SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0885/2023-S1

1.    La protección pueda resultar tardía.

2.    Exista la inminencia de un daño irremediable e irreparable a producirse de no otorgarse la tutela” (el resaltado es añadido).

En ese contexto, el entonces Tribunal Constitucional, en la SC 0374/2002-R de 2 de abril, refiriéndose a la subsidiariedad, señaló que debe ser entendida como el agotamiento de todas las instancias dentro el proceso o vía legal, sea administrativa o judicial, donde se acusa la vulneración, dado que, donde se deben reparar los derechos fundamentales lesionados es en el mismo proceso, o en la instancia donde han sido conculcados, y cuando  esto no ocurre queda abierta la protección que brinda el amparo constitucional.

Asimismo, la SC 0492/2003-R de 15 de abril, sobre la misma temática, se pronunció en el siguiente sentido:

“…el amparo constitucional instituido como una garantía constitucional para otorgar protección a derechos fundamentales, por mandato constitucional está regido por el principio de subsidiariedad, lo que significa que no podrá ser interpuesto mientras que no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio, y para el caso de haberlos utilizado, los mismos deberán ser agotados, entendiéndose por esto que se debe tener el resultado en sentido negativo del legitimado pasivo…” (el resaltado es añadido).

Siguiendo dicho razonamiento, a través de la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre[1], la jurisdicción constitucional sostuvo que: “(…) el recurso de amparo constitucional constituye un instrumento subsidiario, porque no es posible utilizarlo si previamente no se agotó la vía ordinaria de defensa, y supletorio, pues viene a reparar y reponer las deficiencias de esa vía ordinaria. (…)”, del cual se extraen las siguientes sub reglas de improcedencia de la acción de defensa en cuestión, en aplicación del principio de subsidiariedad:

“1) las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así:            a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación y b) cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y 2) las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados y b) cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución” (el resaltado es añadido).

De todo ello se concluye que, el principio de subsidiariedad de la acción de amparo constitucional, supone que ésta no podrá activarse mientras no se agoten los medios o recursos legales que permitan la protección del o los derechos de la persona interesada; tal y como lo han establecido las disposiciones normativas contenidas en los arts. 129.I de la CPE y 54 del CPCo.

III.2.  Respecto al valor de los informes técnicos y su impugnación en sede administrativa

Al respecto la SCP 0366/2014 de 21 de febrero, siguiendo la línea de razonamiento jurisprudencial sentado por la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, señaló lo siguiente:

“Al referirse a los actos administrativos, la doctrina es uniforme al precisar que: "Quedan aquí excluidos del concepto todos los «actos preparatorios» (informes, dictámenes, proyectos, etc.) y en general cualquier acto que por sí mismo no sea suficiente para dar lugar a un efecto jurídico inmediato en relación a un sujeto de derecho; esos actos no son impugnables administrativa ni judicialmente.

(…). En cambio, quedan comprendidos en el concepto aquellas actividades que producen por sí mismas, un efecto jurídico, aunque él no sea inmediato en el tiempo; actos que se dictan para producir efectos a partir de una fecha futura determinada, sujetos a término o condición, etc.".

"Informes administrativos son aquellos documentos que contienen una declaración de juicio emitida por un organismo, centro directivo o unidad de la administración sobre cuestiones de hecho o derecho que sean objeto de un procedimiento. (…). La finalidad de estos documentos, es proporcionar a los órganos administrativos competentes para la instrucción y resolución del procedimiento, datos, valoraciones y opiniones precisos para la formación de su voluntad y la adopción de los acuerdos o resoluciones".

