SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0337/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 6 de abril de 2022, cursante a fs. 1 y 51 a 59, el accionante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Suscribió con el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, varios Contratos Individuales de Trabajo para ejercer funciones como Auxiliar en diferentes instancias de esa entidad edil, bajo el siguiente detalle: 1425/2012 -1 de agosto al 21 de diciembre del indicado año-; 771/2013 -2 de mayo al 20 de diciembre de ese año-; 899/2013 -1 de octubre al 20 de diciembre de igual año-; 459/2014 -6 de enero al 19 de diciembre del mismo año-; 1036/2014 -1 de agosto al 19 de diciembre del señalado año-; 632/2015 -12 de enero al 18 de diciembre de idéntico año; empero, trabajó hasta el 31 de dicho mes y año; sin embargo, el primer día hábil de enero de 2016, su inmediato superior le impidió continuar con sus labores, ante su insistencia el Jefe de Recursos Humanos (RR.HH.) del referido ente edil le explicó que no existía presupuesto para recontratarlo ese año, sugiriéndole que retorne el 2017, gestión en la que tampoco fue recontratado.

Producto de su perseverancia, firmó con el indicado Gobierno Autónomo Municipal los siguientes Contratos Individuales de Trabajo a Plazo Fijo: 043/2018 -7 de febrero al 14 de diciembre de ese año-; 045/2019 -11 de febrero al 13 de diciembre del mismo año, ampliado por adenda del 14 al 31 de dicho mes y año-; 1225/2020 -6 de abril al 31 de diciembre del referido año-; no obstante que, los mismos se suscribieron fijando un plazo, en los hechos la relación laboral fue ininterrumpida, habiendo desempeñado las funciones de Asistente de la Unidad de Comunicación; Cotizador del Concejo Municipal de Sucre; Personal de Apoyo de la Dirección de Seguridad Ciudadana; y, Comunicador de Secretaría Municipal.

En la cláusula Segunda del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 1225/2020 se indicó que el marco legal obedecía el art. 1.I de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, reconociéndose expresamente que fue incorporado bajo la protección de la Ley General del Trabajo; asimismo, las tareas del cargo al que fue designado son propias y permanentes de la institución; por otra parte, la norma laboral impide la celebración de más de dos contratos sucesivos a plazo fijo para labores propias del giro de la empresa conforme señalan las Resoluciones Ministeriales 193/72 de 15 de mayo de 1972 y 283/62 de 13 de junio de 1962, el Auto Supremo 87 de 20 de febrero de 2020, los arts. 2 del Decreto Ley (DL) 16187 de 16 de febrero de 1979; y, 21 de la Ley General del Trabajo (LGT); por lo que, al no haberse interrumpido los contratos; asumir funciones propias del giro de la entidad; y, habiéndose suscrito más de dos, correspondía la conversión de su Contrato a uno indefinido.

