SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2191/2010-R
Fecha: 19-Nov-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 2191/2010-R
Sucre, 19 de noviembre de 2010
Expediente: 2008-18636-38-RAC
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
En revisión la Resolución 011/2008 de 8 de septiembre, cursante de fs. 459 a 461 vta., pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Copacabana, provincia Manco Kapac del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, interpuesto por Gregorio Mamani Canasa, Lucia Jiménez Yujra de Limachi, José Guillermo Castillo Salcedo y Eusebio Lecoña Choque, Concejales Municipales de Pucarani contra Edwin Huampu Espinoza, Rufina Zerna Flores, Basilio Poma Poma, Nicolasa Cruz Quispe, miembros del referido Concejo Municipal y Luis Alberto Arce Catacora y Gonzalo Calisaya Gómez, Ministro y Director General de Contaduría ambos del Ministerio de Hacienda, respectivamente, alegando la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo y de la garantía al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y d), 156 y 162.II de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
Por memorial presentado el 20 de agosto de 2008, cursante de fs. 108 a 115 vta., los recurrentes manifiestan que ante el amparo constitucional interpuesto por los ahora recurridos, se dictó la Sentencia 72/2008 de 16 de mayo, concediendo la tutela jurídica de los entonces recurrentes, declarándose la nulidad de la Resolución 03/2008 de 10 abril y la Ordenanza Municipal (OM) 04/2008 de 11 de abril; sin embargo, con la anticipación a dicho recurso y reconociendo la existencia de vicios legales de dicha Resolución y Ordenanza, el Concejo de Pucarani, en la sesión ordinaria décima séptima de 13 de mayo del referido año, reestructuró la Directiva del Concejo Municipal de Pucarani, ante la renuncia de Eusebio Lecoña Choque al cargo de Presidente y Rufina Zerna Flores al cargo de Concejal Municipal; es así, que se conformó legalmente una Directiva por la gestión 2008, emitiendo la Resolución Municipal 006/2008 de 13 de mayo.
Aducen que, dichos actos legales, llegó a coincidir con el fallo dictado en la Sentencia 72/2008; no obstante, los recurrentes en un acto ilegal “…conociendo los alcances de la sentencia” (sic), habrían supuestamente sesionado y elegido una nueva Directiva, emitiendo también varias Resoluciones ilegales, entre ella la Resolución Municipal 10/2008 de 30 de mayo, donde supuestamente aceptan la renuncia de Eusebio Lecoña Choque al cargo de Presidente del Concejo Municipal, acto ilícito porque la carta de renuncia original se encuentra en archivos de su Secretaría y que no le fue entregado al recurrido; asimismo, la Resolución 011/2008 de 30 de mayo, donde supuestamente recomponen la Directiva, en la que Edwin Huampu Espinoza fue designado como Presidente, Rufina Zerna Flores como Vice Presidenta, siendo Concejal suplente de Alejandro Mamani Quispe, quien además renunció a su cargo, misma que fue aceptada mediante Resolución Municipal 005/2008 de 13 de mayo, incurriendo en un acto ilegal y Basilio Poma Poma que fue designado como Secretario, siendo Concejal suplente, que conforme la sesión ordinaria décima séptima de 13 de mayo de 2008, su titular fue reincorporado legalmente, evidenciándose que los recurridos conformaron un Concejo paralelo, causando grave daño al municipio de Pucarani, toda vez que usurpando cargos presentaron correspondencia ante el Ministerio de Hacienda, Congreso Nacional y a las entidades financieras, logrando congelar las cuentas del Municipio.
Finaliza expresando que, el recurrido Edwin Huampu Espinoza, tergiversando el alcance de la Sentencia que concedió la tutela, “…pretende la nulidad determinada vía amparo a todas la resoluciones a la fecha del recurso 16 de mayo de 2008” (sic), pese a que la referida Sentencia en la vía de enmienda, aclaró que el recurso sólo concede a los hechos demandados, no pronunciándose sobre otras resoluciones emitidas por el Concejo Municipal; empero, en forma flagrante en la Resolución Municipal 012/2008 de 30 de mayo, emitida por el ilegal Concejo paralelo, afirman que la “…Sentencia Constitucional 072/2008 ha dispuesto la nulidad de todas las demás resoluciones” (sic); asimismo, ilegalmente pronunciaron la flagrante Resolución Municipal 013/2008 de 30 de mayo, donde pretende rehabilitar a la Concejala renunciante Rufina Serna Flores, del mismo modo, la Resolución Municipal 014/2008 de 6 de junio, pretendió dictar resoluciones administrativas sobre estados financieros del Gobierno Municipal, haciendo nuevamente mención a la Sentencia 72/2008; ante lo cual, presentaron recurso de amparo constitucional el 8 de agosto de 2008, que mediante Resolución 108/2008 de 9 de agosto, fue declarado improcedente in límine, por lo que nuevamente interponen el presente recurso.
I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados
Los recurrentes, alegan la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo y de la garantía al debido proceso, citando al efecto los arts. 7 incs. a) y d), 156 y 162.II de la CPEabrg.
I.1.3. Autoridades recurridas y petitorio
De acuerdo a lo expuesto, los recurrentes, plantean recurso de amparo constitucional contra Edwin Huampu Espinoza, Rufina Zerna Flores, Basilio Poma Poma, Nicolasa Cruz Quispe, miembros del Consejo Municipal de Pucarani y Luis Alberto Arce Catacora y Gonzalo Callizaya Gómez, Ministro y Director General de Contaduría ambos del Ministerio de Hacienda respectivamente, solicitando se determine: a) Declarar nulos todos los actos realizados por los recurridos; b) Declarar nulas la Resoluciones Municipales 010/2008, 011/2008, 012/2008, 013/2008, todas de 30 de mayo y la 014/2008 de 6 de junio y las demás que se hubieran emitido hasta la fecha; c) La rehabilitación, el descongelamiento de cuentas bancarias y la habilitación inmediata de firmas autorizadas, a nombre del Gobierno Municipal de Pucarani; d) “Se comunique la ratificación y legitimación del actual Concejo Municipal mediante Resolución Municipal Nº 006/2008” (sic); e) Declarar nula toda la correspondencia suscrita por los recurridos; f) Daños y Perjuicios en ejecución; y g) Remisión de antecedentes ante el Ministerio Público.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Efectuada la audiencia pública, el 8 de septiembre de 2008, con la presencia del recurrente, Gregorio Mamani Canasa con su abogado, los recurridos con sus abogados, así como el representante del Ministerio Público, y en ausencia de los otros recurrentes, así como de Luis Arce Catacora, Ministro de Hacienda y del Director General de Contaduría del referido Ministerio, conforme consta en el acta cursante de fs. 447 a 458 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación del recurso
El recurrente Eusebio Lecoña Choque, mediante memorial de 6 de septiembre (fs. 226) señala y pide retiro de recurso; a través del decreto de 8 de septiembre de 2008 se tiene por retirado el mismo (fs. 226 vta.).
El recurrente Gregorio Mamani Canasa a través de sus abogados se ratificó en el tenor integro de la demanda de amparo constitucional, ampliando la misma en los siguientes puntos: 1) No pueden existir dos órganos paralelos, porque genera ingobernabilidad; además, su conformación ha vulnerado el debido proceso; consiguientemente, vulnerando la seguridad jurídica, en aplicación del art. 31 de la CPEabrg; asimismo, vulnera el derecho al trabajo; 2) De acuerdo al Reglamento Interno del Concejo Municipal de Pucarani, indica que por renuncia de todos los miembros de la Directiva se procederá a la reestructuración de un nuevo Directorio, en aplicación del art. 156 inc. 4) del Reglamento Interno del Concejo Municipal; y, 3) Los recurridos al arrogarse como Directorio, usurpando funciones, vulneraron también el derecho al ejercicio de la función pública, pues impiden el ejercicio de esa función de Concejal, al haber echado llave las oficinas del Concejo Municipal, las mismas que constituyen bienes de dominio público, impidiendo el ejercicio pleno de los otros Concejales titulares, que tienen todo el derecho de poder ejercer en condiciones óptimas, una función pública para los cuales ellos han sido elegidos.
I.2.2. Informe de las autoridades recurridas
El abogado de los recurridos Edwin Huampu Espinoza y Rufina Zerna Flores, manifestó que el amparo no procede contra resoluciones cuya ejecución sea supeditada por efecto de defensa o de recurso ordinario o cuando se hubiera interpuesto anteriormente un recurso constitucional, con identidad de sujeto, objeto y causa, hecho señalado en la Resolución Municipal 114/2008, emitida por el Juez de Partido y Sentencia Achacachi provincia Omasuyos del Distrito Judicial de La Paz, que señaló identidad de sujeto, objeto y causa del memorial interpuesto por los recurrentes, contra los ahora recurridos, por lo que solicita la improcedencia del presente recurso, señalando además, que las resoluciones de los jueces de garantías no pueden ser impugnadas a través de otros recursos de amparo constitucional, dado que tendrá que esperar el fallo definitivo, la calidad de cosa juzgada. En cuanto a la negación para el presente recurso la Ley 2316 de 23 de enero de 2002, que modifica el art. 14 de la Ley de Municipalidades (LM), señala que existe un periodo constitucional del directorio de cualquier concejo por un año, igual que las comisiones que durarán un año de forma improrrogable, eligiendo el nuevo directorio por la gestión, cada primera sesión del año y no a mediados de junio y eso es lo que se realizó como se evidencia, con relación al concejal Eusebio Lecoña Choque, que presentó su renuncia, por ende impedido de hacer convocatoria desde el 3 de abril de 2008, quien asume la legalidad es la Vicepresidenta para la convocatoria de la sesión llevada a cabo el 13 de mayo de 2008, donde sólo tres de los siete Concejales sesionaron y realizado la elección de un nuevo Directorio y comisiones, sin que haya el quórum reglamentario para que se efectué la misma, es mas las renuncias de Basilio Poma Poma y Rufina Zerna Flores, no fueron aceptados por la Corte Nacional Electoral, porque si no se hubiese emitido la correspondiente resolución, habilitando al concejal suplente con prelación, aspecto que no existe hasta la fecha; de la misma forma por el incumplimiento del recurso de amparo constitucional, se ha realizado la denuncia ante el Ministerio Público, en cuanto al congelamiento de cuentas, el Ejecutivo Municipal, previa fiscalización del Concejo Municipal, tiene que elevar informes cada gestión ante la Contraloría General de la República y al Ministerio de Hacienda, aspecto que no se ha llevado a cabo, es por eso que a la fecha inclusive, cursa denuncia realizada por la Viceministro de Transparencia contra el Alcalde Municipal, en cuanto a la garantía al debido proceso no se ha restringido en ningún momento, pues en la primera sesión, los siete Concejales sesionaron y nombraron el Directorio y comisiones, respecto a la seguridad jurídica y en cuanto al ejercicio al cargo público, el Concejo Municipal no desconoce ni reconoce a Concejales Municipales, este acto esta dado y es atribución de la Corte Departamental Electoral de cada departamento, a través de las credenciales que otorga a los mismos, sin que se haya restringido este aspecto a los recurrentes, y el derecho al trabajo no es restringido por congelarse las cuentas; que además, no es atribución del Concejo Municipal, pues éste sólo fiscaliza, por otro lado respecto de los contratos suscritos de obras, cabe recalcar que el Concejo Municipal no realiza contratos de obras ni manejo de cuentas fiscales, es el Alcalde que maneja dineros.
El abogado de los otros correcurridos, adhiriéndose a lo solicitado, señaló que en el presente caso hay subsidiariedad, se ha hecho una interpretación errónea de la Resolución 72/2008, ellos deberían hacer valer sus derechos por otra vía, en ese sentido, solicitó se declare la improcedencia del recurso.
Víctor Gonzalo Calisaya Gómez, Director General de Contaduría dependiente del Viceministerio de Presupuesto y Contaduría del Ministerio de Hacienda, mediante informe cursante de fs. 409 a 411, refiere que en sujeción al Decreto Supremo (DS) 27848 de 12 de noviembre de 2004, que regula la inmovilización de los recursos fiscales municipales, depositados en el sistema financiero, inmoviliza las cuentas fiscales de las municipalidades que no cumplen estrictamente, con la presentación de documentación y que el Ministerio de Hacienda ha inmovilizado los recursos del municipio de Pucarani, a través de la Dirección General de Políticas Municipales del Viceministerio de Descentralización dependiente del Ministerio de Presidencia, en razón al problema de gobernabilidad en el que se encuentra el municipio de Pucarani; por lo que el Ministerio de Hacienda en ningún momento vulneró preceptos constitucionales de los recurrentes por lo que solicita declare improcedente el presente recurso.
Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Hacienda, mediante informe cursante de fs. 445 a 446, argumentó que el DS 28631 de 8 de marzo de 2006, en su art. 60 inc. p), en las funciones del Viceministerio del Tesoro y Crédito Público, expresamente señala: “suspender y habilitar firmas autorizadas para el manejo de cuentas corrientes fiscales de las municipalidades a solicitud expresa de las autoridades correspondientes”, es así que el DS 27848, reguló en su art. 7, que para el caso de municipios que se hallen con la existencia de problemas de gobernabilidad, el Ministerio sin Cartera responsable de la Presidencia, en observancia a las atribuciones conferidas por el DS 27214 de 19 de octubre de 2003, para el fortalecimiento de la gestión municipal y previo análisis normativo y técnico, emitirá una recomendación escrita al Ministerio de Hacienda, para la inmovilización temporal de los recursos en consideración a la administración transparente de los recursos de las municipalidades; por lo que, en base a la instrucción impartida por el Viceministro de Descentralización, solicitó el retiro provisional de firmas para el manejo de las cuentas corrientes del municipio de Pucarani, donde queda demostrado que el Ministerio de Hacienda, ha dado estricto cumplimiento a la instrucción impartida por el Viceministerio de Descentralización, dependiente del Ministerio de la Presidencia, no siendo competencia del Ministerio de Hacienda, el resolver problemas de gobernalidad al interior de los municipios, señalando por ende, que en ningún momento vulneró precepto constitucional alguno, en el entendido de que el Ministerio de Hacienda, como ente operativo ha obrado de conformidad a la normativa legal vigente, por lo que solicitó se declare improcedente el presente recurso de amparo constitucional.
El Fiscal, en audiencia señaló que, evidentemente existe identidad de sujetos y objeto; sin embargo, no existe la causa, toda vez que en el presente recurso de amparo constitucional, existen nuevos hechos vulneratorios a las garantías constitucionales que afectan a los recurrentes, ahora bien los recurrentes constituyen otro Directorio, sin el quórum reglamentario, no estando dentro del marco de la legalidad; asimismo, con relación a las renuncias de Rufina Zerna Flores y Basilio Poma Poma, las mismas según consta en la notificación enviada por la Corte Nacional Electoral, se encuentran habilitados; en consecuencia, tampoco pudo haber sido vulnerado la seguridad jurídica, ante la existencia de conflicto, conforme a normativa administrativa existente las autoridades están llamadas a prever el posible manejo de los recursos del municipio de Pucarani, existiendo medios legales que pudieran hacer valer las partes en cuanto a los actos y resoluciones del Poder Ejecutivo, por todo ello el representante del Ministerio Público requiere porque se dicte la improcedencia del recurso de amparo constitucional y se deniegue la tutela constitucional, toda vez que en los hechos se ha visto que no existió vulneraciones.
I.2.3. Resolución
El Juez de Partido y de Sentencia de Copacabana, provincia Manco Kapac del Distrito Judicial de La Paz, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución 011/2008 de 8 de septiembre, cursante de fs. 459 a 461 vta., por la que “concedió” en parte la tutela del amparo constitucional, anulando y dejando sin efecto las Resoluciones Municipales 010/2008, 011/2008, 012/2008, 013/2008, todas de 30 de mayo y la Resolución 014/2008 y en previsión a lo que establece el art. 12 y sus numerales siguientes de la LM, el Concejo Municipal legalmente establecido debe realizar los trámites pertinentes ante el Ministerio de Hacienda para la rehabilitación y el descongelamiento de las cuentas bancarias de la Alcaldía Municipal de Pucarani, calificando daños y perjuicios previa revisión del presente fallo. En cuanto al amparo interpuesto contra Luis Alberto Arce Catacora, Ministro de Hacienda y Gonzalo Calizaya Gómez, Director General de Contaduría del citado Ministerio de Hacienda, se deniega la tutela del amparo constitucional, por encontrarse sus actos dentro los marcos legales, con el siguiente fundamento: i) Que el Concejal, Gregorio Mamani Canasa se le ha concedido licencia temporal por un año, quien posterior al cumplimiento del mismo solicitó su reincorporación al Concejo Municipal de Pucarani, la cual fue legalmente aprobada por sesión ordinaria décima séptima, a partir de dicha fecha Basilio Poma Poma, ha quedado como Concejal suplente; en consecuencia, todas sus actuaciones son nulas de pleno derecho, incluida las Resoluciones 011/2008, 012/2008, 013/2008 y 019/2008 de 30 de mayo y la 014/2008 de 6 de junio, por haberse vulnerado el debido proceso y la seguridad jurídica.
Asimismo, los Concejales recurridos, solicitaron complementación y enmienda, respecto a pronunciarse sobre la Resolución de 22 de enero de 2008 y si es legal la solicitud de reincorporación a cualquier Concejo de parte de Gregorio Mamani Canasa, donde el Juez de garantías establece que la Resolución Municipal 001/2008 de 22 de enero, no ha sido acusada en el presente recurso de amparo; por consiguiente, no cabe pronunciarse sobre la Resolución referida y con relación a la Resolución Municipal 011/2008, es clara en su fundamentación en cuanto a la titularidad del concejal Gregorio Mamani Canasa, quien se desempeña como Concejal titular a partir de su reincorporación al Conejo Municipal de Pucarani, desde el 13 de mayo de 2008.
I.3.Trámite procesal en el Tribunal Constitucional
Ante la renuncia de todos los Magistrados, no se emitió Resolución, una vez designadas las nuevas autoridades, en el marco de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; el Pleno del Tribunal Constitucional, mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, dispuso la reanudación de las labores jurisdiccionales, habiéndose procedido al sorteo de la presente causa, el 5 de octubre de 2010; en consecuencia la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
Realizada la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el cuaderno procesal, se llega a las siguientes conclusiones:
II.1. El 16 de enero de 2008, se emitió convocatoria a la primera sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pucarani, gestión 2008, para el martes 17 de enero de 2008 (fs. 263).
II.2. Acta de la primera sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pucarani, gestión 2008, del martes 17 de enero de ese año (fs. 265 y 267).
II.3. Por Resolución Municipal 001/2008, se conformó el nuevo Directorio del Concejo Municipal de Pucarani, elegido como Presidente Eusebio Lecoña Choque, Vicepresedenta Rufina Zerna Flores y Basilio Poma Poma, como Secretario (fs. 268).
II.4. Mediante nota de 3 de abril de 2008, Eusebio Lecoña Choque, Concejal Municipal, presentó su renuncia ante los Concejales del municipio de Pucarani (fs. 261).
II.5. El 11 de mayo de 2008, se emitió convocatoria a la décima séptima sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pucarani, gestión 2008, programado para el día martes 13 de mayo (fs. 276 ).
II.6. El 12 de mayo de 2008, la radio comunitaria Tawantinsuyo, emitió factura por aviso de la convocatoria pública a la sesión ordinaria décima séptima, del Concejo Municipal de Pucarani (fs. 16 a 17).
II.7. Acta de la décima séptima sesión ordinaria del Concejo Municipal de Pucarani, gestión 2008, del martes 13 de mayo (fs. 283 a 286).
II.8. La Resolución Municipal 003/2008 de 13 de mayo, donde Gregorio Mamani Canasa, anuncia su reincorporación al Concejo Municipal de Pucarani, como Concejal titular, donde se resuelve la habilitación y reincorporación del mencionado Concejal (fs. 249).
II.9. Por Resolución Municipal 004/2008 de 13 de mayo, se aprobó la renuncia al cargo de Presidente de la Directiva del Concejo Municipal de Pucarani presentado pos Eusebio Lecoña Choque (fs. 250).
II.10. Por Resolución Municipal 005/2008, se aprobó la renuncia presentada por Rufina Zerna Flores, al cargo de Concejal suplente y su consiguiente cargo de Vicepresidenta, gestión 2008 (fs. 251).
II.11.Por Resolución Municipal 006/2008, se conformó nuevo Directorio del Concejo Municipal de Pucarani, por la gestión 2008 y conformación de comisiones (fs. 252).
II.12.Por Resolución 72/2008, el Juez de Partido y de Sentencia de Achacachi provincia Omasuyos del Distrito Judicial de La Paz, dentro del recurso de amparo constitucional, seguido por Rufina Zerna Flores, Basilio Poma Poma, Edwin Huampu Espinoza y Nicolasa Cruz Quispe contra Alejandro Mamani Quispe, José Guillermo Castillo Salcedo, Gregorio Mamani Canza, Lucia Jiménez Yujra de Limachi y Fanny Jeaneth Laura Murga, miembros del Concejo Municipal de Pucarani, provincia Los Andes, concedió en parte el amparo constitucional, disponiendo la nulidad de la Resolución Municipal 03/2008 y la OM 04/2008, y se garantice por el Ejecutivo Municipal de Pucarani, que los ahora recurrentes, puedan participar de las sesiones del Concejo Municipal con la garantía de la libre locomoción (fs. 253 a 256 vta.).
II.13.Por Resolución Municipal 010/2008 de 30 de mayo, se aceptó la renuncia irrevocable al cargo de Presidente del Concejo Municipal de Eusebio Lecoña Choque, Resolución donde consta como Presidente del Concejo Municipal de Pucarani, Edwin Huampu Espinoza (fs. 60).
II.14.Por Resolución Municipal 011/2008, se reestructuró el Directorio, estando Edwin Huampu Espinoza como Presidente, Rufina Zerna Flores como Vicepresidenta y Balisio Poma Poma, como Concejal Secretario, que además ratifican las comisiones conformadas en la Resolución Municipal 001/2008 de 17 de enero (fs. 61).
II.15.Por Resolución Municipal 012/2008, anuló la Resolución Municipal 03/2008, y la OM 04/2008, así como todas las Resoluciones Municipales emitidas hasta la fecha, por parte de los recurridos Alejandro Mamani Quispe, José Castillo Salcedo, Gregorio Mamani Canasa, Lucia Jimenes Yujra de Limachi, Fanny Jeaneth Laura Murga, en cumplimiento de la Sentencia 72/2008, emitida por el Juez de Partido y de Sentencia de Achacachi (fs. 62 a 63).
II.16.Por Resolución Municipal 013/2008, se señaló sobre las renuncias, incorporación, licencia u otros de parte de los Concejales, deberán cumplir algunos requisitos que se indican en la mencionada Resolución, donde consta como presidente del Concejo Municipal de Pucarani, Edwin Huampu Espinoza (fs. 64 a 65).
II.17.Por Resolución Municipal 014/2008 de 30 de mayo, se pronunció respecto al no cumplimiento de la Sentencia 72/2008 y se dispuso se remitan antecedentes ante el Ministerio Público y otras entidades, para la inmovilización de recursos del Gobierno Municipal de Pucarani, asi como solicitar a entidades del Estado no dar curso a trámites de los recurridos Alejandro Mamani Quispe, José Castillo Salcedo, Gregorio Mamani Canasa, Lucia Jimenes Yujra de Limachi, Fanny Jeaneth Laura, hasta que los mismos cumplan con la Sentencia de amparo constitucional (fs. 66 y 67).
II.18.La Corte Departamental Electoral de La Paz, el 24 de julio, certificó respecto a los ciudadanos elegidos como titulares y suplentes del municipio de Pucarani, primera sección de la provincia Los Andes (fs. 13 a 14).
II.19.Mediante nota de 31 de julio de 2008, Eusebio Lecoña Choque, Concejal, pone en conocimiento al Director General de Políticas Municipales del Viceministerio de Descentralización, dependiente del Ministerio de la Presidencia, la reestructuración de la nueva Directiva, efectuada en sesión ordinaria décima séptima de 13 de mayo del citado año (fs. 257 a 260).
II.20.Mediante memorial de 6 de septiembre (fs. 226), Eusebio Lecoña Choque, señala y pide retiro del recurso; mediante decreto de 8 de septiembre se tiene por retirado el mismo (fs. 226 vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
Los recurrentes, ahora accionantes, alegan la vulneración de sus derechos a la “seguridad jurídica”, al trabajo y a la garantía del debido proceso, puesto que los recurridos, ahora demandados, en un acto ilegal conociendo los alcances de la Sentencia 72/2008, que determinó la nulidad de la Resolución Municipal 03/2008 y la OM 04/2008, habrían sesionado y elegido una nueva Directiva, emitiendo varias Resoluciones ilegales, entre ellas la Resoluciones Municipales 010/2008, 011/2008, 012/2008, 013/2008 y la 014/2008, conformando un Concejo paralelo, que causó grave daño al municipio de Pucarani, toda vez que usurpando cargos, presentaron correspondencia ante el Ministerio de Hacienda, Congreso Nacional y a las entidades financieras logrando congelar las cuentas del Municipio; corresponde en revisión, analizar si en este caso se debe otorgar o no la tutela solicitada.
III.1. Sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente desde el 7 de febrero de 2009
Cuando una Constitución Política del Estado es reformada o sustituida por una nueva, la Constitución en sí, mantiene su naturaleza jurídica, toda vez que ontológicamente sigue siendo la misma norma -fundamental y suprema dentro de un Estado- y, precisamente por su especial y exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es igual que de las normas ordinarias, de manera que la Constitución Política del Estado y sus disposiciones, a partir de su promulgación el 7 de febrero de 2009, se constituye en la Ley Fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico del nuevo Estado boliviano, acogiendo en su contexto, valores y principios propios de la realidad, sobre la cual se cimienta la convivencia en un Estado Social y Democrático de Derecho; en consecuencia, todas las normas inferiores deben adecuarse a lo prescrito por ella (art. 410.II de la Constitución Política del Estado vigente [CPE]), pudiendo inclusive, operar hacia el pasado, por cuanto su ubicación en la cúspide del ordenamiento jurídico, implica que es éste el que tiene que adecuarse a aquélla, pues sus preceptos deben ser aplicados en forma inmediata, salvo que la propia Constitución Política del Estado disponga otra cosa, en resguardo de una aplicación ordenada y de los principios constitucionales.
En este sentido, el art. 410.II de la CPE, establece la supremacía de la Constitución Política del Estado y el art. 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, (PRIMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN Y VIGENCIA DE LAS LEYES), determina: “Las competencias y funciones de la Corte Suprema de Justicia, del Tribunal Constitucional, del Consejo de la Judicatura, del Tribunal Agrario Nacional y del Ministerio Público se regirán por la Constitución Política del Estado y por las leyes respectivas…”.
Por consiguiente, considerando que la Constitución Política del Estado vigente, ha abrogado la Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores y que la Disposición Final de la misma, establece: “Esta Constitución aprobada en referéndum por el pueblo boliviano entrará en vigencia el día de su publicación en la Gaceta Oficial”, tomando en cuenta la primacía de la Ley Fundamental, la presente Sentencia, pronunciada en vigencia de la nueva Ley Suprema, resuelve el caso concreto a la luz de las normas constitucionales actuales, sin dejar de mencionar las invocadas por el accionante, al momento de plantear el recurso.
III.2. Términos en la presente acción tutelar
La Constitución Política del Estado dentro de las acciones de defensa de los derechos fundamentales, en el art. 128 prevé la acción de amparo constitucional, cuyo procedimiento en el art. 129.III establece que: “La autoridad o persona demandada, será citada en la forma prevista para la Acción de Libertad….”, luego en el parágrafo IV añade que: “La resolución final se pronunciará en audiencia pública inmediatamente recibida la información de la autoridad o persona demandada y, a la falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca la persona accionante. La autoridad judicial examinará la competencia de la servidora pública o del servidor público o de la persona demandada y, en caso de encontrar cierta y efectiva la demanda, concederá el amparo solicitado…” (Las negrillas y subrayado son nuestras).
Por su parte, la Ley del Tribunal Constitucional si bien en el art. 97.I y II refiriéndose a la personería de quien interpone esta acción tutelar lo señala como “recurrente”, y contra quien se dirige lo denomina parte “recurrida”; empero, es coincidente en lo referente a la forma de resolución, cuando en el art. 102.I establece que: “La resolución concederá o denegará el amparo…” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).
En consecuencia, la terminología a utilizarse para referirse a la persona que interpone esta acción tutelar será “accionante” y con relación a la autoridad o persona contra quien se dirige esta acción corresponderá el término “demandado (a)”. Asimismo, en cuanto a la terminología con referencia la parte dispositiva, en caso de otorgar la tutela se utilizará el término “conceder” y en caso contrario “denegar” la tutela.
En los casos en que no se ingresa al análisis de fondo, cabe señalar que si bien de conformidad a lo establecido por la SC 0505/2005-R de 10 de mayo y AC 0107/2006-RCA de 7 de abril, la Comisión de Admisión revisa las acciones de amparo que hubiesen sido declaradas “improcedentes” o “rechazadas” por los tribunales de garantías, existen casos en los que pese a ser admitida la acción tutelar, haberse llevado a cabo la audiencia y emitido resolución, una vez elevada la causa, en revisión ante este Tribunal, en forma posterior al sorteo, el Pleno advierte que no es posible ingresar al análisis de fondo, sea por una de las causales previstas por el art. 96 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), incumplimiento evidente al principio de subsidiariedad, extemporaneidad de la acción, u otro motivo, como el incumplimiento de los requisitos de admisión previstos por el art. 97 del mismo cuerpo legal. Al respecto, este Tribunal en las SSCC 0494/2001-R y 0652/2004-R, 0820/2007-R, entre otras; indicó que en estos casos corresponde declarar “improcedente” la acción.
No obstante, en resguardo de la previsión constitucional y a objeto de guardar armonía y no generar confusión con el uso de la terminología, propia de la fase de admisión, corresponde en estos casos, “denegar” la tutela solicitada con la aclaración de que “no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada”, dado que el accionante puede nuevamente interponer la acción tutelar, siempre y cuando, cumpla con los requisitos de admisibilidad.
A fin de unificar y armonizar criterios de orden procesal, se deja constancia, que a partir de la SC 0096/2010-R de 4 de mayo, corresponde utilizar la terminología precedentemente explicada, la cual será de carácter vinculante conforme disponen los arts. 4 y 44.I de la LTC, para todas autoridades judiciales que actúen como tribunal de garantías constitucionales, como para este Tribunal.
III.3. Jurisprudencia aplicable al caso que se analiza
A efecto de resolver la problemática planteada, es necesario señalar que la jurisprudencia de este Tribunal, cuando emitió la SC 0020/2004 de 4 de marzo, citada por la SC 0047/2006 de 5 de junio, estableció que: “...el recurso directo de nulidad, para impugnar los actos o resoluciones de autoridades públicas, procede en dos supuestos jurídicos: 1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico”.
Bajo ese entendido, la SC 0099/2010-R de 10 de mayo, realiza una: ”Delimitación de ámbitos de protección de la acción de amparo constitucional y del recurso directo de nulidad. A partir de la reforma de 1994 a la Constitución de 1967, se crea en Bolivia la justicia constitucional a la cabeza del Tribunal Constitucional, como último y máximo garante de la Constitución y de los derechos fundamentales. En ese contexto y de acuerdo al criterio de interpretación constitucional de 'unidad constitucional', se establece que el control de constitucionalidad al margen de su rostro preventivo o reparador, tiene tres brazos operativos de control a saber: el primero referente al control normativo de constitucionalidad; el segundo vinculado al control reforzado de constitucionalidad, referente a la vigilancia y resguardo de derechos fundamentales y finalmente, el control competencial de constitucionalidad, a través del cual se protege la garantía de competencia frente a actos lesivos que puedan afectarla.
En este ámbito de control de constitucionalidad vinculado directamente a la competencia, para proteger concretamente la garantía inserta en los arts. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE, el ordenamiento constitucional, de forma coherente y no aislada o paralela a otros mecanismos de defensa de derechos fundamentales, ha configurado el elemento específico de protección para el resguardo a los supuestos de hecho insertos en la normativa referida, que es precisamente el recurso directo de nulidad, desarrollado en los arts. 120.6 de la CPEabrg y 202.12 de la CPE.
En esta perspectiva, es imperante 'defragmentar' los supuestos de hecho previstos en el art. 31 de la CPEabrg, y art. 122 de la CPE, para luego determinar los actos lesivos contra los cuales procede el recurso directo de nulidad y para diferenciarlo del radio de acción del amparo constitucional.
Por lo expuesto, del contenido de las disposiciones legales precedentemente citadas y de acuerdo a lo señalado por el art. 79 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), y en virtud al principio de separación de poderes, en mérito del cual el órgano ejecutivo en sus diferentes niveles se encuentra investido de potestad administrativa que deviene de la función administrativa encomendada y considerando que al órgano judicial, se le encomienda la administración de justicia a través de la función jurisdiccional, se colige que debe diferenciarse las esferas tanto administrativa como jurisdiccionales para establecer los alcances de la garantía inserta en los arts. 31 de la CPEabrg, y 122 de la CPE; entonces, se tiene que para la esfera administrativa; es decir, para actos administrativos existen dos supuestos claros para la procedencia del recurso directo de nulidad y la protección por tanto de la competencia: 1) La usurpación de funciones que no estén establecidas por ley; y, 2) El ejercicio de potestad, se entiende administrativa, que no emane de la ley (las negrillas son nuestras).
En la esfera jurisdiccional y en concordancia con el art. 79.II de la LTC, existen también tres supuestos claros que forman el “núcleo esencial” de esta garantía, siendo por tanto nulas las decisiones emitidas por autoridades judiciales en los siguientes supuestos: i) Resoluciones emitidas en ejercicio de jurisdicción o potestad que no emane de la Ley; ii) Las resoluciones o actos pronunciados por autoridad que usurpe funciones que no le compete; iii) Resoluciones pronunciadas por autoridad jurisdiccional que hubiere cesado en sus funciones.
En mérito a lo señalado, se puede determinar que el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, es un mecanismo de protección eficaz y pertinente para el resguardo del derecho al debido proceso en todos sus elementos incluido el juez natural, pero, solamente en sus elementos imparcialidad e independencia, en ese sentido, debe precisarse que la protección del tercer componente del juez natural; el referente a la competencia en cuanto a los supuestos de hecho antes descritos; es decir, usurpación de funciones que no estén mencionadas por ley, ejercicio de potestad administrativa que no emane de la ley, resoluciones judiciales emitidas en ejercicio de jurisdicción que no emane de la ley o pronunciadas por autoridad jurisdiccional suspendida en el ejercicio de sus funciones o que hubieren cesado en las mismas; se encuentran resguardados específicamente por el recurso directo de nulidad.
Ahora bien, en el ámbito administrativo y municipal concretamente, que son aspectos que interesan al caso de autos, considerando que el acto administrativo por su naturaleza jurídica tiene las características de ejecutividad y presunción de legalidad tal como se explicó en el Fundamento Jurídico, punto III.3 y considerando además que todo acto administrativo tiene una teleología propia cual es cumplir con los fines del Estado, el constituyente fue sabio al determinar un mecanismo inmediato e idóneo para proteger efectivamente actos que puedan ser nulos, pudiendo incluso suspenderse los efectos de los mismos para evitar 'nulidades consecuentes' que en un Estado Social y Democrático de Derecho serían completamente adversas y contrarias al interés público; por esta razón y por la importancia del resguardo a la competencia, se establece un mecanismo reforzado y específico para protegerla frente a los supuestos de hecho antes descritos (las negrillas nos corresponden).
En mérito a todos los aspectos señalados y específicamente en el campo de los actos administrativos municipales, se colige que la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para restituir supuestos de hecho descritos en los art. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE, toda vez que existe un mecanismo específico para su resguardo cual es el recurso directo de nulidad, por tanto, pretender hacer valer presuntas vulneraciones a los supuestos de hecho descritos en estas garantías mediante el antes recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo, lo hace manifiestamente improcedente, por cuanto se desvirtúa y desnaturaliza la actuación del juez natural” (las negrillas son nuestras).
III.4. Análisis del caso
En el caso que se analiza, del memorial de interposición del presente recurso así como de los antecedentes aparejados al presente legajo procesal se constata que los accionantes fueron elegidos Concejales por el municipio de Pucarani, primera sección de la provincia Los Andes del departamento de La Paz, cargos que ejercieron con regularidad hasta que los ahora demandados presentaron recurso de amparo constitucional que mereció la Sentencia 72/2008, misma que concedió en parte el amparo constitucional, disponiendo la nulidad de la Resolución Municipal 03/2008 y la OM 04/2008, y se garantice por el Ejecutivo Municipal de Pucarani que los ahora “demandados” puedan participar de las sesiones del Concejo Municipal con la garantía de la libre locomoción; empero, ante tal determinación los demandados conforme consta en la Resolución Municipal 012/2008, anuló la Resolución Municipal 03/2008 y la OM 04/2008, así como las demás Resoluciones Municipales emitidas hasta la fecha por parte de los ahora accionantes José Castillo Salcedo, Gregorio Mamani Canasa y Lucia Jimenes Yujra de Limachi, todo ello según refieren en cumplimiento de la Sentencia 72/2008, emitida por el Juez de Partido y de Sentencia de Achacachi (fs. 62 a 63).
Ahora bien, los accionantes según refieren, las decisiones asumidas por los demandados, es por una mala interpretación de la Sentencia antes referida, y que con la anticipación a dicha acción y reconociendo la existencia de vicios legales de dicha Resolución y Ordenanza Municipal, el Concejo de Pucarani en la sesión ordinaria décima séptima, reestructuró la Directiva del Concejo Municipal de Pucarani, ante la renuncia de Eusebio Lecoña Choque al cargo de Presidente y de Rufina Zerna Flores al cargo de Concejal Municipal; es así, que se conformó legalmente una Directiva para la gestión 2008, emitiendo la Resolución Municipal 006/2008; empero, los demandados arguyen que dicha Resolución es sin el quórum reglamentario, por lo tanto nulo de pleno derecho, por lo que emiten otras Resoluciones Municipales 010/2008, 011/2008, 013/2008 y la 14/2008, Resoluciones que los accionantes señalan fueron emitidas sin competencia, arrogándose facultades propias del Directorio del Concejo Municipal, vulnerando sus derechos y ocasionando daños a la comunidad, porque ante la ingobernabilidad y la existencia de Concejos paralelos se congelaron las cuentas del municipio de Pucarani.
Es así, que los argumentos expuestos tanto en el memorial como en la audiencia del presente amparo, dan cuenta que se refieren a supuestos de posible usurpación de funciones para la emisión de actos administrativos municipales, aspecto cuya posible vulneración, se encuentra resguardado por los art. 31 de la CPEabrg y 122 de la CPE y para cuya protección, se tiene instituido un recurso específico cual es el caso del recurso directo de nulidad, no siendo el amparo constitucional el mecanismo idóneo para restituir los supuestos denunciados; en consecuencia, al existir un mecanismo específico y eficaz para restituir las lesiones alegadas, corresponde en aplicación de los arts. 19.IV de la CPEabrg; 129.I de la CPE, 94 y 96.3 de la LTC, declarar improcedente el recurso hoy acción de amparo.
Por lo precedentemente señalado, se advierte que el Juez de garantías, al haber concedido en parte la tutela solicitada, no valoró correctamente los antecedentes del proceso ni las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional, en ejercicio de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 8) y 102.V de la LTC, en revisión, resuelve:
1º REVOCAR la Resolución 011/2008 de 8 de septiembre, cursante de fs. 459 a 461 vta., pronunciada por el Juez de Partido y de Sentencia de Copacabana, provincia Manco Kapac del Distrito Judicial de La Paz; y consecuencia, DENIEGA la tutela solicitada, con la aclaración de que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.
2º DISPONER la validez de todos los actos y Resoluciones que hubieren dictado los accionantes a consecuencia del cumplimiento de la Resolución del Juez de garantías, a efectos de evitar que la presente Sentencia, repercuta negativamente en los ciudadanos del propio Municipio.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO