SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0298/2024-S2

Conforme a lo desarrollado, la acción de cumplimiento es un mecanismo de defensa prevista en la Ley Fundamental y el Código Procesal Constitucional, destinado a lograr la observancia, por parte de una autoridad pública, de un mandato imperativo impuesto en el ordenamiento jurídico, en los casos en que, de manera injustificada ésta incumpla o se resista a dar observancia al mismo.

III.2.  Elementos constitutivos de la acción de cumplimiento y causales de improcedencia

Conforme al contenido de la norma instituida en el art. 134.I de la CPE; la SCP 0680/2013 de 3 de junio, establece que existen tres elementos constitutivos como regla de procedencia de esta acción: “…el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

De acuerdo al autor José Antonio Rivera Santiváñez, respecto al primer elemento constitutivo; es decir, la conducta que da lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento; se puede inferir que la acción de cumplimiento procederá cuando se produzca una conducta de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley. Ello supone que el servidor público que asuma una conducta renuente u omisiva ante un deber impuesto por disposiciones de la Constitución o de una Ley (nacional, departamental o municipal) dará lugar a la procedencia de la acción de cumplimiento.

(…)

Por su parte, con relación al segundo elemento constitutivo de la norma, es decir, el objeto de cumplimiento, el citado autor refiere lo siguiente: ‘Cabe aclarar que esta acción no ha sido prevista para lograr, mediante una orden judicial, el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución y las leyes; se entiende que, en coherencia con su naturaleza jurídica, esta acción tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; que se trate de un mandato, deber u obligación no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal’.

Ahora bien, la norma prevista por el art. 134.I de la CPE, consigna una cláusula abierta e indeterminada; toda vez que, hace referencia a ‘disposiciones constitucionales o de la Ley’. Realizando la interpretación de la norma, con relación a las normas constitucionales, se tiene que, el significado normativo que se debe asignar a la alocución empleada hace referencia sólo a aquellas disposiciones previstas por la Constitución Política del Estado que imponen mandatos u obligaciones imperativos a los servidores públicos no sujetos a condiciones para su cumplimiento.

Finalmente, respecto al último elemento constitutivo de procedencia de la acción de cumplimiento; es decir, el protagonista de la conducta de incumplimiento; la norma prevista por el art. 134.I, que crea esta acción tutelar es clara y precisa al definir que el protagonista de la conducta renuente u omisiva es el servidor público” (las negrillas y el subrayado fueron agregados).

Por otra parte, el art. 66 del CPCo, regula que: “La Acción de Cumplimiento no procederá:

“1. Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2.   Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3.   Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4.   En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5.   Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Sobre la causal instituida en el art. 66.4 del CPCo, la SCP 1789/2012 de 1 de octubre, establece: “Entre dichas causales, como se tiene mencionado, se encuentra la improcedencia de la presente acción, en procesos o procedimientos propios de la administración, en los que se vulneren derechos y garantías constitucionales, ya que en dicho supuesto, será solo viable la interposición de la acción de amparo, como mecanismo constitucional idóneo para su resguardo y tutela. Sin embargo, esta causal de improcedencia, se la deberá entender en un sentido extensivo y no así restrictivo, ya que no solo será inviable en los procesos (litigios) ni en los procedimientos (conjunto de actos procesales por los cuales el proceso se sustancia) propiamente dichos, sino también en todos aquellos actos u omisiones, realizados por los servidores públicos en la administración, por los que se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías constitucionales de una persona en específico; en cuyo caso será procedente la acción de amparo constitucional. Ya que para que prospere la acción de cumplimiento, el perjuicio provocado, no deberá ser particular, sino deberá ser a un conjunto de personas que se encuentren en idéntica situación, donde una o cualquiera de ellas, al sentirse o creer, estar afectada o perjudicada por dicha omisión, pueda demandar el cumplimiento de la norma omitida, cuyo resultado -si saldría procedente- beneficiaría o irradiaría a todas ellas, verbigracia: al emitirse una ley en sentido material, que norme cierto tipo de beneficios a favor de determinadas personas (adultos mayores, discapacitados, etc.), y las autoridades encargadas de su cumplimiento omitieran hacerlo -afectando de esa manera a todas y cada una de ellas- se podrá interponer la acción de cumplimiento por cualquiera de las mismas, para que de esa forma la autoridad demandada, dé cumplimiento a la norma omitida y de esta manera sus efectos -en caso de concederse- se irradien a todo aquel conjunto de beneficiarios. Cabe aclarar que dicha omisión no tiene que darse dentro de un proceso administrativo o judicial, puesto que en dichos casos la afectación de la omisión, solo sería a un caso concreto y particular…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

III.3.  De la diferenciación entre la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional por omisión

De acuerdo al razonamiento asumido en la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, la distinción entre las acciones de defensa citadas, deriva en que, si bien ambas pueden determinar la desatención del deber omitido por una autoridad pública, previsto en la Norma Suprema o la ley; la acción de amparo constitucional se halla vinculada a la vulneración y protección de derechos subjetivos, lo que no sucede con la acción de cumplimiento. En ese sentido, el mencionado fallo constitucional, citando a su vez, a la SC 0258/2011-R, precisó que: “‘Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutela derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