No obstante lo expuesto, por Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 438/2021 -11 de enero a 11 de octubre de 2021- asumió funciones como Comunicador de Secretaría Municipal General y de Gobernabilidad de la nombrada entidad edil; es decir, para realizar labores de Técnico Operativo Administrativo; sin embargo, advirtió que dicho contrato fue enmarcado en los arts. 519 del Código Civil (CC); y, 4 y 71 del Estatuto del Funcionario Público (EFP); Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-; Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992; y, las Normas Básicas de Administración de Personal -a diferencia de los anteriores-; por lo que, efectuó reclamos y a consecuencia de ello, la entidad de manera unilateral a través de la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTION RR.HH. 92/2021 de 23 junio, determinó resolver el Contrato antes de su conclusión, alegando erróneamente que tenía calidad de personal eventual de libre nombramiento y que incurrió en las causales previstas para su desvinculación; ante ello, formuló recurso de revocatoria que fue resuelto por Resolución Administrativa S.M.G.G./ 02 de 21 de julio de 2021, confirmando dicha decisión; además, se indicó que el ítem que le correspondía sería suprimido por temas presupuestarios; impugnado tal acto, mereció la Resolución de Recurso Jerárquico 29/2021 de 8 de diciembre, misma que mantuvo firme la determinación anterior insistiendo en que era funcionario de libre nombramiento, lo cual no fue evidente conforme explicó ampliamente.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de sus derechos al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46 y 48 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo su reincorporación laboral al mismo puesto que ocupaba, el pago de salarios devengados y los derechos sociales que le correspondan.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 3 de mayo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 131 a 142 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El impetrante de tutela a través de su abogado, ratificó in extenso el contenido de la acción de amparo constitucional y ampliándolo señaló que: a) Desde la gestión 2012 a 2021, suscribió diversos contratos de trabajo con el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre; b) A partir de la promulgación de la Ley 321, se generó un cambio trascendental en cuanto a la protección de los trabajadores que prestan servicios manuales y técnico operativo administrativos en los gobiernos autónomos “departamentales” de capitales; c) El entonces Alcalde del citado ente edil, por medio de la Resolución Administrativa (RA) “165/2015”, reconoció los derechos de todos los trabajadores de la entidad a su cargo que correspondían ser amparados en la Ley General del Trabajo; razón por la cual, el 22 de abril de 2015, se suscribió una Adenda a su Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 632/2015; d) Los Contratos Individuales de Trabajo a Plazo Fijo 045/2019 y 1225/2020, en su cláusula Segunda, señalaron que se enmarcaban en el art. 1.I de la Ley 321; por lo que, en su relación laboral se encontraba protegido por la Ley General del Trabajo; y, habiendo firmado más de dos contratos en los que prestó servicios recurrentes -aspecto que puede advertirse en los diferentes Programas Operativos Anuales (POA)-; e, ininterrumpidos, operó la tácita reconducción y la conversión de plazo fijo a indefinido; en mérito a lo cual, no es evidente que tenga calidad de funcionario provisorio como afirmó equivocadamente la parte demandada; y, e) A través de la modificación del marco legal que se generó en la cláusula Segunda del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 438/2021, la parte demandada pretendió otorgarle calidad de funcionario provisorio y con ese fundamento fueron rechazados sus recursos de revocatoria y jerárquico, en los que, además se indicó la supresión de su ítem -aspecto que tampoco resulta evidente-; por lo cual, en dichas instancias se debió aplicar los principios pro operario y de favorabilidad.

A las preguntas del Vocal de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, respecto a si leyó el Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 438/2021; cuál era el título y qué le sugirió el mismo; la causa de resolución, fecha de su notificación; si le cancelaron el sueldo completo de “junio”; y, el tiempo fijado; indicó que, no dio lectura solo le hicieron firmar ese Contrato, entendiendo que el mismo tendría un inicio y final; la resolución se generó por qué no tiene título profesional solamente es técnico medio, esa determinación le dieron a conocer el “23 de junio” a horas 12:36, le pagaron el sueldo correspondiente a veintitrés días del citado mes, la relación laboral finalizaba el 11 de octubre de 2021, pero fue interrumpida antes; a la interrogante de la razón por la cual no acudió a la Jefatura Departamental de Trabajo Chuquisaca, indicó que solo agotó la vía administrativa.

I.2.2. Informe del demandado

Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, a través de su representante, por informe escrito presentado el 29 de abril de 2022, cursante de fs. 121 a 130, indicó que: 1) Las gestiones 2012, 2013, 2014, 2015 y 2020, el accionante suscribió con la entidad edil diversos contratos individuales de trabajo a plazo fijo, siendo el último firmado el 438/2021, para ejercer el puesto de Comunicador de la Secretaría Municipal General y de Gobernabilidad, a dicho efecto manifestó su plena voluntad y conformidad con todas las cláusulas del documento, incluida la Segunda por la que se estableció que el Contrato se enmarca por el arts. 519 del CC, “…Reglamento Interno de Personal…” (sic), 4 y 71 del EFP, Ley de Administración y Control Gubernamentales, DS 23318-A y las Normas Básicas de Administración de Personal, adquiriendo calidad de funcionario público provisorio, de acuerdo al art. 71 del indicado Estatuto; asimismo, en la cláusula Cuarta, se detalló las funciones que debía cumplir; en la Sexta, el plazo y jornada de trabajo; en la Octava se contempló que podía ser resuelto de manera anticipada; por otra parte, su ingreso a la institución fue de forma directa como funcionario de confianza; 2) No es atribución de la jurisdicción constitucional determinar si se operó o no la tácita reconducción o si el impetrante de tutela cumplía labores propias y permanentes, debiendo ser resueltos dichos aspectos en la jurisdicción ordinaria al ser aspectos controvertidos; 3) El art. 1.I de la Ley 321, señala que: “…Se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto de La Paz, quienes gozarán de los derechos y beneficios que la Ley General del Trabajo y sus normas complementarias confieren, a partir de la promulgación de la presente Ley, sin carácter retroactivo…” (sic); precepto a partir del cual se denota que los contratos suscritos se encuentran regidos por normativa especial; asimismo, el art. 29.15 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM), atribuye a los Secretarios Municipales designar y remover al personal de su Secretaría, de conformidad con las disposiciones legales en vigencia; 4) La naturaleza de la relación contractual con el solicitante de tutela, posee características de temporalidad, siendo funcionario provisorio, no goza del derecho a la estabilidad laboral ni es aplicable la destitución previo proceso, reconocido únicamente para los funcionarios de carrera; 5) Los contratos en la administración pública para personal eventual siempre establecen plazos y al finalizar estos, se extingue la relación laboral, no existiendo la tácita reconducción al encontrarse en el régimen de la función pública; ello, no significa desprotección de los trabajadores; quienes prestan un trabajo especial a favor del Estado, pero este no puede asumir cargas sociales “…porque en contrapartida le otorga otro tipo de derechos y condiciones laborales, pero necesariamente deben regirse a los sistemas de administración de personal, que se inspiran en méritos y proceso de selección, no siendo suficiente suscribir un contrato de trabajo o pretender que directamente se incorpore a una carrera administrativa…” (sic); 6) El peticionante de tutela de manera dolosa con absoluta deslealtad procesal pretende confundir alegando que se operó la tácita reconducción, cuando por expresa prohibición de su contrato aquella no es viable, existiendo un acto consentido respecto a la modificación del marco legal en el que fue suscrito, incurriendo en causal de improcedencia reglada en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); y, 7) El Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, programa anualmente el presupuesto de gastos y contrataciones, en el que no se encuentra contemplado el pago al accionante, disponer lo contrario generaría un enorme perjuicio económico si se obligaría a hacerlo; por lo cual, solicitó que la tutela sea denegada.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución 051/2022 de 3 de mayo, cursante de fs. 143 a 146, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTION RR.HH. 92/2021, la Resolución Administrativa S.M.G.G./ 02; y, Resolución de Recurso Jerárquico 29/2021; asimismo, que la parte demandada en el plazo de quince días hábiles, haga efectivo el pago de las retribuciones que privó indebidamente al solicitante de tutela, hasta la fecha de finalización del contrato resuelto arbitrariamente; y, denegó respecto a su reincorporación laboral; con base en los siguientes fundamentos: i) Con relación a los contratos administrativos de prestación de servicios a plazo fijo y su resolución unilateral anticipada, la SCP 0342/2021-S4 de 26 de julio, resolviendo una situación similar a la planteada; sostuvo que: “…si bien es cierto que, se ha señalado que todas las emergencias que resulten de la relación contractual entre la contratante y la entidad pública, que por su naturaleza eventual deben sujetarse a las previsiones insertas en las propias cláusulas contractuales establecidas en el documento que dio origen al vínculo laboral; sin embargo, el contenido de aquellas cláusulas de ninguna manera puede importar una renuncia a los derechos reconocidos al trabajador por la Constitución Política del Estado y los Tratados y Convenios Internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad; en virtud a que, los mismos se encuentran vigentes, mientras subsista el contrato de trabajo; aún si en el documento contractual suscrito por el trabajador, estarían estipuladas convenciones en contrario que desconozcan los derechos de este último…” (sic); ii) No obstante que, el impetrante de tutela en el memorial de acción de amparo constitucional expuso diferentes aspectos relacionados a la estabilidad laboral que le asistiría como efecto de lo dispuesto por el art. 1.I de la Ley 321, la cual fue desconocida en la cláusula Segunda del Contrato Individual de Trabajo a Plazo Fijo 438/2021 a cuya observación se rescindió antes del plazo estipulado; aspecto que, pese a sus reclamos no fue superado en la etapa recursiva; empero, en el marco del objeto y finalidad de este mecanismo constitucional no se analizará lo inherente a la conversión de contratos; no obstante, en virtud de los principios iura novit curia y la protección de derechos fundamentales corresponde referirse a la denuncia de resolución arbitraria del último; iii) Mediante el citado Contrato Individual de Trabajo, la parte demandada contrató al peticionante de tutela para que desempeñe las funciones de Comunicador de la Secretaría Municipal General del 11 de enero al 11 de octubre de 2021, estableciendo en la cláusula Octava las causales de resolución anticipada entre ellas “…'i) Rescisión del contrato de trabajo del personal eventual de libre nombramiento'…” (sic); iv) A través de la Nota R.C. CITE OF. DIR. GESTION RR.HH. 92/2021, alegando la aludida causal, se comunicó al accionante la rescisión del indicado Contrato dada su condición de funcionario provisorio establecido en el art. 71 del EFP; v) Habiendo el nombrado formulado recurso de revocatoria, la Secretaría Municipal General y de Gobernabilidad del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por Resolución Administrativa S.M.G.G./ 02, confirmó la determinación de resolución del contrato aseverando que el mismo no goza de estabilidad laboral por ser funcionario provisorio de libre remoción estando regido por el señalado instrumento legal; vi) En el recurso jerárquico el solicitante de tutela persistió en su reclamo de estabilidad laboral, por ser un trabajador técnico operativo incorporado a los efectos de la Ley General del Trabajo por disposición de la Ley 321; sin embargo, la parte demandada por Resolución de Recurso Jerárquico 29/2021, realizando consideraciones en cuanto a los funcionarios provisorios y que los mismos no gozan de inamovilidad laboral ni del derecho a la impugnación de las determinaciones sobre su despido, resolvió confirmar la precitada determinación, manteniendo firme la resolución del contrato; vii) La parte demandada, al rescindir el Contrato de Trabajo a Plazo Fijo 438/2021, invocando la cláusula Octava del mismo, incurrió en arbitrariedad al no haber tenido en cuenta que el contrato a plazo fijo tiene una duración cierta y determinada, pudiendo ser resuelto de forma anticipada bajo causales demostradas y atribuibles al contratado; lo que, en el caso no aconteció, pretendiendo justificar su determinación unilateral alegando que el peticionante de tutela al ser funcionario provisorio no goza de inamovilidad laboral porque no ingresó -se entiende a la entidad- mediante proceso de reclutamiento; lo cual, carece de sustento, dado que un contrato a plazo fijo difiere radicalmente de las características del funcionario provisorio estando en el primero la fecha de conclusión de la relación laboral a la cual se encuentran reatadas ambas partes, conforme estableció la SCP 0342/2021-S4; y, viii) El plazo consignado en la duración de un contrato implica seguridad jurídica; pues, en función a ello el trabajador puede planificar su vida y con seguridad no estará en busca de un nuevo empleo durante la vigencia del mismo; empero, al determinar la resolución de contrato del impetrante de tutela se le privó del derecho a percibir las remuneraciones que le correspondían por el tiempo restante que debía desempeñar las funciones para las que fue contratado, hecho que no fue reparado en la etapa recursiva; por lo que, no es viable “…a estas alturas…” (sic) disponer la reincorporación hasta la conclusión del contrato, correspondiendo ordenar la reparación a esa arbitrariedad mediante el pago de remuneraciones.