SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0166/2023

Finalmente, su art. 217 establece que: “I. La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo posterior de las entidades públicas y de aquéllas en las que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y el control se realizará asimismo sobre la adquisición, manejo y disposición de bienes y servicios estratégicos para el interés colectivo”.

Pasando a citar la normativa emitida por el Órgano Legislativo y Ejecutivo, respectivamente, se tiene la siguiente:

           El art. 1 inc. j) del Estatuto del Funcionario Público (EFP) establece que: “… PRINCIPIOS. El presente Estatuto se rige por los siguientes principios:

           (…)

           j) Responsabilidad por la función pública”.

           El art. 1 de la Ley SAFCO determina: “La presente ley regula los sistemas de Administración y de Control de los recursos del Estado y su relación con los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública, con el objeto de:

           (…)

c)    Lograr que todo servidor público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no sólo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que le fueron confiados sino también de la forma y resultado de su aplicación”.

           El art. 28 de la misma norma prevé: “Todo servidor público responderá de los resultados emergentes del desempeño de las funciones, deberes y atribuciones asignados a su cargo. A ese efecto:

a)        La responsabilidad administrativa, ejecutiva, civil y penal se determinará tomando en cuenta los resultados de la acción u omisión".

El art. 43 inc. b) de la Ley SAFCO prevé que: “Sin perjuicio de las acciones judiciales que seguirán oportunamente las entidades públicas contra quienes incumplan las obligaciones contraídas, [a] pedido de la entidad o de oficio la Contraloría General de la República con fundamento en los informes de auditoría podrá emitir dictamen sobre las responsabilidades, de acuerdo con los siguientes preceptos:

(…)

b) Con el dictamen de responsabilidad se notificará a los presuntos responsables y se remitirá a la entidad, de oficio, un ejemplar de todo lo actuado, para que cumpla lo dictaminado y, si fuera el caso, requiera el pago de la obligación determinada concediendo al deudor diez días para efectuarlo, bajo conminatoria de iniciarse en su contra la acción legal que corresponda”.

El art. 31 de la norma citada establece que: “La responsabilidad es civil cuando la acción u omisión del servidor público o de las personas naturales o jurídicas privadas cause daño al Estado valuable en dinero”. Asimismo, el art. 47 de la misma prevé que: “Créase la jurisdicción coactiva fiscal para el conocimiento de todas las demandas que se interpongan con ocasión de los actos de los servidores públicos, de los distintos entes de derecho público o de las personas naturales o jurídicas privadas que hayan suscrito contratos administrativos con el Estado, por los cuales se determinen responsabilidades civiles definidas en el artículo 31º de la presente Ley”.

El art. 50 del DS 23318-A determina: “La responsabilidad civil emerge del daño al Estado valuable en dinero. Será determinada por juez competente”.

Por su parte el art. 52 del mismo Decreto establece que: “El dictamen de responsabilidad civil es un instrumento legal que sirve para:

a.        Que la entidad requiera al responsable, si fuera el caso, el pago del presunto daño.

b.        Que la entidad inicie la acción legal que corresponda contra el o los responsables en el plazo señalado por ley” (las negrillas fueron añadidas).

De dicha normativa constitucional se verifica que la responsabilidad es uno de los valores del Estado, lo que la convierte en ineludible para un funcionario que trabaja administrando recursos públicos (art. 8 de la CPE); asimismo, es un principio de la administración pública, junto con la ética (art. 232 de dicha Norma Suprema), es decir, rige la conducta de los servidores del Estado, siendo una obligación cumplir con sus responsabilidades (art. 235.2 de la Ley Fundamental); asimismo, aquel debe responder por sus actos u omisiones cuando el Estado repare daños y perjuicios (art. 13.II de la misma norma); consiguientemente, la responsabilidad de un funcionario público es inherente a él, ello en mérito a que no son intereses privados los que maneja, sino bienes estatales, es decir, de orden público y de interés general, lo que no da lugar a una no reparación.