"Los informes técnicos elaborados por las distintas instancias institucionales, al interior de las entidades públicas, inicialmente no podrán considerase actos administrativos propiamente dichos, en razón a que no producen efectos jurídicos de manera inmediata, por cuanto únicamente sirven de sustento técnico para la toma de decisiones que se trasuntan en resoluciones administrativas o respuestas de carácter concluyente; por el contrario son actos administrativos aquellos informes técnicos que produzcan efectos jurídicos para el administrado y no sean un acto preparatorio de otro acto administrativo definitivo como ser el respaldo de una Resolución Administrativa. Con mayor razón será considerado un acto administrativo, aquél documento denominado informe que sin embargo implique una decisión que defina alguna situación respecto al administrado.

En conclusión, sí son impugnables los informes técnicos que puedan vulnerar de manera directa algún derecho o principio, consecuentemente, una vez agotada la vía administrativa podrán ser impugnados en la esfera constitucional, por cuanto en los hechos son asimilables a los actos administrativos propiamente dichos, en razón a que en esencia no difieren de los mismos.

De manera general, la Ley de Procedimiento Administrativo prevé el sistema de impugnación contra los actos administrativos, basado en dos recursos, como son el de revocatoria y el jerárquico, el primero de ellos a ser presentado ante la autoridad que emitió la resolución impugnada previo cumplimiento de condiciones y plazos establecidos en la norma, y en caso de obtenerse una decisión desfavorable, ya sea por la emisión de una resolución, o bien por la omisión en su pronunciamiento dentro del plazo estipulado, entonces queda abierta la vía del recurso jerárquico, el que deberá ser presentado ante la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria, a efectos de que ésta, remita el mismo ante la autoridad competente para su conocimiento y resolución" (el resaltado es añadido).

Respecto a los informes ya sean estos de carácter técnico o legal, la          SCP 0430/2017-S1 de 19 de mayo, en la parte final de su Fundamento Jurídico III.3., expresó también lo siguiente:

“En ese contexto, los mencionados informes, al ser un acto que no resuelve de manera definitiva la denuncia interpuesta, debe ser entendido que no puede ser tutelable a través de la acción de amparo constitucional, mucho menos puede ser considerado como una resolución que puede ser objeto de apelación dentro del referido proceso interno, es decir, al ser recomendaciones o sugerencias u opiniones realizadas a la autoridad que emitirá un fallo, ya sea, de auto de admisión de la denuncia e inicio de la investigación, auto de inicio del sumario disciplinario o resolución definitiva en primera instancia, por lo tanto, no se evidencia la supuesta vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales con la emisión de los aludidos informes”.

Por su parte, la SCP 0847/2018-S1 de 17 de diciembre, en al análisis del caso concreto, aplicando los razonamientos desarrollados por la línea jurisprudencial sentada por la SCP 0976/2014, refirió que:

“(…) en relación a los informes técnicos legales citados en el presente caso, que al no ser estos actos administrativos propios en razón que no producen efectos jurídicos inmediatamente sino que únicamente sirven de sustento para la tarea de decisiones, no son objeto de apelación, por ende no necesariamente son susceptibles de notificación antes de la emisión de la respectiva resolución”               (el resaltado es añadido).

En conclusión, de lo descrito por la jurisprudencia constitucional, se advierte un elemento importante que define la asimilación a un acto administrativo, y es lo referido a que los Informes Técnicos se constituyen en actos administrativos, cuando produzcan efectos jurídicos para el administrado, y no sean un acto preparatorio de otro acto administrativo definitivo; en consecuencia, sólo si se cumple dicho presupuesto, serán considerados los Informes Técnicos en actos administrativos.

III.3.  Análisis del caso concreto.