III.4.  Imposibilidad de modificar los hechos en forma posterior a la interposición de acciones de defensa

Sobre el particular, la SC 0345/2011-R de 7 de abril, establece que: “…la jurisprudencia constitucional reiteradamente -sobre este aspecto- estableció que en acciones de amparo constitucional, de manera posterior a su presentación no pueden alegarse nuevos hechos y derechos como vulnerados, alterando de manera relevante los hechos expuestos y que sirvieron de fundamento fáctico del ‘recurso’. Actuar de esa forma, resultaría incompatible con el sistema de garantías procesales prefijado en la Ley Fundamental, que impide cualquier forma de sorpresa en los procesos; y de hecho, cualquier ampliación o modificación del contenido de la acción, situación que determinaría que el demandado esté frente a hechos nuevos, situándolo en una virtual indefensión, lesionando su derecho a la defensa y demás normas conexas del sistema de garantías procesales.

Razonamiento jurisprudencial que es perfectamente aplicable también a las acciones de libertad, por cuanto como se refirió, su objeto es no dejar en incertidumbre o defensión a la autoridad o persona demandada, la que en conocimiento de la acción planteada en su contra, la asume en base a los argumentos vertidos en ella; no pudiendo modificarlos durante su tramitación” (las negrillas y subrayado son agregados).

Razonamiento jurisprudencial que es también aplicable en las acciones de cumplimiento, en las que resulta inviable que la parte accionante alegue, en la audiencia de garantías, nuevos hechos e identifique nuevas normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas por las servidoras o servidores públicos pidiendo se garantice su ejecución; debiendo tomar en cuenta que cualquier ampliación o modificación del contenido de la acción, resulta incompatible con el derecho a la defensa instituido a la Ley Fundamental, poniendo al demandado en una eventual indefensión, quien en conocimiento de los argumentos de la demanda tutelar presenta el informe respectivo, no pudiendo modificarse su contenido durante su tramitación.

III.5.  Análisis del caso concreto

La impetrante de tutela demanda el incumplimiento de los arts. 153.I de la CPE; 16.II de la Ley 044; y, 4 del Reglamento General de la Cámara de Diputados, por parte de los demandados; encontrándose identificada la problemática a resolverse en el primer párrafo de los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Así, la accionante solicita en el petitorio de esta acción tutelar que los demandados den cumplimiento inmediato a los citados arts. 153.I de la CPE; 16.II de la Ley 044; y, 4 del Reglamento General de la Cámara de Diputados. Por su parte, en la audiencia de garantías requirió: “…garantizar la ejecución de la norma Constitucional o de la Ley en este caso, en específico hablamos del Art. 161, párrafo 7 de la Constitución y del Art. 16 de la Ley 044…” (sic [negrillas y subrayado añadidos]).

En ese marco, corresponde señalar en forma previa que la peticionante  de tutela introdujo nuevos hechos en la audiencia de garantías, identificando en dicho acto procesal como norma incumplida el art. 161.7 de la CPE, sobre el que no versó esta acción de defensa formulada; inobservando así la inviabilidad de alegar nuevos hechos y precisar otras normas constitucionales o legales supuestamente incumplidas por parte de servidoras o servidores públicos pidiendo se garantice su ejecución; por cuanto, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.4 de este fallo constitucional, ello sitúa a la parte demandada en una eventual indefensión, siendo que en conocimiento de los argumentos iniciales expuestos en este mecanismo de tutela presenta el informe correspondiente, lo que conlleva la inviabilidad de modificar su contenido durante su tramitación. Por consiguiente, este Tribunal no hará alusión alguna al incumplimiento recién identificado en audiencia de garantías, respecto a la citada disposición constitucional.

Ahora bien, del análisis de las normas que se cuestionan como inobservadas detalladas en su contenido en la Conclusión II.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se evidencia que la peticionante de tutela al formular la presente acción de defensa desconoció su naturaleza jurídica (Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional), que tiene por objeto garantizar la ejecución de normas constitucionales o legales cuando son omitidas por parte de servidoras o servidores públicos, u órganos del Estado; es decir, el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley -se entiende en referencia a un deber específico contenido en sus disposiciones-, asumiendo la finalidad de hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativo no sujeto a condición alguna, y que de manera indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal (Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional).

En ese sentido, se resalta que, el art. 153.I de la CPE, establece: “…La Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado presidirá la Asamblea Legislativa Plurinacional”; por su parte, el art. 4 del Reglamento General de la Cámara de Diputados, prevé: “…De conformidad con el Artículo 153, parágrafo I de la Constitución Política del Estado, la Presidencia de la Asamblea Legislativa Plurinacional la ejerce la Vicepresidenta o el Vicepresidente del Estado.

