SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0947/2023-S1

La accionante, denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en sus elementos de legalidad, taxatividad y congruencia, al trabajo, a la seguridad social, a la inamovilidad y estabilidad laboral y a la tutela judicial efectiva; toda vez que, las autoridades demandadas incurrieron en las siguientes irregularidades: 1) Mauricio Gustavo Fernández Méndez, Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP a través de Memorándum 050/2020 le removió de sus funciones como Responsable de Operaciones al cargo de apoyo profesional a la oficina descentralizada de la “Av. 20 de octubre”, sin tomar en cuenta que era madre progenitora y además sin indicar la unidad de la cual dependería y sin especificarle su nuevas funciones y más aún sin haberle otorgado mobiliario correspondiente, sino simplemente una silla; 1.a) Habiendo denunciado ese extremo ante la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, que ordenó que el SEGIP elabore informe sobre las motivos de su cambio de funciones; Jeanette Bailey Aramayo, Autoridad Sumariante Interna del SEGIP, le instauró Proceso Interno de Sumario Administrativo 04/2020 de 29 de enero, en el que se determinó la medida precautoria de cambio temporal de sus funciones como responsable de operaciones por el término de cuarenta y cinco días, ello a fin de justificar ese cambio irregular ante dichas instancias;             1.b) Habiendo sido absuelta de este primer proceso por Resolución Administrativa Sumariante 02/2020 de 21 de febrero, Mauricio Gustavo Fernández Méndez, Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP no le retornó a sus funciones como Responsable de Operaciones, pese a su solicitud mediante nota de regularización de su situación y no otorgarle respuesta alguna; 2) En lugar de reparar la vulneración de sus derechos, le iniciaron un segundo proceso mediante Auto Inicial de Proceso Administrativo 11/2020 de 3 de marzo por presuntamente asumir funciones, sin cumplir los requisitos para el cargo, por incumplir instrucciones de sus inmediatos superiores referidos a comisiones encomendadas contraviniendo los arts. 3.I del DS 23318-A; 9.a), d), e), f) y q); y 10.d) y m) del Reglamento Interno de Personal del SEGIP aprobado mediante Resolución Administrativa SEGIP/DGE/ 509/2018 de 7 de agosto y por incurrir en faltas graves de los arts. 42.c), h) y j) y 45.h), j), o) v) y z) del mismo Reglamento; luego de proseguido el proceso, la autoridad sumariante emitió la Resolución Final Administrativa Sumariante 06/2020 determinando la existencia de responsabilidad administrativa con todos los cargos del Auto Inicial del proceso e imponiéndole la sanción de destitución de sus funciones, de conformidad a los arts. 28 y 29 de la Ley 1178, sin considerar que la tipificación de las faltas por los cuales se la sancionó, tiene como sanción únicamente una llamada de atención por escrito y no así la destitución, y es más sin tomar en cuenta que gozaba de inamovilidad laboral por ser madre progenitora; 2.a) La autoridad sumariante vulneró su derecho al debido proceso, a la defensa, legalidad y taxatividad, porque le sancionó con destitución sin subsumir las normas supuestamente infringidas a los hechos denunciados y determinados por el Auto Inicial; es más aplicando normas referidos a deberes y prohibiciones establecido dentro del capítulo III del Reglamento Interno de Personal del SEGIP y no así sobre normas que establezcan faltas; y, 2.b) Vulneración del derecho al debido proceso y defensa, porque la autoridad sumariante incorporó al proceso de manera irregular el Informe CITE/SEGIP/RRHH/INF/090/2020 de 3 de marzo, emitido por la Supervisora de RRHH dirigido al Director General Ejecutivo a.i. el cual no fue solicitado por la Autoridad Sumariante, sino emitido en respuesta a su solicitud de levantamiento de la medida precautoria solicitando como efecto de la conclusión de primer proceso en el que fue absuelto, es más sin ponerle en su conocimiento; 3) Habiéndose interpuesto recurso de revocatoria, la Autoridad Sumariante emitió la Resolución Administrativa SEGIP/R.S./03/2020 de 8 de julio, sin considerar los agravios de su recurso en las que denunció la falta de valoración probatoria y la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus vertientes de legalidad y taxatividad; y, 4) Habiendo interpuesto recurso jerárquico contra la Resolución anterior, el Director General Ejecutivo a.i. del SEGIP, emitió la Resolución Administrativa SEGIP/DGE/NORM// 011/2020 de 20 de julio, confirmando en todas sus partes la Resolución del recurso de revocatoria, vulnerando su derecho al debido proceso en sus vertientes de legalidad, taxatividad, y de defensa, porque consintieron su sanción en base a los artículos que establecen obligaciones y no así infracciones y sin tomar en cuenta la jurisprudencia que puso en su conocimiento respecto a la postergación de la sanción hasta que el hijo o hija cumpla el año de edad.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; para dicho fin, se analizarán los siguientes fundamentos: i) El derecho al debido proceso en el ámbito administrativo; ii) Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral; iii) La garantía de inamovilidad laboral de mujeres embarazadas y progenitores hasta el cumplimiento de un año de edad de la hija o hijo; iv) El estándar jurisprudencial más alto en cuanto a la interpretación de la legalidad ordinaria; v) El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso; vi) En cuanto al principio de legalidad; y, vii) Análisis del caso concreto.

