SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0947/2023-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados 18 de septiembre y 8 de octubre, ambos de 2020, cursantes de fs. 143 a 161; y, de fs. 164 a 171., la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su condición de licenciada en Comunicación Social, el año 2017 fue invitada a trabajar en el Servicio General de Identificación Personal (SEGIP) como Secretaria de la Dirección Nacional de Operaciones, siendo promovida en diferentes cargos hasta ser designada como Responsable de Operaciones en la gestión “2019”.

El 13 de enero de 2020 concluyó su baja médica por maternidad, incorporándose a su fuente laboral; sin embargo, el 21 del citado mes y año fue notificada con el Memorándum SEGIP-DGE-RRHH/AF 050/2020 de 15 de enero, mediante el cual el Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP le hizo conocer que fue removida de su cargo de Responsable de Operaciones, debiendo cumplir sus nuevas funciones como Profesional de Apoyo en la oficina descentralizada de la “Av. 20 de Octubre” sin determinar la Unidad de la cual dependería y especificar sus funciones, situación que vulneró su derecho a la inamovilidad laboral; además de sufrir discriminación por su condición de mujer y madre soltera; y, acoso laboral al no contar con un lugar de trabajo, la falta de provisión de materiales de escritorio, dejándole en incertidumbre en su condición de funcionaria; ante ese Memorándum presentó una Nota Interna SEGIP/DDLP/OP/003/2020 de 21 de enero y al no recibir respuesta y a efectos de reclamar sus derechos dirigió misivas a la Defensoría del Pueblo y al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por lo que, la Defensoría admitió su caso e hizo una inspección en su fuente de trabajo, solicitando a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del SEGIP emita informe sobre su situación laboral y los motivos de su cambio de funciones.

En esas circunstancias, se le instauró Proceso Interno Sumario Administrativo 04/2020 de 29 de enero, mediante el cual la Autoridad Sumariante                             Interna del SEGIP determinó como medida precautoria el cambio temporal de sus funciones por cuarenta y cinco días; determinación que sirvió para justificar el cambio de su cargo ante la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Trabajo; sin embargo, pese a que fue absuelta no retornó a sus funciones como Responsable de Operaciones; en tal sentido, reclamó y solicitó la regularización de su situación laboral, sin merecer respuesta; mas al contrario, por Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo 11/2020 de 3 de marzo, se determinó el inicio de proceso sumario en su condición de servidora pública por asumir funciones sin cumplir los requisitos exigidos para el cargo; por incumplir instrucciones de sus inmediatos superiores referidos a comisiones encomendadas y por contravenir normativas internas del SEGIP, incurriendo en faltas graves; en tal sentido, la Autoridad Sumariante Interno emitió la Resolución Final Sumariante Administrativa 06/2020 de 29 de junio, sin realizar una adecuada valoración de las pruebas de descargo, como el certificado de evaluación de desempeño, sin compulsar la pruebas de cargo y descargo, vulnerando el principio de congruencia y valoración probatoria, incorporando de forma irregular pruebas como el Informe de 3 de marzo de 2020, emitido por la Supervisora de Recurso Humanos (RR.HH.), el mismo que no fue solicitado por ninguna de las partes procesales, ni por la Autoridad Sumariante; asimismo, en anexos del citado informe, se adjuntó en fotocopia simple el Programa Operativo Anual Individual (POAI) del Responsable de Operaciones, el cual se encuentra una firma que no es la suya y tampoco lleva su sello como responsable; asimismo, la autoridad demandada determinó que el “2017” ingresó de manera irregular a la institución en el cargo de Secretaria sin cumplir el requisito de un curso de secretariado ejecutivo, sin considerar que contaba con título de licenciatura en comunicación social; y, desde esa fecha ya hubiese prescrito cualquier sanción; por lo que, no corresponde sancionarle por ese extremo.

En tal sentido, la referida Resolución de la Autoridad Sumariante vulneró el derecho al debido proceso en sus vertientes de legalidad, taxatividad y tipicidad, al determinar la existencia de responsabilidad administrativa en su contra, omitiendo la autoridad demandada subsumir la supuesta conducta con la normativa infringida; puesto que, la infracción corresponde al capítulo de obligaciones, las cuales no se adecúan a los hechos denunciados, vulnerando el debido proceso y aplicando de forma errónea el derecho a efecto de forzar una infracción que no se encuentra reglada por el Reglamento Interno, siendo que su designación y las declaratorias en comisión fueron promovidas por sus superiores y no así por ella.

