SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1031/2004-R

SENTENCIA CONSTITUCIONAL 1031/2004-R

Sucre, 6 de julio de 2004

Expediente:  2004-08339-17-RAC         

Distrito: Magistrada Relatora:  La Paz  Dra. Martha Rojas Álvarez    

                       

En revisión la Resolución 196/2004 de fs. 209 a 210 vta., pronunciada el 21 de abril por la Sala Civil Tercera  de la Corte Superior de Justicia de La Paz,  dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Iris Mercedes Clavijo de Zúñiga, Eliana Mabel Sanjinés Vega, Laura Flor Rodríguez Villamor y otros contra Javier Cuevas Argote, Ministro de Hacienda y Fernando Ascarrunz Landa, Responsable de la Comisión Liquidadora del ex Ministerio de Servicios Financieros, alegando la vulneración de sus derechos al trabajo,  a percibir una remuneración justa, a la defensa y al debido proceso.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

Por memorial presentado el 21 de enero de 2004 (fs. 155 a 158 vta.), los recurrentes aseveran que el 1 de septiembre de 2003 fueron designados para el desempeño de diferentes cargos en el ex Ministerio de Servicios Financieros; sin embargo, a través de la Resolución Ministerial (RM) “069/2003” de 22 de octubre, suscrita por el Ministro de Hacienda, se dispuso el cese de funciones del personal a partir del 20 de octubre de 2003, delegando esta función a una Comisión Liquidadora sobre la base del Decreto Presidencial 27214 de 19 de octubre, que suprimió de la estructura del Poder Ejecutivo, el Ministerio sin Cartera de Asuntos Financieros.  El 4 de noviembre pasado se publicó el Decreto Supremo Reglamentario 27230 de adecuación a la estructura del Poder Ejecutivo, cuyo art. 22 inc. 4) y 7) establece que el Ministerio de Hacienda asimilará dentro de su estructura al Viceministerio de Servicios Financieros, debiendo a este fin -entre otros-,  establecer el procedimiento para la liquidación de las instituciones suprimidas; contra la citada RM “069/2003” interpusieron recurso de impugnación, sin haber obtenido respuesta alguna hasta la fecha.

Señalan que en noviembre pasado, les entregaron los memorándums de despido, los cuales disponían el cese de sus funciones a partir del 20 de octubre, por lo que el 28 de noviembre y 3 de diciembre de 2003, interpusieron por la vía administrativa los recursos de revocatoria ante el Ministro de Hacienda como cabeza de sector, pero el 5 y 17 de diciembre se les notificó con las providencias PROV. DJ 106/03 y 108/03 de 4 y 11 de diciembre de 2003, respectivamente; en las que el Ministro de Hacienda, declinó competencia para conocer esos recursos, declarando no ha lugar a los mismos, en mérito a que el responsable de la emisión de los memorándums de cese de funciones era Fernando Ascarrunz Landa y no su persona; eludiendo así, su responsabilidad, pues esta autoridad fue quien dictó la RM “069/2003” que dispuso la creación de la Comisión Liquidadora y el cese de funciones al 20 de octubre de 2003.

Indican que aclararon los recursos interpuestos y los ampliaron contra el Ministro de Hacienda, e intentaron interponer recurso de revocatoria ante la Comisión Liquidadora, pero se les informó que ésta había cesado en sus funciones el 30 de noviembre; que el 17 de diciembre se dio respuesta a los memoriales de aclaración y ampliación, siendo notificados con la providencia 109/2003 por la cual el Ministro de Hacienda insiste en la falta de competencia de su autoridad para conocer esos recursos, toda vez que los actos administrativos impugnados fueron suscritos por otro funcionario, reiterando el rechazo de dichos recursos.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Consideran lesionados los derechos al trabajo, a percibir una remuneración justa, a la defensa y al debido proceso, previstos en los arts. 7 incs. d) y j), 16 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio

El recurso se interpone contra Javier Cuevas Argote, Ministro de Hacienda y Fernando Ascarrunz Landa, Responsable de la Comisión Liquidadora del ex Ministerio de Servicios Financieros, solicitando se declare procedente el recurso de amparo constitucional y se declaren sin efecto los Memorándums de cese de funciones  y se ordene que se les restablezca en sus puestos de trabajo.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal

En cumplimiento de la SC 505/2004-R, de 7 de abril, se admitió el recurso y se efectuó la audiencia pública el 21 de abril de 2004, en ausencia del representante del Ministerio Público, según consta en el acta de fs. 205 a 208, habiéndose producido los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del recurso

 

El abogado de los recurrentes, ratifica in extenso el contenido de su demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades recurridas

El Ministro de Hacienda en su condición de autoridad recurrida, a través de su representante, adjuntando el informe de fs. 198 a 204, señala lo que sigue: a) como consecuencia del cambio de Gobierno producido el 19 de octubre de 2003, el Presidente Constitucional de la República, Carlos Mesa Gisbert, en el marco de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo creó mediante Decreto Presidencial 27214 dos Ministerios sin cartera, uno de Participación Popular y otro de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios, lo que dio lugar a la supresión tácita del Ministerio de Asuntos Financieros que extinguió automáticamente su personería jurídica y concluyó la relación laboral con su personal; b) el Ministerio de Hacienda en conocimiento del Decreto Presidencial 27215 precautelando los recursos del Estado, mediante RM 609 dispuso que los saldos presupuestarios del ex Ministerio referido, se transfieran al Tesoro General de la Nación; c) en cumplimiento de la RM 609, se dispuso que el Liquidador comunique a todo el personal de planta y eventual el cese de funciones al 20 de octubre de 2003, incluyendo a los Directores y Viceministros con el pago de sus salarios hasta la fecha indicada, determinación que fue cumplida por la mayoría de los funcionarios, quienes recibieron los Memorándums de cese de funciones sin mayor cuestionamiento; d) los recurrentes a tiempo de plantear su impugnación mediante recurso de revocatoria lo hicieron contra los Memorándums de cese de funciones y no así contra la RM 609, tampoco plantearon el recurso jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil y menos, tramitaron demanda contenciosa-administrativa; e) los recurrentes a tiempo de asumir sus funciones se sujetaron al art. 71 del Estatuto del funcionario público (EFP) en su parte pertinente señala que los servidores públicos que no se encuentren dentro de la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre en el art. 70, serán considerados funcionarios provisorios que no gozarán de los derechos previstos en el art. 6 inc.11).

1.2.3.  Resolución

Por Resolución 1962004 cursante de fs. 209 a 210 vta., el Tribunal de amparo declaró improcedente el recurso con los siguientes fundamentos: a) los recurrentes erróneamente plantearon el recurso de revocatoria contra los Memorándums de cese de funciones que provenían de un funcionario administrativo y no plantaron el recurso correspondiente contra la RM 609 de 22 de octubre de 2003, que en su parte resolutiva expresa el cese de funciones del personal de planta y eventual del citado Ministerio sin Cartera Responsable de Servicios Financieros; b) no agotaron otros recursos legales administrativos que todavía les asistía como el recurso jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil y, menos el contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia; c) los recurrentes deben previamente agotar todos los recursos que la ley les franquea por lo que, al no haberse procedido de esa manera, el recurso de amparo no puede ser sustitutivo de las vías legales señaladas; d) las autoridades recurridas no cometieron actos de violación a los derechos al trabajo y debido proceso de los recurrentes, ya que dichas autoridades cumplieron con las disposiciones legales que rigen materia laboral, en este caso el Estatuto del funcionario público y Resoluciones Ministeriales conexas.

II. CONCLUSIONES

Del análisis del expediente y de la prueba aportada, se concluye lo siguiente:

II.1.  El 1 de septiembre de 2003, el Director General Administrativo y el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Servicios Financieros emitieron los Memorándums 25/2003, 27/2003, 53/2003, 016/2003, 55/2003, 18/2003, 24/2003, 6/2003, 51/2003, 5/2003, 15/2003, 69/2003, 62/2003, 28/2003, 7/2003, por los cuales, designaron como funcionarios de dicho Ministerio a Laura Flor Rodríguez Villamor, José Miranda Ovando, Antonio García Durán, Rosario Quiroga de Alarcón, Gustavo Alarcón Borda, Jorge Eduardo Saenz Loza, Erick Fernando Paravicini Macchiavelli, David Orlando Orellana Vallejo, Ramiro Mercado Mendieta, Iris Mercedes Clavijo de Zúñiga, Eliana Mabel Sanjines Vega, Edgar Cordero Flores, Martín Quino Huasco, Raúl Reque Salvatierra, Raúl León Heredia -ahora recurrentes- (fs. 2, 4, 6, 8, 10, 11, 13, 14, 16, 18, 20, 22, 24, 26, 28, 30).

