableció que: “…cuando no es posible establecer la competencia es pertinente declarar la misma dada la carencia de contenido jurídico constitucional y la imposibilidad de realizar el control competencial ante la desaparición del objeto de la controversia en sí…” (las negrillas son nuestras).

Razonamientos doctrinales y jurisprudenciales que resultan aplicables al conflicto de competencias que nos ocupa; dado que, con independencia de la naturaleza de las competencias requeridas, sean estas jurisdiccionales o aquellas determinadas en el catálogo competencial previsto en la Norma Suprema hacia los diferentes niveles de gobierno, resulta factible para el Pleno de este Tribunal Constitucional Plurinacional, la consideración de circunstancias sobrevinientes al planteamiento y/o admisión de la demanda, que evidencien de manera inequívoca e incontrovertible la desaparición del objeto procesal de la misma, haciendo conducente la declaratoria de improcedencia del conflicto competencial planteado, ante la imposibilidad de ingresar al fondo, y realizar el tipo control impetrado.

III.3.  Análisis del caso concreto

La problemática puesta a conocimiento de esta jurisdicción constitucional, radica en un conflicto competencial formulado por el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional contra la Ley Departamental sancionada por la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, reclamando que esta última, estuviere invadiendo las atribuciones y competencias previstas y reservadas para el Órgano Legislativo nacional, respecto de la designación y nombramiento de las siguientes autoridades:

·      Representante departamental de la Contraloría General del Estado (art. 213.II de la CPE).

·      Representante departamental del Defensor del Pueblo (art. 218.III de la CPE).

·      Fiscal Departamental (art. 226.II de la CPE).

·      Representante departamental de la Procuraduría General del Estado (art. 230.I de la CPE).

·      Vocales del Tribunal Departamental de Justicia (298.II.24 de la CPE).

Materias sobre las cuales, el nivel central del Estado hubiere emitido la legislación correspondiente, conforme a las reservas de Ley previstas en la Norma Suprema, configurándose así, un conflicto positivo de competencias.

Con carácter previo a la consideración de la cuestión competencial planteada, incumbe verificar que la entidad reclamante de las competencias señaladas cumplió con el procedimiento previo para la forma positiva del conflicto, por cuanto reclamó al representante de la entidad que consideró se encontraba invadiendo sus competencias, cese con la emisión del art. 18.I núm. 16 de la Ley Departamental, que establece la organización de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, reclamación realizada mediante memorial presentado el 24 de septiembre de 2021, por Andrónico Rodríguez Ledezma, Presidente en ejercicio de la Asamblea Legislativa Plurinacional ante Zvonko Matkovic Ribera, Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz con la suma “FORMULA REQUERIMIENTO DE INCOMPETENCIA” (Conclusión II.3); y si bien no cursa en obrados documental alguna que evidencie una contestación formal realizada por la entidad departamental ante el aludido requerimiento de incompetencia; no obstante, del análisis de la documentación remitida con posterioridad al planteamiento de la presente demanda, se ha verificado que, en mérito al Informe de Comisión INF. C.C.G. 009/2021-2022 CMAR de 13 de octubre (Conclusión II.7), emitido por la Comisión de Constitución y Gobierno de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, ésta última, mediante Resolución 049/2021 de 22 de octubre (Conclusión II.6), decidió modificar los arts. 8 numerales 10 y 16; y, 15 núm. 2 del Proyecto de Ley Departamental de Organización del Órgano Legislativo, con lo que actualmente la redacción del precepto impugnado en el conflicto, se encontraría redactado de la siguiente manera:

“Artículo 8, numeral ‘…16. Elaborar las ternas para la designación de vocales del Tribunal Electoral Departamental y el Director de la Oficina Anticorrupción el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz…’” (las negrillas nos corresponden).

Extremos que fueron advertidos por la Sala Plena de este Tribunal, en el análisis del memorial presentado el 1 de noviembre de 2021, por Zvonko Matkovic Ribera, en su calidad de Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz (fs. 55 a 73), a través del cual, solicitó el levantamiento de la medida cautelar impuesta por AC 159/2021-CA/S de 1 de octubre; empero, este hecho no fue mencionado ni acreditado en los alegatos formulados por la misma autoridad ante la notificación con la admisión de la presente demanda; conforme se tiene de los antecedentes descritos en el apartado I.3 de la presente Sentencia, por el cual se respondió al conflicto interpuesto.

Ahora bien, en conocimiento y compulsa de la referida documental, de acuerdo con la configuración del conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autónomas y entre estas (Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional), incumbe precisar que el objeto procesal del presente conflicto competencial radica en esencia en el contenido normativo, previsto en el núm. 16 del art. 8.I de la aludida Ley Departamental de Organización del Órgano Legislativo, el cual, de acuerdo a los antecedentes, se encontraba redactado en los siguientes términos (Conclusión II.1):

“La Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz tiene las siguientes atribuciones: (…) 16. Elaborar las ternas para la designación del Fiscal Departamental, representante departamental del Defensoría del Pueblo, representante departamental de la Procuraduría General del Estado, vocales del Tribunal Electoral Departamental, vocales del Tribunal Departamental de Justicia y Director de la Oficina Anticorrupción del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz (…)” (las negrillas nos corresponden).

En tal sentido, de la contrastación del inicialmente cuestionado precepto legal con el contenido normativo modificado en el mismo; se advierte que, la denunciada invasión competencial de las atribuciones y competencias previstas y reservadas para el Órgano Legislativo nacional, respecto de la designación y nombramiento de las autoridades departamentales identificadas supra se torna en insubsistente; dado que, el proyecto de Ley Departamental de Organización del Órgano Legislativo sancionado, fue posteriormente modificado a través de la citada Resolución 049/2021, en su art. 8.I núm. 16; en consecuencia, ya no se realiza referencia alguna a los representantes departamentales del Ministerio Público, Defensor del Pueblo, Contraloría General del Estado, Procuraduría General del Estado o del Tribunal Departamental de Justicia, concurriendo así, una pérdida sobreviniente del objeto procesal de controversia, que impide a esta jurisdicción ingresar al fondo de la demanda competencial planteada.

Sobre el particular, de acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, resulta factible para el Pleno de este Tribunal, la consideración de circunstancias sobrevinientes al planteamiento y/o admisión de la demanda competencial, que evidencien de manera inequívoca e incontrovertible la desaparición del objeto procesal de la misma, haciendo conducente su declaratoria de improcedencia, ante la imposibilidad de realizar el control competencial impetrado.

En ese marco, compulsados que fueron los antecedentes procesales y normativos referenciados supra; la Sala Plena de este Tribunal, concluye que el objeto procesal de la presente demanda competencial sobrevino en insubsistente, lo que se traduce en una imposibilidad material de dar curso a la pretensión procesal (petitum) deducida por el proponente del mismo, al verificarse que, la Asamblea Legislativa Departamental de Santa Cruz, de manera posterior a la otorgación de la medida cautelar dispuesta mediante AC 159/2021-CA/S; y, al planteamiento de la demanda competencial en análisis por parte del Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional –6 de octubre de 2021–; mediante Resolución 049/2021 de 22 del señalado mes y año, resolvió modificar, entre otros, el contenido normativo cuestionado, de donde se advierte de manera inequívoca e incontrovertible una desaparición del objeto procesal del presente conflicto, de conformidad a los supuestos desarrollados en el Fundamento Jurídico precedente, es decir, la existencia de un proceso, cuyo objeto procesal sea claramente determinado (numeral 16 del art. 8.I de la Ley Departamental de Organización del Órgano Legislativo –sancionada–); asimismo, la desaparición verificable e incontrovertible de los supuestos, hechos o normas que sustentan la pretensión (modificación normativa del señalado precepto dispuesta mediante Resolución 049/2021); y, la desaparición de aquellos hechos denunciados antes de emitirse sentencia o la decisión final que corresponda, circunstancias todas que en criterio de este Tribunal, resultan concurrentes en el conflicto en análisis.