Respecto a la sanción, la Autoridad Sumariante señaló que las contravenciones incurren en faltas graves descrita en el art. 42 del Reglamento Interno de Personal; en tal sentido, correspondía la amonestación escrita y no así la destitución, situación que vulneró la legalidad y la taxatividad; en tal sentido, interpuso recurso de revocatoria, en cual protesto la falta de valoración probatoria y el derecho al debido proceso en sus elementos de legalidad y taxatividad; el cual fue resuelto por la Resolución 03/2020 de 8 de julio, ratificando la resolución impugnada, sin considerar los agravios manifestados.

Ante dicha resolución, planteó recurso jerárquico denunciando la vulneración de su derecho al debido proceso, en su vertiente de legalidad y taxatividad, la falta de tipicidad, motivación probatoria, seguridad jurídica y su derecho a la inamovilidad laboral, en razón de su hijo lactante y derecho a la estabilidad laboral; el cual fue resuelto por Resolución Administrativa SEGIP/DGE/NORM/011/2020 de 20 de julio, la cual confirmó la Resolución del Recurso de Revocatoria y por consiguiente el proceso sumario; en consecuencia, procedieron a emitir el  Memorándum de desvinculación, enviando a cuatro funcionarios para realizar la diligencia; empero, al no dar con su domicilio, la funcionaria de RR.HH. le notificó por correo electrónico y WhatsApp señalando que se constituya a la Dirección Nacional de SEGIP a efectos de recoger su memorándum; no obstante, que en su memorial del recurso jerárquico hizo referencia a la SCP 0825/2017-S2 de 14 de agosto; la cual, estableció la postergación de la sanción hasta que el hijo menor cumpla el año de nacido, con el objetivo de precautelar los derechos y garantías del menor; ante esa jurisprudencia y en resguardo del interés superior de su hijo, correspondía que el Director General Ejecutivo a.i. demandado, suspendiera la sanción; lo cual, no fue observado por la autoridad teniendo el derecho a recurrir a la vía ordinaria.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denunció la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de congruencia, legalidad y taxatividad, al trabajo, estabilidad e inamovilidad laboral, fundamentación, motivación y congruencia; citando al efecto los arts. 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y se “anule LA RESOLUCIÓN FINAL ADMINSITRATIVA SUMARIANTE N°06/2020 de fecha 29 de junio del presente año, emitido por la AUTORIDAD SUMARIANTE DEL SERVICIO GENERAL DE IDENTIFICACIÓN PERSONAL” (sic); se disponga su inmediata reincorporación al cargo que ocupó hasta el 27 de julio de 2020, con el mismo sueldo; así como el pago de sueldos devengados desde su ilegal destitución hasta su reincorporación; y, el pago de daños y perjuicios.

La audiencia (virtual), se realizó el 7 de diciembre de 2020, según consta en acta cursante de fs. 852 a 860., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La peticionante de tutela a través de su abogado, ratificó inextenso los términos de su demanda y ampliándolo añadió lo siguiente: a) Presentaron esta acción en contra de la Resolución de la Autoridad Sumariante, por vulnerar el debido proceso en sus elementos de taxatividad, legalidad, congruencia y valoración de la prueba y una persona debe ser juzgada de acuerdo a la ley, debiendo existir un nexo causal entre la denuncia, las pretensiones y la sanción; y, b) Fue despedida el 25 de julio de 2020, cuando su hijo tenía diez meses, situación que era de conocimiento de las autoridades demandadas, quienes debieron postergar la sanción hasta que el menor cumpla un año, conforme a la jurisprudencia constitucional establecidas en diferentes Sentencias Constitucionales Plurinacionales, entre ellas, la 0367/2019-S4 y 0652/2019-S3; tampoco se le manifestó si seguirá gozando de su seguro de salud y de los subsidios; en tal sentido, solicitó se anule la Resolución Final Administrativa Sumariante  06/2020 de 29 de junio, se le cancele sus sueldos devengados de agosto, septiembre, octubre y noviembre de 2020; toda vez que, fue notificada de manera ilegal.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mauricio Gustavo Fernández Méndez, Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP a través de su apoderada legal r señaló lo siguiente: 1) La solicitante de tutela no fue remitida a la sumariante disciplinaria por no haber asistido a su fuente laboral durante cuatro días, sino porque no cumplía con los requisitos que exige el cargo y como Estado no se puede pagar sueldos a quienes no tienen la competencia profesional; 2) En el proceso no presentó pruebas de descargo para demostrar si cumplía con el perfil, tampoco en la etapa jerárquica; por lo que, fue sancionada con destitución del cargo; y, 3) Con relación al diferimiento de la sanción, este no correspondía; toda vez que, debían restituirla al cargo para el cual no contaba con el perfil exigido; es decir, sin competencia y viciando de nulidad todos sus actos.