La suplencia a la Presidenta o al Presidente de la Asamblea Legislativa, la ejercerán la Presidenta o el Presidente de la Cámara de Senadores y la Presidenta o el Presidente de la Cámara de Diputados en estricta prelación”. Normas constitucional y reglamentaria que no se adecúan, al objeto de tutela de la acción de cumplimiento, no conteniendo un mandato, deber u obligación indubitable y directa -no sujeto además a condición- a la que se encuentre obligado el Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia, estableciendo únicamente la atribución que tiene de presidir la Asamblea Legislativa Plurinacional, así como, quién ejerce la misma en casos de suplencia.

En cuanto al art. 16.II de la Ley 044, este estipula que: “…La Comisión Mixta de Justicia Plural, Ministerio Público y Defensa Legal del Estado, conocerá el requerimiento acusatorio e informará al Pleno de la Asamblea Legislativa Plurinacional a efectos de la autorización legislativa”; comprobándose que dicha norma legal no contiene un deber concreto contenido en la misma que se enmarque a la tutela que confiere la acción de cumplimiento, no tratándose de una disposición legal que prevea un mandato, deber u obligación imperativa no sujeto a condición, que de forma indubitable y directa emerja de ella. En ese entendido, la accionante no consideró que esta acción de defensa no se halla prevista para lograr que a través de una orden emanada por la justicia constitucional, se disponga el cumplimiento del deber general de acatar y cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes.

Conforme a lo expuesto, no se advierte en la norma legal denunciada de incumplida (art. 16.II de la Ley 044), la existencia de un deber específico que pueda ser exigido de manera concreta, cierta e indubitable a los demandados; es decir, un mandato vigente, cierto y claro, no sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares que sea indubitable, de obligatoria observancia e incondicional (Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional); tratándose más bien de un deber genérico vinculado, conforme la propia solicitante de tutela señaló en su demanda tutelar, a la alegada vulneración de derechos fundamentales subjetivos, en el caso, del debido proceso en sus vertientes a la prohibición de doble juzgamiento y al juez natural, respecto a los que concernía la interposición de la acción de amparo constitucional siendo que, incluso de manera contradictoria, atribuye su comisión a los Fiscales de Materia y al Juez de Instrucción Penal Primero de El Alto del departamento de La Paz, ante quien se sustancia el proceso penal seguido en su contra con registro “EAL1909567”, por el caso “…Senkata-Sacaba de noviembre del año 2019…” (sic).

Asimismo, es necesario resaltar que, el art. 16 de la Ley 044, regula el procedimiento a seguir para obtener la autorización legislativa a objeto de iniciar proceso de juicio de responsabilidades; no procediendo la acción de cumplimiento, conforme a lo instituido en el art. 66.4 del CPCo: “…En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”; norma que, conforme a lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, debe ser entendida en un sentido extensivo y no restrictivo, siendo inviable no solo en procesos ni en procedimientos propiamente dichos, sino también en todos aquellos actos u omisiones en los que incurran las y los servidores públicos por los que se restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos fundamentales y garantías constitucionales de una persona en específico. Al respecto, la SCP 1070/2022-S1 de 5 de octubre, citando a su vez a la    SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, sostuvo que: “…es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa” (las negrillas son inherentes al texto original).

           En ese marco, resulta indiscutible que, no es viable ni procedente en el asunto de examen, la acción de cumplimiento presentada, cuyo objetivo -se repite-, es garantizar el cumplimiento de un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal; no sujeto a condición alguna, y que de forma indubitable y directa emerja de la norma constitucional o legal; correspondiendo considerar que, si bien tanto la acción de cumplimiento como la acción de amparo constitucional pueden determinar la desatención de un deber omitido por una autoridad pública regulado en la Norma Suprema o la ley, la segunda de las nombradas se halla vinculada a la transgresión y protección de derechos subjetivos, cuestión que no acontece con la acción de cumplimiento, lo que de modo alguno desconoce que la misma, de forma directa o indirecta, tutele derechos y garantías, sino que su objeto concreto es garantizar la observancia de deberes estipulados en la Constitución Política del Estado y las leyes.

En ese sentido, el deber al que alude la acción de cumplimiento deriva de un mandato específico y determinado que concierne ser observado por una autoridad pública concreta competente y sujeta a las características que debe reunir la norma invocada de incumplida, desarrolladas por la jurisprudencia constitucional glosada precedentemente; caso contrario, de emerger de un deber genérico vinculado a la lesión de derechos o garantías constitucionales, como se da en el asunto en examen, dentro de un procedo o procedimiento propio de la administración, resulta pertinente la interposición de la acción de amparo constitucional por omisión (Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional); correspondiendo en consecuencia, confirmar la decisión asumida inicialmente por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz.

Finalmente, concierne precisar que, este Tribunal no se pronunció sobre la carencia de legitimación pasiva denunciada por la parte demandada, al ser ello innecesario habiéndose identificado no proceder en el caso, la acción de cumplimiento interpuesta; tampoco, en relación a la falta de notificación de Enrique Fernando Urquidi Daza, Diputado de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como tercero interesado consignado por la impetrante de tutela en su acción de defensa, por igual razón a la antes señalada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 209/2023 de 14 de septiembre, cursante de fs. 147 a 151 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. DAEN Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA