SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0647/2006-R
Fecha: 06-Jul-2006
Sucre, 6 julio de 2006
Expediente: 2005-12819-26-RAC
En revisión la Sentencia 019/2005, de 31 de octubre, cursante de fs. 41 a 44, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, dentro del recurso de amparo constitucional interpuesto por Marcelo Vladimir Molina Velasco contra Edgar Rafael Bazán Ortega, Alcalde Municipal de Oruro, alegando la vulneración de sus derechos a la defensa, a la seguridad jurídica y al trabajo consagrados en los arts. 7 incs. a) y d) y 16.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
Por memorial presentado el 17 de octubre de 2005 (fs. 9 a 10 vta.) el recurrente, Marcelo Vladimir Molina Velasco, expresa que el 7 de octubre del pasado año, funcionarios de fiscalización y de defensa del consumidor del Municipio, sin justa causa y sin que se le informe oficialmente los motivos que impulsaron a dicho acto, le clausuraron su local, que funciona como pensión, no obstante contar con padrón municipal y con los pagos de patentes de funcionamiento de la gestión 2004. Frente a ello, pidió información sobre el motivo de la clausura y le respondieron que fue porque no contaba con la certificación ambiental, la cual está reglamentada en el art. 38 del Reglamento de Funcionamiento de Locales Públicos, aprobada por Ordenanza Municipal (OM) 13/2005, la misma que en ninguna de sus partes habla de pensiones o restaurantes, por lo que no es aplicable a su local, máxime si el art. 4 del Reglamento mencionado, que establece claramente cuál es el ámbito de aplicación de esa normativa no incluye a pensiones o restaurantes; por otro lado, se le indicó que existiría un desdoble de actividad, sin que se comprenda a qué se refiere tal desdoble. Refirió que en otros locales los funcionarios de la Alcaldía dejan comparendos para que los propietarios se presenten a ese municipio y conozcan de los antecedentes existentes en su contra a fin de asumir defensa, pero en su caso vulneraron ese derecho así como la seguridad jurídica al no ser el Reglamento citado aplicable a su persona ni a su local; también violaron su derecho al trabajo porque pese a contar con su documentación al día para funcionar como pensión, procedieron a la clausura indebida de su local provocándole un daño económico al no poder atender a sus comensales. Por último, aclaró que el Reglamento tantas veces citado fue publicado en febrero de 2005, es decir que es aplicable a partir de ese momento a futuro. Por todo lo expuesto, plantea el presente recurso.
I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados
Señala como vulnerados sus derechos a la defensa, a la seguridad jurídica y al trabajo consagrados en los arts. 7 incs. a) y d) y 16.II de la CPE.
I.1.3. Autoridad recurrida y petitorio
Con esos antecedentes plantea recurso de amparo constitucional contra Edgar Rafael Bazán Ortega, Alcalde Municipal de Oruro, pidiendo sea declarado procedente y se deje sin efecto la clausura de su local, así como cualquier otra resolución que atente su derecho, sea con costas, honorarios profesionales, pago de daños y perjuicios y otros.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de amparo constitucional
La audiencia se realizó el 31 de octubre de 2005 (fs. 36 a 40), con presencia fiscal, ocurriendo lo siguiente:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente a través de su abogado ratificó su recurso y lo amplió explicando que el Reglamento 13/05 de Funcionamiento de Locales Públicos fue aprobado por la OM 13/2005, de 25 de febrero y publicado en medios de prensa el 27 de febrero de 2005; normativa ésta que en su art. 4 refiere los locales que están dentro de su ámbito de aplicación y en ninguna parte se refiere a pensiones, restaurantes, cafés, bares, etc. Este Reglamento además no es aplicable a su local porque su pensión fue abierta el 1 de diciembre de 2004, y no puede ser utilizada con carácter retroactivo. Aclaró que en su pensión no se expenden bebidas alcohólicas, que es el motivo por el que se dictó el Reglamento aludido. Ahora bien, en este caso no puede utilizarse ningún procedimiento o recurso porque no existe ninguna Resolución emitida por el ejecutivo de la comuna para la clausura de su local pensión y tampoco se le avisó exactamente porqué se le estaba clausurando, cuando en otros casos, funcionarios del Municipio emiten una serie de comparendos en mérito al mismo Reglamento 13/05. Como pasaron más de quince días de la clausura y como el art. 35 inc. a) del Reglamento de Funcionamiento de Locales Públicos, indica que la primera infracción será sancionada con quince días de clausura, presentó un memorial solicitando la suspensión de la medida, pero no se ha procedido así, por lo que otra vez se vulnera la seguridad jurídica al incumplir la disposición legal citada.
El Alcalde Municipal recurrido a través de su abogado apoderado informó que el Reglamento fue elaborado para locales que expenden bebidas alcohólicas, pero a pedido de la colectividad se conformó un comité interinstitucional para clausurar los locales que clandestinamente venden bebidas espirituosas y entre ellos está el local del recurrente, porque aparte de dedicarse al expendio de comidas y platos extras, desdoblaron su actividad y se dedicaron a la venta de bebidas alcohólicas, lo cual se constató el 7 de octubre por funcionarios de la Alcaldía. Por eso, si bien no están involucradas las pensiones en el Reglamento, sin embargo, en el art. 32 del mismo Reglamento se prohíbe desarrollar o desdoblar actividades ajenas a la patente de funcionamiento, que en el caso del local del recurrente es sólo para expendio de comidas. Por ese motivo y en aplicación del art. 32 Reglamento de Funcionamiento de Locales Públicos se procedió a su clausura, sin que la Alcaldía haya vulnerado el derecho al trabajo del actor, al contrario, consta que le otorgó patente de funcionamiento. Por otra parte, sobre el debido proceso, hizo constar que el recurrente no se apersonó a recoger el informe solicitado sobre la clausura de su local de la oficina de Defensa al consumidor la cual se encuentra lista, sólo fue notificado con el informe de la Jefa de fiscalización. Por último, aclaró que el actor pudo solicitar la aplicación de las normas administrativas y hacer su representación al ejecutivo municipal y en su caso al Concejo, asumiendo su derecho a la defensa, vías que no agotó por lo que pidió la improcedencia del recurso.
I.2.3. Resolución
La Resolución 019/2005, de 31 de octubre (fs. 41 a 44), declaró improcedente el recurso, con costas y multa. Este fallo se funda en que toda respuesta afirmativa o negativa del municipio puede ser impugnada a través de los recursos de revocatoria y jerárquico, previstos en los arts. 140 y 141 de la Ley de Municipalidades (LM), instancias que el actor no ha agotado, lo que impide ingresar a examinar el fondo del recurso.
II. CONCLUSIONES
Del análisis del expediente y de las pruebas aportadas, se concluye lo siguiente:
II.1. Mediante Resolución Municipal 727, de 16 de agosto de 2004, el Alcalde Municipal autorizó al recurrente la apertura y legal funcionamiento de una pensión y la inscribió en el padrón municipal de comerciantes (fs. 1). El Concejo Municipal aprobó dicha Resolución mediante la Resolución de trámite 358/2004, de 1 de octubre (fs. 2).
II.2. En el acta de clausura de 7 de octubre de 2005, consta que un funcionario de Fiscalización del Municipio procedió a horas 16:30 de esa fecha a la clausura del local pensión del recurrente y le puso el precinto correspondiente 7528 (fs. 22).
Consta igualmente un acta de clausura realizada a horas 16:48 del mismo 7 de octubre de 2005 del local del recurrente, por desacato de la OM 013/05, suscrita por tres inspectores, con el sello de la Unidad Inspectora de Bienes, Servicios y Consumo del Municipio (fs. 23).
II.3. Por informe de 10 de octubre de 2005, la Jefa del Departamento de Fiscalización hizo conocer al Alcalde recurrido que se procedió a la clausura del local del recurrente en presencia del propietario, en razón a haberse evidenciado en una inspección el desdoble de actividad, en infracción del art. 32 del Reglamento 13/05; la existencia de bebidas adulteradas en gran cantidad y que no cuenta con certificación ambiental (fs. 25 a 26).
II.4. Por memorial presentado el 13 de octubre de 2005, el recurrente solicitó a la Jefa de Fiscalización de la comuna le informe las causas para la clausura de su local pensión (fs. 7).
Con el mismo tenor, el actor presentó en la misma fecha otro memorial al Defensor del Consumidor de la Alcaldía de Oruro (fs. 8).
II.5. Mediante oficio de 14 de octubre de 2005, la Jefa del Departamento de Fiscalización del Municipio respondió al actor, indicando que no cumplió con la certificación ambiental y que existe el desdoble de actividad, en infracción de los arts. 5 inc. k) y 32 del Reglamento 13/05 para el funcionamiento de locales públicos, siendo pasible a la sanción establecida en el art. 37 de dicho Reglamento (fs. 6).
II.6. A través del oficio de 18 de octubre de 2005, el Jefe de la Unidad de defensa al consumidor informó al recurrente haber clausurado su local por quince días, al infringir por primera vez la OM 013/05, debiendo pagar una multa equivalente al 20% del valor del registro calculado en UFV`s previa presentación de documentos a esa Unidad (fs. 29). En nota marginal de 28 de octubre de 2005, se indica que hasta esa fecha el recurrente no se apersonó a esa unidad a recoger ese oficio (fs. 29).
II.7. No consta ninguna actuación u orden del Alcalde recurrido en los hechos denunciados.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente alega la vulneración de sus derechos a la defensa, a la seguridad jurídica y al trabajo por parte del Alcalde Municipal recurrido, por cuanto funcionarios de fiscalización y de defensa del consumidor del Municipio, sin informarle el motivo y sin haberle citado previamente de comparendo para que asuma defensa, clausuraron indebidamente su local pensión, explicándole recién en forma posterior y a su requerimiento, que fue por no tener licencia ambiental como exige la OM 13/2005, la cual no es aplicable al tipo de local que posee, y porque hubiera incurrido en desdoble de actividad clausuraron su pensión. Consiguientemente, corresponde analizar si los hechos reclamados se encuentran dentro del ámbito de protección que otorga el art. 19 de la CPE.
III.1. Legitimación pasiva
Previamente a resolver el recurso planteado, es necesario señalar las subreglas sobre la legitimación procesal pasiva sentadas por este Tribunal en materia de amparo constitucional y recogidas en la SC 0161/2006-R, de 10 de febrero:
“a) La legitimación pasiva como requisito de admisibilidad de forma del amparo y los efectos ante su inobservancia tanto en etapa de admisión, así como en revisión ante este Tribunal.
El art. 97 de la LTC, en forma taxativa ha establecido los requisitos de forma y contenido que deben ser observados en forma inexcusable en la presentación de todo recurso de esta naturaleza, por cuanto de su cumplimiento depende que tanto el Juez o Tribunal de amparo así como el Tribunal Constitucional, puedan compulsar sobre la base de criterios objetivos, la legitimación de las partes, así como la veracidad de los hechos reclamados y los derechos lesionados, para en definitiva otorgar o negar el amparo expresamente solicitado; a su vez tiende a garantizar también que con tales precisiones puedan estar a derecho para asumir defensa en debida forma (SC 0365/2005-R, de 13 de abril).
En este orden, el art. 97.II de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) contempla como requisito de admisibilidad de forma señalar el nombre y domicilio de la parte recurrida o de su representante legal, precepto que establece que la identificación precisa del demandado en el recurso de amparo, es una exigencia que permite saber quién o quienes son los sujetos que considera el recurrente lesionaron sus derechos fundamentales o garantías constitucionales, es decir, establecer la legitimación pasiva de la parte recurrida, la cual de acuerdo a la jurisprudencia constitucional debe ser entendida como la coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirige la acción (SSCC 0255/2001-R, 0829/2001-R, 1349/2001-R, entre otras); de lo que se establece que para que el recurso sea admitido es imprescindible que el recurso sea dirigido contra la persona que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante (SSCC 0325/2001-R y 0863/2001-R).