La parte accionante considera lesionados sus derechos al trabajo sin discriminación y con una remuneración igualitaria, a la educación y a la progresividad de los derechos; toda vez que, como Técnicos en Fisioterapia y Kinesiología, dependientes de la CNS, solicitaron a la autoridad demandada su recategorización profesional, con el objeto de que sean tenidos como Licenciados, ya que ese sería su verdadero grado académico, y que se nivelen las cargas horarias. Sin embargo, a través de la Nota      Cite: FIS-021/2021 de 11 de junio, se les puso a conocimiento el Informe Cite: 467 de 9 de abril de 2021, a través del que, de forma contradictoria; inicialmente se declara improcedente su solicitud, sosteniéndose que solo estaría previsto en el clasificador general de cargos y salarios de la CNS, el cargo de Técnico en Fisioterapia y Kinesiología; empero, al mismo tiempo, se recomienda a su Departamento Nacional de Recursos Humanos, dé cumplimento a lo dispuesto por el art. 6 del Reglamento Interno de Trabajadores del Personal, es decir, actualice el mismo.

De la compulsa y revisión de los antecedentes se evidenció que: Los accionantes son dependientes de la CNS, quienes ejercen funciones en sus diferentes Administraciones Regionales de los nueve departamentos del país, ocupando el cargo de Técnico en Fisioterapia y Kinesiología (Conclusión II.1.); Mediante diferentes Notas, entre estas la de 27 de noviembre de 2015, Cite: FYK-IBR 01/2020 de 29 de enero y Cite: FYK 02/2020 de 7 de septiembre, con sus copias de cortesía correspondientes, la parte accionante solicitaron a la CNS, su recategorización profesional, con el objeto de que sean tenidos como Licenciados en Fisioterapia y Kinesiología, ya que ese sería su verdadero grado a académico, y que se nivelen las cargas horarias (Conclusiones II.2. y II.3.); A través de la Nota Cite: FIS-021/2021 de 11 de junio, con referencia: “RESPUESTA LEGAL A SOLICITUD DE RECATEGORIZACION DE LOS PROFESIONALES EN FISIOTERAPIA Y KINESIOLOGIA CON GRADO ACADEMICO DE LICENCIATURA”, el Coordinador a.i. Fisioterapia de la Regional de La Paz de la CNS, puso en conocimiento de la parte accionante el Informe Cite: 467 de 9 de abril de 2021, expedido por su Departamento Jurídico Nacional, a través del que, por un lado, declarada improcedente su solicitud, y por otro, recomienda a su Departamento Nacional de RR.HH., dé cumplimento a lo dispuesto por el art. 6 del Reglamento Interno de Trabajadores del Personal (Conclusión II.4.).

En ese contexto, inicialmente se hace pertinente traer a colación, el razonamiento jurisprudencial concerniente al principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional; sin antes resaltar que la problemática identificada llegó a ser deducida  de los abundantes y poco inteligibles argumentados explanados por los accionantes, tanto en su memorial de acción de amparo constitucional y en el correspondiente a su subsanación (fs. 328 a 336, y 339 a 342, respectivamente), como en la audiencia (virtual) el 13 de abril de 2022 (fs. 533 a 538). Así las cosas, cabe señalar lo siguiente:

“La acción de amparo constitucional, instituida como una garantía constitucional para otorgar protección a derechos fundamentales, por mandato constitucional está regido por el principio de subsidiariedad, lo que significa que no podrá ser interpuesto mientras que no se hubiere hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos, o en su caso, cualquier otro medio de reclamación ante el particular, autoridad o tribunal que se considere hubiese causado o esté causando el agravio” (Fundamento Jurídico III.1.)

En ese marco, los antecedentes dan cuenta que los accionantes, como Técnicos Fisioterapeutas y Kinesiólogos, dependientes de la CNS, que ejercen funciones en sus diferentes Administraciones Regionales de los nueve departamentos del país, mediante diferentes Notas, entre estas, del 27 de noviembre de 2015, Cite: FYK-IBR 01/2020 de 29 de enero y Cite: FYK 02/2020 de 7 de septiembre, con sus copias de cortesía correspondientes, solicitaron su recategorización profesional; todo ello con el objeto de que sean tenidos como Licenciados Fisioterapeutas y Kinesiólogos, ya que ese sería su verdadero grado a académico, y que se nivelen las cargas horarias, lo que supondría que perciban una remuneración acorde a ello, mejores condiciones de trabajo, el reconocimiento de sus títulos profesionales y la posibilidad de que puedan llegar a capacitarse (Conclusiones II.1., II.2., y II.3.).  

Ante ello, a través de la Nota Cite: FIS-021/2021 de 11 de junio, el Coordinador a.i. Fisioterapia de la Administración Regional de La Paz de la CNS, puso a conocimiento de la parte accionante, el Informe Cite: 467 de   9 de abril de 2021, expedido por su Departamento Jurídico Nacional (Conclusión II.4.), a través del que, declaró en esencia la improcedencia su solicitud de recategorización profesional; sosteniendo en concreto que, en el clasificador general de cargos y salarios de la CNS, únicamente estaría previsto el cargo de Técnico en Fisioterapia y Kinesiología, y no así, al que se presente acceder.

Lo descrito lleva a la conclusión, de que en el presente caso, el Informe Cite: 467 de 9 de abril de 2021, se constituye en el acto administrativo[2] que habría lesionado los derechos de los ahora impetrantes de tutela; el cual, justamente llega a tener esa característica por la esencia de su contenido, que se orienta a producir evidentes efectos jurídicos para aquellos (Fundamento Jurídico III.2.), que se traducen en concreto en la negativa a su solicitud de recategorización profesional, que es la pretensión que han venido persiguiendo en la instancia administrativa. Posición adoptada con la que se los colocó en la misma situación jurídica de la que procuran su modificación, en procura de percibir una remuneración acorde a su verdadero grado académico, es decir, como Licenciados en Fisioterapia y Kinesiología, mejores condiciones de trabajo, el reconocimiento de sus títulos profesionales y la posibilidad de poder llegar a capacitarse.     

En ese sentido, siendo que el Informe Cite: 467 de 9 de abril de 2021, se constituye en un acto administrativo, tal como se explicó en el párrafo precedente; los accionantes debían interponer en su contra los medios de impugnación pertinentes que regula la LPA, si estimaban que su expedición lesionó sus derechos, denunciado así los agravios que se les habría generado, con el objeto de que el mismo pueda llegar a ser objeto de revisión por parte de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la CNS, y en consecuencia, ésta tenga la posibilidad de pronunciarse al respecto; empero, aquellos no procedieron en sentido, pues se restringieron en acudir de forma directa a la jurisdicción constitucional con la presentación de su acción de amparo constitucional. Es por ello que, en el presente caso, debe aplicarse el principio de subsidiariedad (Fundamento Jurídico III.1.) que rige a dicha acción de defensa.

Por lo cual, siendo que los accionantes debieron interponer los medios de impugnación pertinentes en la instancia administrativa, contra el Informe Cite: 467 de 9 de abril de 2021, antes de la presentación de su acción de amparo constitucional; la jurisdicción constitucional se ve impedida de analizar en el fondo la problemática identificada. A razón de ello, corresponde denegar la tula solicitada.       

Ahora bien, respecto a la petición expresa realizada por los accionantes, tanto en su memorial de acción de amparo constitucional y su correspondiente subsanación (fs. 328 a 336 y 339 a 342, respectivamente), refrendada por las respuestas que dieron ante las preguntas formuladas por la Sala Constitucional, donde textualmente señalaron que, la pretensión que estarían persiguiendo ante la jurisdicción constitucional, es la del cumplimiento  de lo dispuesto por el art. 6 del Reglamento Interno de Trabajo del Personal de la CNS; se llega a la conclusión de que los mismos desconocen la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional, pues  ésta  acción  de  defensa,  no  tiene como  fin  constitucional

CORRESPONDE A LA SCP 0885/2023-S1 (viene de la pág. 13).

buscar el cumplimiento efectivo de una disposición normativa, ya que para ello, debieron haber presentado una acción de cumplimiento.    

Consiguientemente, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, aunque con otros fundamentos y motivos, obró de forma correcta.