SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0002/2010
Fecha: 20-Sep-2010
SENTENCIA CONSTITUCIONAL 0002/2010
Sucre, 20 de septiembre de 2010
Expediente: 2007-16444-33-RDN
Distrito: La Paz
Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
En el recurso directo de nulidad interpuesto por José Antonio Quiroga Morales, Gerente General de la Caja Nacional de Salud (CNS) contra Walter Delgadillo Terceros, Ministro de Trabajo y Marco Antonio León León, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, demandando la nulidad de las Resoluciones Administrativas (RRAA) 602-07 de 27 de marzo y 661-07 de 2 de mayo, ambas de 2007 y la Resolución Ministerial (RM) 358/07 de 12 de julio de 2007.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido del recurso
En el recurso presentado el 9 de agosto de 2007, cursante de fs. 24 a 27, el recurrente alega lo siguiente:
I.1.1. Hechos que motivan el recurso
El 1 de marzo de 2007, se llevó adelante una audiencia conciliatoria en dependencias del Ministerio de Trabajo; a consecuencia, de la denuncia interpuesta por José Francisco Pardo Gómez sobre la reincorporación a su fuente laboral; al no haberse logrado una conciliación satisfactoria, el apoderado y Director Jurídico de la CNS, solicitó declinatoria de jurisdicción y competencia a efectos de que se remitan obrados ante la autoridad competente llamada por ley, en vista de que la CNS, rescindió contrato con el ex trabajador, el 7 de octubre de 2004, por causales atribuibles a dicho contratado, ya que ingresó a una de las causales de rescisión, cláusula novena punto segundo y tercero, “…cuando el contratado no eleve su informe semestral previsto en la cláusula quinta o que este sea presentado con extemporaneidad”; sin embargo, el Ministerio de Trabajo, haciendo caso omiso a la solicitud de declinatoria de jurisdicción; y además, sin haber valorado las pruebas, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, Marco Antonio León León, emitió la Resolución Administrativa (RA) 602-07, por la que instruye la “reincorporación inmediata a su fuente de trabajo de José Francisco Pardo Gómez, a la CNS, al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago…” (sic).
Posteriormente, el Jefe Departamental de Trabajo, emite una segunda RA 661-07, que confirma en todas sus partes la RA 602-07, insistiendo de esta manera en su incompetencia, remitiendo de la misma forma los antecedentes ante el Ministerio de Trabajo; autoridad también incompetente, quien emite en grado jerárquico, la RM 358/07, ratificando in extenso lo antes resuelto; de esta forma, ambas autoridades emitieron estas Resoluciones usurpando funciones que no les compete y pretendiendo ejercer jurisdicción que solo le corresponde a la judicatura laboral, de acuerdo a lo previsto por el art. 152 numerales 2, 5, 6 y 7 de la Ley de Organización Judicial abrogada (LOJabrg), concordante con el art. 161 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg).
I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio
El recurso está dirigido contra Walter Delgadillo Terceros, Ministro de Trabajo y Marco Antonio León León, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, solicitando se declaren nulos los actos emitidos ilegalmente por funcionarios incompetentes (RRAA) 661-07, 602-07 y la RM 358/07).
I.2. Admisión y citaciones
Por AC 0419/2007-CA de 17 de agosto, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional, admitió el recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de las autoridades recurridas, otorgándoles el plazo de veinticuatro horas para remitir los antecedentes y cinco días para responder a la demanda (fs. 28 a 30); que fue cumplida el 7 de septiembre de 2007, conforme se evidencia de la diligencia de fs. 136.