Este Tribunal precisando los efectos del incumplimiento de los requisitos de admisión en la SC 0038/2004-R, de 15 de enero, señaló que la omisión de los requisitos señalados en el art. 97 de la LTC da lugar al rechazo del recurso, pudiendo subsanarse los defectos de forma en el plazo de 48 horas, sin recurso ulterior, como prevé el art. 98 LTC, caso contrario se mantendrá el rechazo, y si pese a esa omisión se admite el recurso, ese defecto dará lugar a su improcedencia.
En este mismo sentido, la SC 0652/2004-R, de 4 de mayo en cuanto al cumplimiento de los requisitos de admisión del recurso de amparo y las emergencias de su incumplimiento, precisó las dos subreglas a seguirse: a) cuando se omite en etapa de admisión del recurso el cumplimiento de alguno de los requisitos y no se subsanan los mismos dentro del plazo de ley, se da lugar al rechazo; y b) si el recurso fue admitido pese a no cumplirse con los requisitos exigidos por Ley, se da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto.
Consiguientemente, cuando el Juez o Tribunal de amparo, a tiempo de la admisión del recurso, evidencie el incumplimiento del requisito previsto por la norma en el art. 97.II de la LTC, respecto a la legitimación pasiva, deberá otorgar el plazo de cuarenta y ocho horas para que el recurrente subsane dicho defecto procesal, ante cuya inobservancia se dispondrá su rechazo, conforme a lo previsto por el art. 98 de la LTC, y si pese a esa omisión se admite el recurso, ese defecto dará lugar a su improcedencia”.
III.2. La problemática planteada
La jurisprudencia glosada es aplicable al caso en cuestión por cuanto se evidencia que el recurrente no planteó el recurso contra quienes cometieron u ordenaron el supuesto acto ilegal de la clausura de su local, pese a que los identificó correctamente por cuanto en los antecedentes consta que solicitó la explicación de la clausura tanto a la Jefa del Departamento de Fiscalización como al Jefe de Unidad de defensa al consumidor de la Alcaldía Municipal de Oruro, instancias cuyos funcionarios se encargaron de la clausura, siendo ellos en consecuencia quienes ostentaban la legitimación pasiva para ser recurridos.
En ese entendido, el recurrente incumplió con el requisito de forma establecido en el art. 97.II de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) al plantear erradamente la acción tutelar contra el Alcalde Municipal hoy recurrido, quien no participó ni ordenó la clausura de su local, por lo que carece de legitimación pasiva para ser demandado, toda vez que no existe coincidencia entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirigió la acción (SSCC 0255/2001-R, 0829/2001-R, 1349/2001-R, entre otras); siendo que para que el recurso sea admitido es imprescindible que sea dirigido contra la persona que cometió el acto ilegal o la omisión indebida, es decir el agraviante (SSCC 0325/2001-R y 0863/2001-R), lo que no ha sucedido en la especie.
Esta situación debió ser compulsada por el Tribunal de amparo a tiempo de su presentación para disponer sea subsanada, y en caso de inobservancia determinar su rechazo conforme a lo previsto en el art. 98 de la LTC; sin embargo, como pese a esa omisión admitió el recurso, corresponde declarar su improcedencia, de acuerdo a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1.
Por consiguiente, el Tribunal de amparo al haber declarado improcedente el recurso, aunque con otros fundamentos, ha hecho una correcta evaluación de los alcances del art. 19 de la CPE.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción que ejerce por mandato de los arts. 19.IV y 120.7ª de la CPE; arts. 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, resuelve APROBAR la Sentencia 019/2005, de 31 de octubre, cursante de fs. 41 a 44, pronunciada por la Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial de Oruro, sin costas ni multa por ser excusable.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
No intervienen las magistradas, Dras. Elizabeth Iñiguez de Salinas, por estar con licencia y Silvia Salame Farjat, por encontrarse de viaje en misión oficial.
Fdo. Dra. Martha Rojas Álvarez
PRESIDENTA EN EJERCICIO
Fdo. Dr. Artemio Arias Romano
MagistradO
Fdo. Dr. Walter Raña Arana
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0647/2006-R
Distrito: Oruro
Magistrado Relator: Dr. Walter Raña Arana
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
I.2.2. Informe de la autoridad recurrida