A ese fin, la institución que intervendrá ante actos u omisiones de funcionarios públicos es la Contraloría General del Estado, pues tiene la facultad de determinar indicios de responsabilidad civil -así como la ejecutiva, penal y administrativa- en el marco de los principios de legalidad, eficacia, eficiencia, economía, oportunidad y equidad, determinada por ley (art. 213 de la CPE); en otras palabras, existe un margen constitucional en el cual se debe determinar la responsabilidad civil de un funcionario público, que si bien involucra la economía, esta no puede eliminar la responsabilidad o afectar la eficacia y eficiencia a la hora de lograr el pago de la deuda, sin perder de vista la equidad, es decir, que la conducta de la Contraloría debe regirse por esos principios, encontrando un equilibrio entre todos ellos, para controlar la administración de los bienes del Estado que pertenecen a todos los bolivianos, representando por ello una alta labor, pero en el marco de la justicia y equidad.

Ahora bien, existe legislación que desarrolla dicha responsabilidad del funcionario público, como ser el Estatuto del Funcionario Público, la Ley SAFCO y su Reglamento -el DS 23318-A-, y de su lectura se entiende que efectivamente la función pública se rige por el principio indicado, es decir, el de responsabilidad (art. 1. inc. j) del Estatuto citado), debiendo asumir los servidores públicos plena responsabilidad por sus actos, rindiendo cuentas del destino y de cómo se usaron los recursos públicos que les fueron confiados (art. 1. inc. c) de la Ley SAFCO), en el mismo sentido se dispone que responderá en relación a lo logrado por sus actos, ya sea administrativa, ejecutiva, civil y penalmente (art. 28 de la misma norma), siendo la civil aquella cuyos actos de servidores públicos -o aun de quienes no tengan esa calidad- causen daño al Estado valorable en dinero (art. 31 de la misma ley); asimismo, dicha responsabilidad será determinada en la jurisdicción coactiva fiscal (art. 47 de la Ley SAFCO) y por el Juez competente (art. 50 del DS 23318-A); por otro lado, se advierte la necesidad de un dictamen de responsabilidad emitido por la Contraloría General del Estado -basado en informes de auditoría- para que la entidad pertinente cobre la deuda a quien corresponda, bajo conminatoria de iniciar la acción legal prevista a ese fin; en ese orden, del art. 52 del DS 23318-A, se conoce que el dictamen de responsabilidad civil busca cobrar lo adeudado al responsable, por el presunto daño, debiendo la entidad pertinente iniciar la acción legal con ese objeto. De la normativa señalada, se entiende que el camino para lograr el cobro de adeudos es el dictamen de indicios de responsabilidad y emana de la Contraloría General del Estado, lo que permitirá que la entidad afectada cobre dicha deuda y si es necesario se acudirá a la autoridad judicial competente para ello. Consiguientemente, la ley y su reglamento regulan el cobro de adeudos al Estado, emergentes de responsabilidad civil, a la luz del valor y principio constitucionales de responsabilidad.

III.3.  De la presunción de inocencia

De acuerdo a la SCP 0885/2019-S2 de 25 de septiembre determinó: “La garantía de presunción de inocencia constituye un elemento del debido proceso consagrado por la Constitución Política del Estado e instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, que permite que toda persona sometida a un proceso sea tratada como inocente hasta que no se demuestre su culpabilidad a través de sentencia condenatoria ejecutoriada. Configura un mecanismo protector en procesos judiciales o administrativos que prohíbe cualquier tipo de presunción de culpabilidad.

Se encuentra consagrada por el art. 116.I de la CPE, que dispone: ‘Se garantiza la presunción de inocencia. Durante el proceso, en caso de duda sobre la norma aplicable, regirá la más favorable al imputado o procesado”. De manera concordante, el art. 6 del CPP, señala que: “Todo imputado será considerado inocente y tratado como tal en todo momento, mientras no se declare su culpabilidad en sentencia ejecutoriada. No se podrá obligar al imputado a declarar en contra de sí mismo y su silencio no será utilizado en su perjuicio. La carga de la prueba corresponde a los acusadores y se prohíbe toda presunción de culpabilidad. En el caso del rebelde, se publicaran únicamente los datos indispensables para su aprehensión’.

Del marco normativo desarrollado se puede observar, la garantía de presunción de inocencia como elemento básico del debido proceso, constituye un derecho del o la imputada, a ser tratado como tal, mientras no exista una sentencia condenatoria ejecutoriada en su contra, prohibiendo toda presunción de culpabilidad; pero principalmente y como elemento de mayor relevancia, implica que la parte acusadora tiene la carga de la prueba” (las negrillas fueron añadidas).

III.4.  Del derecho a la defensa

El art. 115.II de la CPE establece que: “El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”, y el art. 119.II de la misma norma, prevé: “Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa”.