I.3. Alegaciones de las autoridades recurridas
Mediante memorial presentado el 7 de septiembre de 2007, cursante de fs. 133 a 136, Walter Delgadillo Terceros, Ministro de Trabajo; y Marco Antonio León León, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, responden al recurso, manifestando lo siguiente: a) El art. 156 y ss. de la CPEabrg, dispone que el trabajo y el capital gozan de protección del Estado y que corresponde al Estado, crear condiciones que garanticen para todos posibilidades de ocupación laboral, estabilidad en el trabajo y remuneración justa; de acuerdo a la Ley Organización del Poder Ejecutivo, el Ministerio de Trabajo tienen atribuciones para hacer cumplir las normas laborales y sociales, disposición que tiene relación con el Decreto Supremo (DS) 28631 de 8 de marzo de 2006 (Reglamento de la Ley de Organización del Poder Ejecutivo); b) El DS 28699 de 1 de mayo del mismo año, que derogó el art. 55 del DS 21060 de 29 de agosto de 1985, referido a la libre contratación, en su lugar dispuso la vigencia plena de la estabilidad laboral de todos los trabajadores del país, recogiendo los principios doctrinales del derecho laboral como es el protector e intervencionista; c) El DS 28699, en su art. 13 dispone que el Ministerio del ramo, deberá aprobar un reglamento específico que respalde el procedimiento, el mismo que fue aprobado mediante RM 551/06 de 6 de diciembre de 2006, cuyo Capítulo II, art. 7 y ss., determinan el procedimiento administrativo a seguir por trabajadores despedidos injustificadamente y que opten por su reincorporación; d) Según el art. 55 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), se determina que las resoluciones definitivas de la administración pública, una vez notificadas, serán ejecutivas y dicha administración podrá proceder a su ejecución forzosa por medio de los órganos competentes en cada caso, disposición que tiene relación con el Capítulo V, de Procedimiento de Ejecución, arts. 109 y ss. del DS 27113 de 23 de julio de 2003, que reglamenta la Ley de Procedimiento Administrativo, siendo los medios de ejecución, la imposición de multas progresivas; ejecución por un tercero a costa del deudor; otros autorizados por el ordenamiento jurídico vigente y la ejecución forzosa de bienes; e) Considerando las disposiciones citadas, el Ministerio de Trabajo, mediante la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz, al haber constatado que el denunciante fue despedido injustificadamente, previo proceso administrativo establecido en la ley y la RM 551/06, en el marco de sus atribuciones, ha dispuesto la reincorporación del trabajador; f) Recurrida la Resolución Administrativa que dispone la reincorporación, se dictó la RA 661-07, la misma que; posteriormente, fue confirmada por RM 358/07, no habiéndose usurpado funciones que no competen a ésta administración, ni actuado sin jurisdicción o potestad asignada por ley; y, g) La SC 0002/2007 de 16 de enero, es inaplicable al caso, por que la misma tiene relación con la conversión de los contratos a plazo fijo en contratos por tiempo indefinido.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal ConstitucionalEn virtud a la renuncia de los Magistrados del Tribunal Constitucional, éste se quedó sin quórum que le permita la normal resolución de causas; conforme a lo dispuesto por la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público, se designa a nuevos Magistrados, reanudándose las labores jurisdiccionales y disponiéndose mediante Acuerdo Jurisdiccional 001/2010 de 8 de marzo, se proceda a nuevo sorteo, en el caso presente dicho actuado se efectuó el 10 de agosto de 2010, por lo que la presente Resolución es pronunciada dentro de plazo.
II. CONCLUSIONES
De los actuados producidos en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:
II.1 Por RA 602-07, el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, dispuso la reincorporación inmediata de José Francisco Pardo Gómez, a su fuente de trabajo, en la CNS, más el pago de salarios devengaos y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago (fs. 6 a 7); mediante RA 661-07, a momento de resolver el recurso de revocatoria de 4 de abril de 2007, interpuesto por José Francisco Pardo Gómez, el Jefe Departamental de Trabajo, confirma en todas sus partes la Resolución que dispone la reincorporación del interesado (fs. 8 a 10).
II.2 Mediante RM 358/07, Walter Delgadillo Terceros, Ministro de Trabajo, a momento de resolver el recurso jerárquico interpuesto por José Francisco Pardo Gómez, confirma en todas sus partes de la RA 661-07, emitida por el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz (fs. 12 a 13).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El recurrente, impugna la RA 661-07, que ordena la reincorporación del trabajador a la CNS; la RA 602-07, que resuelve el recurso de revocatoria y confirma la Resolución que dispone la reincorporación; y la RM 358/07 de 12 de julio, que resuelve el recurso jerárquico y confirma en todas sus partes la Resolución impugnada, alegando que se llevó adelante la audiencia conciliatoria en dependencias del Ministerio de Trabajo a consecuencia de la denuncia interpuesta por José Francisco Pardo Gómez; al no haberse logrado una conciliación satisfactoria, el apoderado y Director Jurídico de la CNS, solicitó declinatoria de jurisdicción y competencia a efectos de que se remitan obrados ante la autoridad competente llamada por ley, en vista de que la CNS, rescindió contrato con el ex trabajador, el 7 de octubre de 2004, por causales atribuibles a dicho contratado; sin embargo, haciendo caso omiso a la solicitud de declinatoria de jurisdicción y sin haber valorado las pruebas, el Jefe Departamental de Trabajo, Marco Antonio León León, determina la “reincorporación inmediata a su fuente de trabajo de José Francisco Pardo Gomez, a la Caja Nacional de Salud…” (sic); misma que fue confirmada en revocatoria y de la misma forma por el Ministerio de Trabajo al momento de conocer el recurso jerárquico, además indica que, el referido Ministerio, es un ente conciliatorio y que es la judicatura laboral la competente para definir la situación del trabajador, de acuerdo a lo previsto por el art. 152 numerales 2, 5, 6 y 7 de la LOJabrg, concordante con el art. 161 de la CPEabrg.