II.2.  A través de la RM 609 de 22 de octubre de 2003, suscrita por el Ministro de Hacienda, se dispuso el cese de funciones del personal a partir del 20 de octubre de 2003, delegando esta función a una Comisión Liquidadora sobre la base del Decreto Presidencial 27214 de 19 de octubre, que suprimió de la estructura del Poder Ejecutivo, al Ministerio sin Cartera de Asuntos Financieros (fs. 34 a 35).

II.3.  Por supresión del Ministerio sin Cartera de Servicios Financieros de la estructura del Poder Ejecutivo, el Responsable de la Comisión Liquidadora del Ministerio Servicios Financieros (MSF), Fernando Ascarrunz Landa, el 28 de octubre de 2003 emitió los Memorándums 192/03, 197/03, 219/03, 203/03, 153/03, 221/03, 158/03, 182/03, 152/03, 218/03, por los cuales, dispuso la cesación de funciones de los ahora recurrentes, a partir del 20 de octubre de 2003 (fs. 3, 5, 7, 9, 10, 12, 15, 17, 19, 21, 23, 25, 27, 29, 31).

II.4.  El 27 de octubre de 2003, ante el reclamo presentado por los funcionarios afectados -recurrentes-, el Director General de Asuntos Administrativos del Ministerio de Servicios Financieros, informó que mantuvo una reunión el 30 de octubre de 2003 con la Directora Jurídica y el Director General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda a fin de viabilizar el pago de los funcionarios del Ministerio de Servicios Financieros hasta el 31 de octubre de 2003, con el fin de evitar mayor controversia en el ámbito social y legal y, se resolvió que la mejor medida era la elaboración de una Resolución Ministerial que modifique los puntos segundo y quinto de la RM 609 (fs. 70 a 71).

II.5.  Los recurrentes dirigiéndose al Ministro de Hacienda, el 21 de noviembre de 2003, impugnaron la RM “069/2003” y pidieron aplicación y respeto a la ley y normatividad vigente (fs. 32 a 33 vta.).

II.6.  El 28 de noviembre y 3 de diciembre de 2003, los recurrentes dirigiéndose al Ministro de Hacienda -ahora recurrido- interpusieron recurso de revocatoria contra los Memorándums de cese de funciones, solicitando la declaración de nulidad de los actos administrativos -memorándums- emitidos (fs. 84 a 85; 86 a 87).

II.7.  A cuyo efecto, el 5 y 17 de diciembre los recurrentes fueron notificados con las providencias PROV. DJ 106/03 y 108/03 de 4 y 11 de diciembre de 2003, respectivamente; en las que el Ministro de Hacienda, declinó competencia para conocer esos recursos, declarando no ha lugar a los mismos, en mérito a que el responsable de la emisión de los memorándums de cese de funciones era Fernando Ascarrunz Landa y no su persona (fs. 88 y 89).