Asimismo, la SCP 0449/2012 de 29 de junio estableció que: «“En cuanto al derecho a la defensa, la SC 0281/2010-R de 7 de junio, ha establecido que: ‘El derecho a la defensa ha sido consagrado por el art. 115.II de la CPE, y de manera autónoma dentro del art. 119.II, artículo en el que se establece que el derecho a la defensa es un derecho inviolable, mientras que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha considerado a este derecho como un componente esencial del debido proceso, así lo instaura la SC 1534/2003-R de 30 de octubre, que textualmente afirma: '...potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio presentando las pruebas que estime convenientes en su descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de requisitos de cada instancia procesal en las mismas condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos [‘]; puesto que conforme se señala en el art. 16.IV de la CPEabrg 'Nadie puede ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado previamente en proceso legal…'”.

En la misma Sentencia, se recogió el entendimiento jurisprudencial contenido en la SC 0952/2002-R de 13 de agosto, en sentido que ‘...todo tribunal o autoridad que tenga como facultad juzgar o imponer una sanción, está obligado a respetar las normas del debido proceso, entre las cuales, se encuentran el derecho a la defensa, que implica no sólo ser citado al inicio de la acción interpuesta, sino también la notificación posterior de cada una de las actuaciones, pues a partir de ellas, el procesado podrá presentar todas las pruebas que considere demostrarán su inocencia, así como también podrá presentar cuanto recurso le faculte la Ley’”» (las negrillas fueron añadidas).

III.5.  Del derecho al juez natural

Al efecto, la SCP 0456/2023-S2 de 2 de junio estableció que: «”Uno de los elementos esenciales de la garantía del debido proceso es el derecho al juez natural competente, independiente e imparcial; debiendo entenderse por Juez competente aquel que de acuerdo a las normas jurídicas previamente establecidas, conforme criterios de territorio, materia y cuantía, es el llamado para conocer y resolver una controversia judicial; Juez independiente aquel que, como se tiene referido, resuelve la controversia exenta de toda injerencia o intromisión de otras autoridades o poderes del Estado; y Juez imparcial aquel que decida la controversia judicial sometida a su conocimiento exento de todo interés o relación personal con el problema, manteniendo una posición objetiva al momento de adoptar su decisión y emitir la resolución. El cumplimiento de estos requisitos que hacen al juez natural permite garantizar la correcta determinación de los derechos y obligaciones de las personas”».

Luego la SC 1491/2010-R de 6 de octubre, igualmente nombrada por la indicada SCP 0094/2014, determinó que: «El derecho al juez natural contenido en los arts. 14 de la CPEabrg y 120 de la CPE, implica, conforme ha establecido la SC 1055/2006-R de 23 de octubre “…el derecho que tiene toda persona a ser oída y juzgada, con las debidas garantías por un juez regular predeterminado, competente, independiente e imparcial, en la substanciación de cualquier acusación penal o disciplinaria formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal, familiar o de cualquier otro carácter. La jurisprudencia de este Tribunal, refiriéndose a la naturaleza y los elementos constitutivos de este derecho ha establecido en la SC 0074/2005, de 10 de octubre que ‘…el derecho al juez predeterminado exige la concurrencia de las siguientes condiciones: i) el órgano judicial haya sido creado previamente por un precepto legal; ii) el órgano judicial esté investido de jurisdicción y competencia con anterioridad al hecho motivador del proceso judicial o disciplinario; iii) su régimen orgánico y procesal no permita calificarlo de tribunal ad hoc o de comisión especial; iv) la composición del órgano jurisdiccional venga determinada por la ley; y v) en cada caso concreto se siga el procedimiento legalmente establecido para la designación de los miembros que han de constituir el órgano respectivo. El cumplimiento de estas condiciones, contribuye a garantizar la independencia e imparcialidad del órgano jurisdiccional que es lo que se protege por el derecho al juez predeterminado”’» (el subrayado fue agregado).

III.6.  Del derecho al debido proceso

           Sobre el tema, la SCP 0807/2019-S4 de 12 de septiembre señaló: “…el debido proceso se constituye en la mayor garantía constitucional de la administración de justicia, por cuanto en su núcleo lleva inmerso una gran cantidad de derechos y garantías, así podemos señalar, de una interpretación sistemática, teleológica y axiológica de los arts. 115.II, 117.I y II, y 180 en relación al 13 de la Norma Suprema, los siguientes: a) Derecho a la defensa; b) Derecho al juez natural e imparcial; c) Garantía de presunción de inocencia; d) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; e) Derecho a un proceso público; f) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; g) Derecho a recurrir; h) Derecho a la legalidad de la prueba; i) Derecho a la igualdad procesal de las partes; j) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; k) Derecho a la congruencia entre acusación y condena, de donde se desprende el derecho a una debida fundamentación y motivación de los fallos judiciales; l) La garantía del non bis in idem; ll) Derecho a la valoración razonable de la prueba; m) derecho a la comunicación previa de la acusación; n) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; ñ) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, o) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular.

El listado de derechos y garantías precedentemente anotadas no es limitativo del campo de protección que abarca el debido proceso, sino que permiten establecer el contenido expansivo de aquellos otros derechos que en el tiempo, y de acuerdo a las nuevas necesidades de la sociedad cambiante, puedan desprenderse de ellos” (las negrillas fueron aumentadas).

Por su parte, la SCP 0870/2023-S4 de 11 de septiembre, con base en la jurisprudencia emitida señaló: «Al respecto, la SCP 0144/2019-S4 de 17 de abril, razonó que: “‘Sin duda que el debido proceso, previsto en los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convección América sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), se constituye en un prerequisito para poner en movimiento los derechos humanos reconocidos en los tratados y convenios internacionales sobre la materia y consiguientemente, la protección de cualquier otro derecho establecido en la Constitución Política del Estado, de manera que se constituye en un límite al ejercicio de poder que ostenta el Estado.

El debido proceso ha sido entendido por la jurisprudencia constitucional, como el derecho que tiene toda persona a un proceso justo y equitativo, de manera que sus derechos se adecúen a disposiciones jurídicas generales aplicables a todas las personas que se encuentren en similares situaciones, es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, de manera que posibilite que las personas puedan defenderse de manera adecuada en cualquier tipo de proceso, evitando de esa manera cualquier lesión a los derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, así como en los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, al constituirse los últimos, en parte integrante del bloque de constitucionalidad, según lo ordenado en el art. 410.II de la Norma Suprema del ordenamiento jurídico boliviano, y que, en el marco de lo previsto por el art. 256 de la CPE, son de aplicación directa y preferente en el ámbito interno, cuando contengan normas más favorables.

Partiendo de los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la CPE, el Tribunal Constitucional ha desarrollado la triple dimensión del debido proceso, así la SC 0896/2010-R, del 10 de agosto, estableció que: “…La Constitución Política del Estado, en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso, como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía; es decir, su naturaleza está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, un principio procesal y una garantía de la administración de justicia; de ella, se desprende como derecho fundamental autónomo e indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido, en ‘El Derecho de los Derechos’: ‘El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dichos procedimientos de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático”’.

En cuanto a los elementos que componen el debido proceso, el Tribunal Constitucional, en las SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras, estableció que forman parte del mismo los derechos a un proceso público, al juez natural, a la igualdad procesal de las partes, a no declarar contra sí mismo, a la garantía de presunción de inocencia, a la comunicación previa de la acusación, a la defensa material y técnica, a la concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, a ser juzgado sin dilaciones indebidas, a la congruencia entre acusación y condena, al principio del non bis in ídem, a la valoración razonable de la prueba, y a la fundamentación, motivación y congruencia de las decisiones; precisando sin embargo, que dicho listado, en el marco del principio de progresividad, sólo tienen un carácter enunciativo, dado que pueden agregarse otros elementos que forman parte del debido proceso como una garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste, como un medio para asegurar la realización del valor justicia.

Respecto a lo anotado en la última parte del párrafo precedente, es decir, el debido proceso como medio para asegurar el valor justicia, debe señalarse que, es indiscutible la relación entre el debido proceso y la búsqueda del orden justo, dado que el primero no se limita únicamente al concepto de instrumento o vía para poner en movimiento mecánico las reglas del procedimiento, puesto que lo que se protege realmente a través del debido proceso, no es la rigurosa observancia de reglas de orden simplemente legal, sino el manejo de reglas procesales para tomar decisiones que puedan justificarse constitucionalmente, es decir, debe comprenderse al debido proceso desde el ámbito constitucional y no desde el simplemente legal.