Jeanette Bailey Aramayo, Autoridad Sumariante Interna del SEGIP refirió que:    i) La accionante confunde los hechos generadores de la violación a los derechos constitucionales de los que pide la tutela; puesto que, describió la incoación de al menos tres procesos, ocasionando confusión; toda vez que, hubieron en realidad cinco denuncias en contra de la servidora pública para inicio de proceso administrativo; sin embargo, dos de ellas salieron con existencia de responsabilidad administrativa, una de ellas inexistencia de responsabilidad administrativa y en las otras dos se desestimó el inicio de proceso sumario;         ii) La impetrante de tutela en su momento presentó su reclamo o su recurso ante Ministerio de Trabajo por el tema de su inamovilidad; sin embargo, esa instancia luego de la compulsa, el 24 de septiembre de 2020, rechazó la solicitud de reincorporación por inamovilidad y la peticionante de tutela no presentó otro recurso; por lo que, el tema de la subsidiariedad en esta instancia no se cumplió; iii) La solicitante de tutela fue procesada en sumario interno en su condición de servidora pública provisoria; por otro lado, expuso el hecho de los cuatro días que ella no había estado en la institución y por esos cuatro días se le impuso una sanción de destitución, aspecto incongruente con el reglamento interno de personal del SEGIP; iv) Respecto a la sanción que ella indica que debió ser una llamada de atención escrita, se debe tomar en cuenta que este proceso no fue únicamente por la inasistencia de cuatro días a la institución, sino también por otros hechos que pudieron ser demostrados durante el proceso sumario; y,          v) Respecto a la incorporación de la funcionaria sin cumplir los requisitos específicos para el cargo que asumió a su momento de ingreso a la institución, así como los diferentes cargos a los que ascendió, se evidencian varios aspectos que fueron tomados en cuenta como causales agravantes para imponer la sanción, conforme a la Ley 1178 y el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública Decreto Supremo (DS) 23318-A -de 3 de noviembre de 1992-, habiéndose asumido no sólo la destitución, sino también se sugirió se inicie proceso civil y penal que están en curso, ante indicios de responsabilidad civil porque se erogaron gastos de sueldos a personas que no cumplen el perfil y con los requisitos del cargo.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del departamento de La Paz, mediante Resolución 181/2020 de 7 de diciembre, cursante de fs. 861 a 868, concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo dejar sin efecto la Resolución Administrativa  SEGIP/DGE/NORM//011/2020 de 20 de julio, solo en relación a la accionante, debiendo emitir una nueva Resolución, respetando el principio de congruencia; denegó con relación a la inamovilidad funcionaria, en razón que la destitución devino de un proceso administrativo; y, con relación a los derechos colaterales de un menor, el SEGIP debe cumplir con el subsidio prenatal y posnatal; así como el restablecimiento de derechos de salud hasta que cumpla el año el menor; además, sin costas ni costos; con los siguientes fundamentos: a) Todo el proceso administrativo deviene del análisis de la primera Resolución Final Administrativa Sumariante 06/2020, la cual se dio en sujeción a los arts. 28 y 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y art. 49 del Reglamento Interno del Personal del SEGIP, estableciendo una sanción de destitución, al efecto en la primera Resolución no se justificó la legalidad y la coherencia y no justificaron la incorporación del art. 49 del referido reglamento, advirtiendo una incongruencia; b) Establecieron que la competencia de la Sala Constitucional se encuentra restringido de revisar la primera resolución; por lo que, analizó el último acto como es la Resolución Administrativa SEGIP/DGE/NORM// 011/2020 de 20 de julio, en su explicación no encontraron una justificación del porqué debió ratificarse la resolución de recurso de revocatoria, es más justificó que tratándose de una funcionaría provisoria y encontrándose la sanción de despido respaldada en disposiciones técnicas y legales en cuyo escenario cabe incidir en el hecho de que las facultades conferidas a estas autoridades para proceder a la reincorporación inamovilidad y retiro de cualquier funcionario provienen de procedimientos específicos; es decir, ni siquiera evoca con claridad cuál es la normativa que fue aplicada, que en todo caso la sancionada no tenga queja u observación y sepa en qué conductas incurrió y la norma que transgredió, y no de forma genérica, confusa y ambigua evocar toda la normativa al mismo tiempo, como si todos tuviesen una misma jerarquía, esto deviene de principios, de las escuelas de derecho, cuando el positivismo y nuestro sistema nos lleva a un sistema de jerarquía normativa que debe ser respetada y en todo caso debe generarse a través de resoluciones claras donde los hechos se subsumen en el derecho donde de forma clara el Estado, a través de este poder sancionatorio establezca que es lo que ha transgredido la persona y esa persona también de forma consciente, clara, razonada, acepte o pueda entender cuáles fueron las razones y cuáles han sido las normas que habría infringido, estableciéndose en el presente caso que esta falta de congruencia interna, esta falta de congruencia externa, inclusive no se encuentra clara la relación entre lo planteado; es decir, la pretensión inicial entre lo pedido y entre los resuelto, carece de congruencia, debiendo restablecerse sus derechos fundamentales a partir de la última resolución emitida por la MAE del SEGIP señalado en relación al procedimiento administrativo; y, c) Sobre los derechos fundamentales de un niño menor, corresponde dar sus efectos de protección a la madre o padre progenitor, y conforme al Decreto Supremo (DS) 12 de 19 de febrero del 2009 en sus arts. 1 y 2 los padres o madres progenitoras del sector público o privado no pueden ser despedidos ni afectarse su nivel salarial, ni su ubicación ni puesto de trabajo hasta que el hijo cumpla un año de edad, como el derecho a una fuente laboral estable y el deber del Estado es garantizar la prioridad del interés superior del niño que comprende la preeminencia de sus derechos, la primacía en recibir protección y socorro en cualquier circunstancia, si bien en el caso se dio la destitución, la impetrante de tutela solicitó diferimiento de la sanción y deviniendo la destitución de un proceso administrativo; no se puede disponer su reincorporación; empero, no se puede dejar de lado la protección inmediata de los derechos fundamentales de un menor, como la seguridad social y en mérito a estos razonamientos de forma unánime se estableció la concesión de manera parcial respecto a la asistencia familiar relativo a los subsidios de prenatal y postnatal.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional de 25 de abril de 2022, cursante a fs. 875, se solicitó documentación complementaria, en cuyo mérito se dispuso la suspensión del cómputo del plazo para la emisión de la presente Sentencia, habiéndose reanudado dicho plazo, de acuerdo a decreto de 21 de agosto de 2023, cursante a fs. 906.

De la revisión y compulsa de los antecedentes, se llega a las conclusiones que se señalan seguidamente:

II.1.  Por Memorándum SEGIP-DGE-RRHH/AF 050/2020 de 15 de enero, Mauricio Gustavo Fernández Méndez, Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP comunicó a Patricia Luz Quezada Hernández  -ahora peticionante de tutela- que: “… con el fin de garantizar la continuidad del trabajo de la Oficina Nacional, su persona desempeñara funciones como  Apoyo Profesional en la oficina de la “Av. 20 de octubre” desde 16 de Enero 2020 hasta nuevo aviso, manteniendo su ítem y nivel salarial” (sic [fs. 3]).

II.2.  Mediante Nota Interna  SEGIP/DDLP/003/2020 de 20 de enero, la ahora solicitante de tutela se dirigió al Director General Ejecutivo del SEGIP, representando el Memorándum SEGIP-DGE-RRHH/AF 050/2020, señalando que tenía un hijo de un mes y medio de nacido; por lo que, acomodó sus horarios con la persona que le colaboraría con el cuidado de su hijo y el cambio le generaría perjuicio en el ejercicio de sus derechos por la inamovilidad laboral no puede ser ubicada en otro puesto de trabajo. (fs. 5 a 6).

II.3.  Por Nota  de 30 de enero de 2020, el Director Nacional Jurídico del SEGIP dio respuesta a la ahora accionante; por lo que, le asignaron las funciones de apoyo profesional en la Unidad Nacional de Extranjería, manteniendo su ítem y nivel salarial de Responsable de Operaciones, al considerar que le estaría vulnerando su derecho a la inamovilidad laboral; asimismo, le comunicó que:

“…mediante Informe Proceso Interno (…) la Autoridad Sumariante, ha comunicado a la Dirección Administrativa Financiera, que adoptó la medida precautoria de cambio temporal de funciones a su persona, por un tiempo de 45 días y que la Resolución de Apertura de proceso sumario, fue comunicada a su persona en fecha 29/01/2020” (sic [fs. 9]).

II.4.  Cursa Nota con CITE: MTEPS-VESCyCOOP-DGSC-CPC-0118-CAR/20 de 18 de marzo de 2020, suscrita por Omar Sadad Guillen, Director General del Servicio Civil-Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante el cual se dirige a la impetrante de tutela  en respuesta de su nota de 24 de enero de 2020 en la que solicitó se “HAGA PREVALECER MIS DERECHOS DE INAMOVILIDAD LABORAL, en mi fuente de trabajo…” (sic), respondiendo la referida autoridad que la medida fue adoptada en el marco del inicio de un proceso administrativo interno; puesto que, la Cartera de Estado no puede atender la solicitud (fs. 11 a 12).

II.5.  Se advierte Auto Inicial de Proceso Interno Administrativo 11/2020 de 3 de marzo, emitido por Jeanette Bailey Aramayo, Autoridad Sumariante Interna del SEGIP, mediante el cual señaló:

“PRIMERO: Iniciar Proceso Sumario Interno en contra de PATRICIA LUZ QUEZADA HERNÁNDEZ, por presuntamente, en su condición de servidora pública, asumir funciones sin cumplir todos los requisitos exigidos para el cargo; por incumplir instrucciones de sus inmediatos superiores referidos a comisiones encomendadas contraviniendo lo previsto en el Artículo 3 parágrafo I del             D.S. N° 23318-A; Artículos 9 incisos a), d), e), f) y q); Artículo 10 incisos, d), m) del Reglamento Interno de Personal del SEGIP aprobado mediante Resolución Administrativa SEGIP/DGE/N° 509/2018 de fecha 7 de agosto de 2018 e incurriendo en faltas graves descritas en el Artículo 42 incisos c), h), j) y Art. 45 incs. inc. h), i), o), v), y x); del citado Reglamento que determina las causales para el inicio de proceso administrativo interno” (sic [fs. 43 a 45]).

II.6.  Por Resolución Final Sumariante Administrativa 06/2020 de 29 de junio, la Autoridad Sumariante demandada resolvió:

“PRIMERO: DETERMINAR la existencia de Responsabilidad Administrativa en contra de la Servidora Pública: PATRICIA LUZ QUEZADA HERNÁNDEZ, Responsable de Operaciones de la Dirección Departamental de La Paz al haberse demostrado que: Desde su ingreso a la Institución, no cumplió con el perfil profesional requerido para los cargos de Secretaria, Supervisor de Operaciones y Responsable de Operaciones, incumplir instrucciones de sus inmediatos superiores referidos a comisiones encomendadas incurriendo en incumplimiento del Artículo 3 parágrafo I del D.S. N° 23318-A; Artículos 9 incisos a), d)¡ e), f) y q); Artículo 10 incisos, d) y m) del Reglamento Interno de Personal del SEGIP aprobado mediante Resolución Administrativa SEGIP/DGE/N^° 509/2018 de fecha 7 de agosto de 2018 e incurriendo en faltas graves descritas en el Artículo 42 incisos c), h) y j); del citado Reglamento.

En consecuencia, atendiendo a la gravedad de los hechos de conformidad a lo dispuesto por los Arts. 28 y 29 de la Ley 1178, corresponde imponerle, la sanción consistente en DESTITUCION de sus funciones” (sic [fs. 54 a 60]).

II.7.  Por Memorial de 6 de julio de 2020, la peticionante de tutela interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Final Sumariante Administrativa 06/2020 de 29 de junio, solicitando la nulidad de la misma por la transgresión del debido proceso (fs. 61 a 68 vta.).

II.8.  Cursa Resolución Administrativa SEGIP/R.S./03/2020 de 8 de julio; el cual resolvió el recurso de revocatoria interpuesto por la solicitante de tutela, ratificando la Resolución impugnada de 29 de junio de 2020 (fs. 69 a 73).

II.9.  Por Memorial de 13 de julio de 2020, la accionante interpuso recurso jerárquico contra la Resolución Administrativa SEGIP/R.S./ 03/2020, solicitando se revoque y declare sin efecto la Resolución Final Sumariante Administrativa 06/2020 (fs. 74 a 82 vta.).

II.10. Cursa Resolución Administrativa SEGIP/DGE/NORM//011/2020 de 20 de julio; la cual resolvió el recurso jerárquico interpuesto por la impetrante de tutela, confirmando la resolución que resolvió el curso de revocatoria; y, disponiendo el cumplimiento de los dispuesto en la Resolución Final Sumariante Administrativa 06/2020 (fs. 83 a 92).