II.8.  Los recurrentes aclararon los recursos interpuestos y los ampliaron contra el Ministro de Hacienda (fs. 100 y 101), e intentaron interponer recurso de revocatoria ante la Comisión Liquidadora (fs. 104 y 106), pero se les informó que ésta había cesado en sus funciones el 30 de noviembre; por lo que el 17 de diciembre se dio respuesta a los memoriales de aclaración y ampliación, siendo notificados con la providencia 109/2003 por la cual el Ministro de Hacienda insiste en la falta de competencia de su autoridad para conocer esos recursos, toda vez que los actos administrativos impugnados fueron suscritos por otro funcionario, reiterando el rechazo de dichos recursos (fs. 102).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los recurrentes señalan que el 1 de septiembre de 2003 fueron designados en diferentes cargos en el ex Ministerio de Servicios Financieros; sin embargo, a través de la RM 069de 22 de octubre de 2003, suscrita por el Ministro de Hacienda recurrido, se dispuso el cese de funciones del personal -entre ellos los ahora recurrentes- a partir del 20 de octubre de 2003, delegando esa función a una Comisión Liquidadora sobre la base del Decreto Presidencial 27214 de 19 de octubre, que suprimió de la estructura del Poder Ejecutivo, al Ministerio sin Cartera de Asuntos Financieros; de donde emergieron las siguientes situaciones: a) contra la citada RM “069/2003” interpusieron recurso de impugnación, sin obtener respuesta alguna hasta la fecha; b) en noviembre pasado, les entregaron los memorándums de cese de sus funciones a partir del 20 de octubre, por lo que interpusieron recursos de revocatoria -contra los memorándums- ante el Ministro de Hacienda, pero éste por providencias PROV. DJ 106/03 y 108/03 de 4 y 11 de diciembre de 2003, declinó su competencia declarando no ha lugar a los mismos, en mérito a que el responsable de la emisión de los memorándums fue Fernando Ascarrunz Landa -ex Responsable de la Comisión Liquidadora del ex Ministerio de Servicios Financieros- y no su persona; eludiendo así, su responsabilidad, no obstante que él fue quien dictó la RM “069/2003”; c) indican que aclararon los recursos interpuestos y los ampliaron contra el Ministro de Hacienda, e intentaron interponer recurso de revocatoria ante la Comisión Liquidadora, sin embargo, se les informó que ésta había cesado en sus funciones el 30 de noviembre; por lo que el 17 de diciembre dando respuesta a los memoriales de aclaración y ampliación presentados, mediante providencia 109/2003 el Ministro de Hacienda insistió en su falta de competencia para conocer esos recursos, reiterando el rechazo de los mismos; actos que a su juicio restringirían y suprimirían sus derechos al trabajo, a percibir una justa remuneración, a la defensa y al debido proceso. Corresponde analizar en revisión, si tales aseveraciones son ciertas y si dan lugar o no a brindar la tutela que otorga el art. 19 de la CPE.

III.1.   El amparo constitucional ha sido instituido como un recurso extraordinario que otorga protección inmediata contra los actos ilegales y las omisiones indebidas de autoridades o particulares que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías fundamentales de la persona, reconocidos por la Constitución y las Leyes.

III.2.   A efecto de resolver el recurso planteado, es preciso recordar que el art. 5 del EFP, establece las clases de servidores públicos, clasificando en su inc. d) a los funcionarios de carrera señalando que: “Funcionarios de carrera son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establecen en el presente Estatuto”.

A su vez el art. 71 de la citada disposición legal, asigna la condición de funcionario provisorio a los servidores públicos que actualmente ejercen cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente (funcionarios de carrera), por lo que deben considerarse como funcionarios provisorios que no pueden acogerse a los derechos referidos en el art. 7.II del EFP (entre ellos la inamovilidad funcionaria).

III.3.   En el caso de examen, de los antecedentes procesales se evidencia que los recurrentes fueron designados el 1 de septiembre de 2003 como funcionarios del Ministerio de Servicios Financieros, cargos que desempeñaron hasta el 20 de octubre de 2003 -es decir, poco más de un mes y medio-; que  por memorandums de cese de funciones, prescindieron de sus servicios; que dichos funcionarios -hoy recurrentes-, no han  demostrado  ser funcionarios de carrera o que hubieran accedido a sus cargos, mediante exámenes de competencia y concurso de méritos conforme señala la disposición legal citada, de manera que al no haber acreditado dicha calidad, tampoco pueden exigir las garantías previstas en el art. 7.II EFP, dado que los mismos -recurrentes- se encuentran en la clasificación de funcionarios públicos provisorios, a que hace referencia el art. 70.I. inc. a) del EFP; consecuentemente, no gozan del derecho a la estabilidad laboral prevista sólo para los funcionarios de carrera de acuerdo con el art. 7.II. inc. a) EFP; por otra parte, tampoco pueden reclamar que previamente sean sometidos a proceso, por cuanto éste es un derecho que no está previsto para los funcionarios públicos provisorios sino únicamente para los de carrera conforme disponen los arts. 40 y 41 del EFP.

En este contexto se concluye, que la autoridad demandada al haber dictado la Resolución Ministerial 609, después de tomar conocimiento del Decreto Presidencial 27215 de 20 de octubre de 2003, disponiendo que el Liquidador comunique a todo el personal de planta y eventual el cese de funciones al 20 de octubre de 2003, incluyendo a los directores y viceministros con el pago de sus salarios hasta la fecha indicada, a cuyo efecto se emitieron los memorándums de cese de funciones, no incurrió en acto ilegal u omisión indebida que vulnere los derechos (al trabajo, a percibir una justa remuneración, a la defensa y al debido proceso) que invocan los ahora recurrentes.

III.4.   En un caso análogo, este Tribunal dictó la SC 0371/2004-R, de 17 de marzo, señalando que:

“(…) III.1.Por disposición del art. 4 EFP, servidor público es aquella persona individual, que independientemente de su jerarquía y calidad, presta servicios en relación de dependencia a una entidad, cualquiera sea la fuente de su remuneración. Al respecto el art. 5, establece las clases de servidores públicos indicando en su inc. d) a los funcionarios de carrera, que “son aquellos que forman parte de la administración pública, cuya incorporación y dependencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa que se establece en el presente Estatuto”. A su vez el art. 71 de la misma disposición legal determina “que los servidores públicos que actualmente desempeñen sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente (funcionario de carrera) serán considerados funcionarios provisorios que no gozarán de los derechos a los que hace referencia el numeral II del art. 7” (EFP), entre ellos a la estabilidad e impugnar las decisiones administrativas relativas al retiro o que deriven de procesos disciplinarios.

III.2.En el caso de autos, de la revisión de antecedentes se evidencia que no existe documentación que demuestre la condición de funcionario de carrera del recurrente o que haya sido sometido a un proceso de institucionalización de su cargo, ya que no accedió al mismo mediante convocatoria sino que fue nombrado directamente (…), de manera que al no ser funcionario de carrera, calidad que debe acreditar para exigir los derechos previstos en el art. 7.II. a) y c) EFP, no puede gozar del derecho a la estabilidad, así como tampoco puede impugnar las decisiones administrativas relativas a su retiro, ya que éste es un derecho exclusivo de los funcionarios públicos de carrera y no de los provisorios. En consecuencia al haberse emitido el Memorando (…), prescindiendo de los servicios del recurrente, la autoridad recurrida no vulneró los derechos que señala, por tratarse de un funcionario público provisorio, tal como lo ha señalado el Tribunal Constitucional en numerosos casos similares a través de las SSCC 1692/2003-R, 1013/2002-R, entre otras (…)”, precedente obligatorio que es de aplicación al caso concreto, en razón de que las circunstancias fácticas son similares.

III.5.   Finalmente, en cuanto al fundamento de la Resolución del Tribunal de amparo, que declaró improcedente el recurso, sobre la base del principio de subsidiariedad por no haberse agotado otros recursos legales que todavía les asistían a los recurrentes como el recurso jerárquico ante la Superintendencia del Servicio Civil y el proceso contencioso administrativo ante la Corte Suprema de Justicia; corresponde aclarar que dicho razonamiento no es aplicable al caso de autos, en razón de que los ahora recurrentes al no ser funcionarios de carrera -calidad que debían acreditar para exigir los derechos previstos en el art. 7.II.  inc. a) y c) del EFP-, no pueden gozar del derecho a la estabilidad, así como tampoco pueden impugnar las decisiones administrativas relativas a su retiro, por ser éste es un derecho exclusivo de los funcionarios públicos de carrera y no de los provisorios.

Por lo expuesto, el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso, aunque con distinto fundamento, ha valorado correctamente los hechos e interpretado adecuadamente los alcances del art. 19 de la CPE.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19 y 120 7ª  de la CPE y arts. 7 inc. 8) y 102.V de la Ley del Tribunal Constitucional, en revisión APRUEBA la Resolución 196/2004 de fs. 209 a 210 vta., pronunciada el 21 de abril de 2004 por la Sala Civil Tercera  de la Corte Superior de Justicia de La Paz.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.

No interviene la Magistrada Dra. Elizabeth Iñiguez de Salinas por estar en uso de su vacación anual.

                                                                                Fdo. Dr. Willman Ruperto Durán Ribera

Presidente

Fdo. Dr. René Baldivieso Guzmán

DECANO

Fdo. Dr. José Antonio Rivera Santivañez

MagistradO

Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez

MagistradA

Fdo. Dra. Silvia Salame Farjat

MAGISTRADA