III.1. Alcance del control constitucional en sujeción de la actuación del Tribunal Constitucional a la Constitución Política del Estado vigente
En virtud a que el recurso fue presentado al Tribunal Constitucional en vigencia de la Constitución Política del Estado ahora abrogada, y al existir una nueva Ley Fundamental en plena vigencia, es necesario realizar algunas precisiones.
La Constitución Política del Estado, entró en vigencia el 7 de febrero de 2009, fecha de su publicación en la Gaceta Oficial de Bolivia y una vez abrogada la Constitución Política del Estado de 1967 y sus reformas posteriores, se constituye e instituye como la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano, con total supremacía frente a cualquier otra disposición normativa, por ende todas las personas naturales y jurídicas, así como los órganos públicos, funciones públicas e instituciones, quedan sometidas a la Ley Fundamental, conforme lo establecen las normas contenidas en el art. 410.I y II, Quinta Parte, Capítulo Único referidas a la primacía y reforma de la Constitución, así como lo dispuesto por la Disposición Abrogatoria y Final de la misma Constitución.
En ese orden, la Constitución, al ser reformada o sustituida por una nueva, mantiene su naturaleza jurídica, dado que ontológicamente sigue siendo la norma suprema y fundamental dentro de un Estado, por lo mismo, en razón a su exclusiva naturaleza jurídica, su operatividad en el tiempo no es semejante a la de las normas ordinarias; es así que los preceptos de una Ley Fundamental al entrar en vigencia, deben ser aplicados de forma inmediata, aún en casos pendientes de resolución iniciados con anterioridad a la vigencia de la Constitución Política que se está aplicando, pues los derechos fundamentales, garantías constitucionales y los principios contenidos en la Constitución Política del Estado, adquieren plena e inmediata eficacia al entrar ésta en vigor.
Al ser la Constitución la norma suprema del ordenamiento jurídico boliviano y gozar de primacía frente a cualquier otra disposición normativa, toda actuación de este Tribunal a objeto de cumplir el mandato constitucional y las funciones establecidas por los arts. 1 y 7 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC) y 4 de la Ley 003, debe ser afín al nuevo orden constitucional en observancia y coherencia con los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el país y que forman parte del bloque de constitucionalidad.
El referido entendimiento está acorde a lo previsto por el art. 6 de la Ley 003, que dispone que en la labor de resolución y liquidación de causas ingresadas hasta el 6 de febrero de 2009, el Tribunal Constitucional debe hacer prevalecer la primacía de la Constitución Política del Estado vigente frente a las leyes respectivas hasta que entren en vigencia las leyes a las que hace referencia la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución Política del Estado.
III.2. El recurso directo de nulidad
El recurso directo de nulidad, es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre si los actos o resoluciones de las autoridades públicas han sido dictados con jurisdicción y competencia, cuya finalidad de acuerdo con lo establecido por el art. 31 de la CPEabrg, es la de declarar expresamente la nulidad de: “…los actos de los que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de los que ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley”; en ese mismo sentido, el art. 79.I de la LTC determina que procede el recurso directo de nulidad contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la Ley; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador.
Este Tribunal Constitucional, al respecto, infiriendo del contenido de las normas citadas, ha señalado que para que proceda la impugnación mediante el recurso de nulidad de los actos o resoluciones de las autoridades existen dos supuestos jurídicos: “…1) la usurpación de funciones que no le competen, debiendo entenderse por tal el ejercicio de una función sin tener título o causa legítima para ello; lo que significa el ejercicio ilegítimo, por parte de un funcionario o autoridad, de una función que le está reconocida a otra autoridad o funcionario; o estándole reconocida a él, ya expiró su periodo de funciones o está suspendido del ejercicio de las mismas por algún motivo legal; 2) el ejercicio de una jurisdicción o potestad no asignada por la Constitución o la Ley; debiendo entenderse por tal, el que una persona o funcionario asuma una jurisdicción o ejerza una competencia que no le ha sido asignada por el ordenamiento jurídico, es decir, ejerza una jurisdicción o competencia inexistente en el ordenamiento jurídico” (SC 0020/2004 de 4 de marzo).