III.1. El derecho al debido proceso en el ámbito administrativo

La Constitución Política del Estado en su art. 115.II indica:

“El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones”.

Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo en su art. 16 dispone:

“En relación a la administración pública, las personas tienen los siguientes derechos:

a)    A formular peticiones ante la Administración Pública, individual o colectivamente;

b)    A iniciar el procedimiento como titular de derechos subjetivos e intereses legítimos;

c)    A participar en un procedimiento ya iniciado cuando afecte sus derechos subjetivos e intereses legítimos;

d)    A conocer el estado del procedimiento en que sea parte;

e)    A formular alegaciones y presentar pruebas;

h)   A obtener una respuesta fundada y motivada a las peticiones y solicitudes que formulen;

i)     A exigir que las actuaciones se realicen dentro de los términos y plazos del procedimiento;

l)     A ser tratados con dignidad, respeto, igualdad y sin discriminación…”

Con referencia al debido proceso en el ámbito administrativo la jurisprudencia constitucional ha emitido un pronunciamiento al respecto, es así que la SCP 0169/2012 de 14 de mayo, al respecto señaló:

“Sobre la observancia del debido proceso en la substanciación de procesos administrativos sancionatorios, la SC 1480/2011-R de 10 de octubre, señaló lo siguiente:

“La importancia del debido proceso, a decir de la SC 0281/2010-R de 7 de junio ‘…está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes’.

En ese sentido la citada Sentencia precisó que el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente; y que, además ha sido reiterada recientemente en la jurisprudencia de la presente gestión, específicamente en la SC 0014/2010-R de 12 de abril, establece lo siguiente: “…la Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia”.

Asimismo, la Sentencia Constitucional 2853/2010-R de 10 de diciembre dice: '…todo acto administrativo que emane de la administración pública o privada, de carácter definitivo, o cuya decisión afecte un derecho o un interés legítimo del administrado, está sujeto a un procedimiento de impugnación previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo, como norma general, en leyes especiales o reglamentos de cada entidad pública o privada. Los medios de impugnación administrativos reconocidos por nuestro ordenamiento jurídico son los recursos de revocatoria y jerárquico, que se tramitan sólo en la vía administrativa, conforme lo establece la referida ley y la jurisprudencia constitucional que se pronunció al respecto’” (las negrillas nos corresponden).

III.2. Marco normativo y reglamentario para la protección del derecho a la estabilidad laboral

El derecho del trabajador a la estabilidad o continuidad laboral, consiste básicamente en la garantía constitucional de conservar materialmente su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen un despido, el cual se encuentran reconocido por nuestra normativa nacional; así:

La Constitución Política del Estado en sus arts. 46.I.2, 48.II, 49.III, y 50, refiere que:

“Artículo 46