En ese contexto, es necesario también recordar que mediante la SC 0101/2006 de 19 de diciembre, se señaló: “Dada la naturaleza jurídica, el recurso directo de nulidad es una acción jurisdiccional de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, cuya finalidad es declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución y las leyes; vale decir, que es un medio jurisdiccional reparador. Por su parte, el art. 79 de la LTC, que desarrolla los presupuestos jurídicos previstos por el art. 31 de la CPE, dispone expresamente que: 'I. Procede el recurso directo de nulidad, contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley. II. También procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado'”.
En dicha línea, no corresponde, en lo que concierne a los actos o resoluciones administrativas, pronunciarse respecto a la legalidad del contenido de las resoluciones menos sobre las condiciones de validez legal de los actos jurídicos o administrativos, cuyo examen y análisis corresponde, a los órganos jurisdiccionales llamados para conocer de los procesos contencioso administrativos u ordinarios o en su caso, a otras acciones extraordinarias reconocidas por la Constitución.
Que, al efecto cabe señalar que la competencia es la capacidad jurídica que tiene una determinada autoridad o funcionario conferida por la Constitución o las leyes, a objeto de que en representación del Estado, de acuerdo a determinadas reglas previamente establecidas, pueda conocer y resolver un determinado asunto o controversia de carácter administrativo o judicial. La competencia puede ser definida a partir de diversos criterios; es decir, por razón de territorio, de materia, la cuantía o la naturaleza jurídica de la controversia a resolver.
III.3. Sobre el DS 28699 de 1 de mayo de 2006.
El art. 10 del DS 28699, establece:
“I. Cuando el trabajador sea despedido por causas no contempladas en el artículo 16 de la Ley General del Trabajo, podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su reincorporación;
(…)
III. En caso de que el trabajador opte por su reincorporación, podrá recurrir a éste efecto ante el Ministerio de Trabajo, donde una vez probado el despido injustificado, se dispondrá la inmediata reincorporación al mismo puesto que ocupaba a momento del despido, mas el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de pago. En el caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por Infracción a Leyes Sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez del Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado expedida por el Misterio de Trabajo” (las negrillas son nuestras).
III.4. Sobre la reglamentación del DS 28699, aprobada mediante RM 551/06.
El Capítulo II, art. 7 y ss. del Reglamento del DS 28699, establece el procedimiento administrativo que debe desarrollarse, cuando un trabajador sea despedido injustificadamente y el mismo opte por su reincorporación.
Por su parte, el art. 14 del citado Reglamento, señala: “El Jefe Departamental de Trabajo, una vez recibida las actuaciones y documentación presentada, en el plazo de tres (3) días hábiles emitirá Resolución Administrativa correspondiente, disponiendo, la reincorporación del trabajador en la función que desempeñaba más el pago de sueldos devengados y la reposición de los derechos laborales.
III.5. Análisis del caso
El recurrente, impugna la RA 661-07, que ordena la reincorporación del trabajador a la CNS; la RA 602-07, que resuelve el recurso de revocatoria y la RM 358/07, que resuelve el recurso jerárquico, alegando que el Ministro de Trabajo y el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, hubiesen emitidos dichas Resoluciones, sin tener competencia.
De los antecedentes citados, se evidencia a momento de la emisión de las Resoluciones ahora impugnadas, la vigencia del DS 28699, que otorga al trabajador el derecho de optar, por el pago de sus beneficios sociales o por su reincorporación en los casos de despidos injustificados; norma que fue reglamentada, mediante RM 551/06, que establece el procedimiento administrativo que debe desarrollarse para los casos de reincorporación laboral; en tal sentido, en el presente caso, el trabajador acudió ante la Jefatura Departamental del Trabajo, solicitando la reincorporación a su fuente laboral, en virtud de aquello, y la normativa vigente a momento de dicha petición, el Jefe Departamental del Trabajo, con la competencia que le confiere el Decreto y su Reglamento referido, pronunció la RA 661-07, que ordena la reincorporación del trabajador a la CNS y la RA 602-07, que resuelve el recurso de revocatoria respectivo, razón por la cual, esta autoridad se limitó a cumplir con los procedimientos y facultades establecidas legalmente, en los casos que el trabajador opte por su reincorporación por la vía administrativa, sin que ello importe que el trabajador pueda acudir a la justicia ordinaria ante el Juez de Trabajo y Seguridad Social, como el propio Reglamento prevé en su art. 10 al indicar: “…En el caso de negativa del empleador, el Ministerio de Trabajo impondrá multa por infracción a leyes sociales, pudiendo el trabajador iniciar la demanda de Reincorporación ante el Juez de Trabajo y Seguridad Social con la prueba del despido injustificado por el Misterio de Trabajo.”
De la misma forma, el Ministro de Trabajo a momento de resolver el recurso jerárquico, emitió la RM 358/07, que confirma la Resolución de reincorporación y el de revocatoria; evidenciándose que lo hizo, en el marco del art. 4 de la LOPE (vigente a momento de resolver dicha problemática), que reconoce como atribuciones del Ministerio de Trabajo:
“Garantizar la defensa efectiva de los derechos de los trabajadores del país. Vigilar la aplicación y cumplimiento de la legislación nacional y de los convenios internacionales en materia laboral. Restituir el derecho de sindicalización de todos los trabajadores. Generar Políticas y programas para erradicar la explotación del trabajo infantil. Coordinar la generación de políticas y programas para garantizar igualdad en el acceso y las condiciones laborales para las mujeres y los hombres. Coordinar y desarrollar políticas para la erradicación de cualquier forma de servidumbre. Promover el desarrollo económico y productivo de las cooperativas (…)”. Por otra parte, la Disposición Reglamentaria a la Ley General del Trabajo, aprobada por DS 28699, (vigente en el momento de interponerse el presente recurso o acción) en su art. 10.III, reconoce al Ministerio de Trabajo como instancia a la que los trabajadores despedidos pueden acudir para solicitar su reincorporación, que una vez probada puede ser ordenada por ese despacho ministerial.
En este sentido, el Ministro de Trabajo, con las facultades que también le otorga la Ley de Procedimiento Administrativo y su reglamentación, aprobado mediante DS 27113 en su art. 123 inc. c), resolvió el recurso jerárquico en cumplimiento y con la competencia que le otorga dichas normas (DS 28699 y RM 551/06), mismas que le otorgan al trabajador, el derecho de optar por su reincorporación por la vía administrativa, en los casos de despidos injustificados; aclarando que, una vez agotada la vía administrativa y si el empleador no cumple con la determinación de reincorporación, el trabajador tiene expedito la vía ordinaria, pudiendo al efecto acudir ante el Juez de Trabajo y Seguridad Social para interponer su demanda con el mismo fin; en consecuencia, el Ministerio de Trabajo y sus jefaturas departamentales, tenían plena competencia para tramitar y resolver la solicitud de reincorporación, ahora cuestionado, de acuerdo con en el DS 28699 y la RM 551/06, quedando las autoridades recurridas facultadas para emitir resoluciones de reincorporación del trabajador, en el ámbito de la competencia ya señalada.
III.6. Por otra parte, no le corresponde a este Tribunal analizar la infracción de otros hechos alegados por el recurrente, puesto que el objeto único del presente recurso es establecer si las autoridades recurridas han actuado con jurisdicción y competencia al asumir el acto o emitir la resolución impugnada.
El Tribunal Constitucional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confieren los arts. 4 y 6 de la Ley 003 del 13 de febrero de 2010, denominada Ley de Necesidad de Transición a los Nuevos Entes del Órgano Judicial y Ministerio Público; 7 inc. 6) y 79 y ss. de la LTC, declara INFUNDADO el recurso directo de nulidad, interpuesto por José Antonio Quiroga Morales, Gerente General de la CNS.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional.
Fdo. Dr. Juan Lanchipa Ponce
PRESIDENTE
Fdo. Dr. Abigael Burgoa Ordóñez
DECANO
Fdo. Dr. Ernesto Félix Mur
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Marco Antonio Baldivieso Jinés
MAGISTRADO
Considerando que a través del presente recurso directo de nulidad, se impugnan la RA 661-07, que ordenan la reincorporación del trabajador a la CNS; la RA 602-07, que resuelve el recurso de revocatoria y confirma la Resolución que dispone la reincorporación y la RM 358/07, que resuelve el recurso jerárquico, corresponde analizar y establecer, si las autoridades tenían competencia para emitir las Resoluciones referidas e impugnadas.
POR TANTO