SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1842/2012

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1842/2012

Sucre, 12 de octubre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora:   Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

Acción de amparo constitucional

Expediente:                 2011-23452-47-AAC

Departamento:             Beni

En revisión la Resolución 004/2011 de 3 de marzo, cursante de fs. 187 a 190 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Fernando Peredo Ayala contra Moisés Shriqui Vejarano, Alcalde Municipal de Trinidad del departamento de Beni.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 24 y 28 de febrero de 2011, cursante de fs. 29 a 32, y subsanado a fs. 53, se tiene conocimiento de los siguientes argumentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El accionante refiere que, a través de concurso de méritos ingresó al cargo de Jefe Auditor Interno del Municipio de Trinidad convocado el 9 de septiembre de 2005 -posteriormente fue designado Profesional del Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) en enero de 2007-. El 17 de febrero de 2010, se lo destituyó por existir una supuesta incompatibilidad entre su cargo y el de la secretaria de la Oficialía Mayor Administrativa Financiera, por lo que presentó recurso revocatorio, siendo ratificada la decisión de destitución; posteriormente, presentó recurso jerárquico, que fue resuelto por Resolución Administrativa (RA) 28/2010 de 9 de abril, dictada por el Concejo Municipal de la Santísima Trinidad, que dejó sin efecto la mencionada destitución, restituyéndolo a su cargo.

No obstante que se determinó que hubo un despido injustificado, de forma posterior, mediante memorándum 075/2010 de 22 de junio, el Alcalde Municipal, le comunicó su destitución a partir del 23 de julio de ese año, en mérito a que suprimiría el cargo que ocupaba, justificándose en el recorte de presupuesto de la institución. Pero esta supresión jamás se dio, dado que se creó el cargo de Encargado de Hospitales y Centros de Salud, al que se asignaron las mismas funciones y tareas, por lo que sólo se cambió el nombre del puesto.

El retiro por supresión del cargo debe ser objeto de una auditoria gubernamental para verificar la oportunidad, mérito y conveniencia de la supresión del cargo, plenamente justificada, conforme los arts. 43 y 74 de la Ley de Municipalidades (LM). Por otro lado, el presupuesto del referido Gobierno Municipal jamás fue recortado, nunca sufrió una disminución, es más, en el mes de julio, el Concejo Municipal aprobó una reformulación que dispuso un incremento en la partida de sueldos y salarios.

Debido a este nuevo retiro injustificado, el ahora accionante presentó recurso de revocatoria ante el Alcalde Municipal, el que fue negado; y en recurso jerárquico presentado ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, fue resuelto mediante Resolución MT/VMESC y COOP/DGSC/JRCFP/AR-0018/2010 de 25 de noviembre, instancia que se declaró incompetente para conocer el recurso.

Por otro lado, el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad, hasta la fecha -de interposición de la presente demanda de acción de amparo constitucional- no aprobó su Reglamento Específico del Sistema de Administración de Personal, Reglamento Interno y los Manuales que deben regular la función pública, hecho que impide que los funcionarios afectados por el retiro o por una rebaja de su sueldo o cargo, u otros actos que vulneren sus derechos, puedan utilizar algún recurso que les permita defender sus derechos; normas que reglamentan la carrera administrativa y regulan la relación laboral de los funcionarios. Si bien la Ley de Municipalidades establece los derechos reconocidos a los funcionarios municipales, no señala el procedimiento que debe seguirse para hacer efectivos dichos derechos; esta reglamentación debió realizarse por el mencionado Gobierno Autónomo conforme el art. 76 de la referida normativa.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante señala lesionado su derecho a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 46.I. inc. 2 y 49.III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

El accionante solicita se conceda el amparo solicitado y se disponga: a) Dejar sin efecto el despido de su cargo; y, b) Se ordene la restitución a su puesto de manera inmediata, con reconocimiento de los sueldos devengados y otros derechos laborales.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 3 de marzo de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 180 a 186 y vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante ratificó el contenido de la acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Mediante informe escrito presentado por Moisés Shriqui Vejarano, Alcalde Municipal de Trinidad, cursante de fs. 56 a 60, refirió: 1) El accionante reconoce que el cargo de Profesional SUMI Contador ha desaparecido, creándose en su lugar el de Encargado de Hospitales y Centros de Salud, con otras obligaciones distintas a las que ejercía el “recurrente” y con otro nivel salarial; 2) No se aclara que el memorándum 11/2010 de 17 de febrero, lo destituyó de sus funciones por la incompatibilidad que existe con su cuñada Mirka Barbery Arroyo, también funcionaria del Municipio trinitario y que sin embargo, fue restituido a su fuente laboral por decisión del Concejo Municipal; 3) El proyecto de Restructuración de la Organización Administrativa del Gobierno Municipal Autónomo de Trinidad, aprobado por Resolución Municipal 89/10 de 30 de julio de 2010, describe y justifica el motivo real y justo por el cual se suprime el cargo del ahora accionante y se crea otro cargo, con el fin de mejorar los servicios y el seguimiento que brinda el municipio; 4) El “recurrente” estuvo de acuerdo con su destitución, dado que no interpuso ningún recurso de revocatoria o jerárquico contra el memorándum 075/10 de 22 de junio; 5) La “Ley del Trabajo”, faculta a los trabajadores a acudir ante la Inspectoría del Trabajo y posteriormente ante los Jueces del Trabajo y Seguridad Social, lo que desvirtúa el argumento de que los funcionarios municipales se encuentran desamparados de toda protección laboral; 6) El petitorio del “recurrente” corresponde a un proceso ordinario laboral; 7) Al no haber interpuesto ningún tipo de impugnación, no se han agotado los pasos previos a la interposición del presente “recurso extraordinario” constitucional, por lo que el amparo es improcedente por subsidiariedad; y, 8) La acción no ha sido interpuesta en el plazo de seis meses. Por lo que solicitó se deniegue la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Beni, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 004/2011 de 3 de marzo, cursante de fs. 187 a 190 vta., denegó la tutela solicitada, en base a los siguientes argumentos: i) El Tribunal de garantías tiene el criterio de aplicación del Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, que permite la posibilidad de superar la subsidiariedad establecida para la acción de amparo constitucional, cuando el trabajador que ha sido despedido de su fuente de trabajo, opta por solicitar ante las instancias laborales administrativas pertinentes su reincorporación y notificada con dicha orden la autoridad que ha dispuesto su ilegal despido, este Decreto Supremo le da la opción de acudir a la vía de la acción de amparo constitucional o continuar los procedimientos que prevén las normas ordinarias; y es necesario establecer puntos de equilibrio, porque no se puede sustituir en la práctica a los Tribunales ordinarios; ii) La línea jurisprudencial establecida por este Tribunal -se refiere al Tribunal de garantías-, a falta de una línea establecida por el Tribunal Constitucional, determina que se verá el fondo cuando el despido sea de hecho y no haya ningún justificativo que permita hacer una valoración sobre la legalidad o ilegalidad del mismo; en segundo lugar, cuando vean que existe una desproporción por una manifiesta irregularidad en los fundamentos del retiro o destitución; en tercer lugar, de que esa situación produzca un daño irremediable en el trabajador como consecuencia de no atender de forma inmediata su reincorporación; iii) Se ha constatado que la Dirección de Finanzas y Contabilidad del Municipio de Trinidad, presenta una liquidación de Bs13 063,23.- de tres de septiembre de 2010, y existe un comprobante de contabilidad firmado por el accionante, como recibo de pago de ese monto; circunstancia que se adecua al art. 96 inc. 2) de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), por actos consentidos libre y expresamente; iv) La Constitución Política del Estado establece un plazo de seis meses para la interposición de la acción, a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial; y de los antecedentes presentados por el accionante, el retiro se produjo hace siete meses y si bien presentó una solicitud de reubicación laboral, esta no puede ser considerada como un recurso de revocatoria; y, v) Los procedimientos administrativos y recursos están previstos por el DS 26319, que suplen las ausencias que reclama el accionante.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012, conforme la modificación efectuada por la Disposición Transitoria Segunda. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1.  Memorándum 075/10 de 22 de junio de 2010, firmado por la Directora del Sistema de Administración de Personal de la Alcaldía de Trinidad, que comunica al ahora accionante que el cargo de Profesional SUMI dependiente de la Dirección de Salud será suprimido a partir del 23 de julio de 2010, por lo que prescinden de sus servicios (fs. 39).

II.2.  Oficio de 26 de julio de 2010, presentado por el ahora accionante dirigido al Alcalde Municipal de Trinidad, solicitando reubicación laboral (fs. 12).

II.3.  Oficio de 26 de julio de 2010, presentado por el ahora accionante dirigido al Inspector Departamental del Trabajo de Beni, solicitando se interceda en su favor pidiendo reubicación laboral (fs. 9); y, oficio de la misma fecha dirigido al Jefe Departamental del Trabajo, Empleo y Previsión Social, solicitando se interceda en su favor pidiendo reubicación laboral (fs. 8).

II.4. Oficio de 2 de agosto de 2010, presentado por el ahora accionante dirigido al Inspector Departamental del Trabajo, solicitando se emita la primera citación a Moisés Shriqui Vejarano, Alcalde Municipal de Trinidad del departamento de Beni, para responder por su reincorporación (fs. 7).

II.5.  Resolución MT/VMESCyCOOP/DGSC/JRCFP/AR-0018/2010 de 25 de noviembre, emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por la que resuelve rechazar el recurso jerárquico interpuesto por José Fernando Peredo Ayala contra el memorándum 075/10 de 22 de junio, al haberse determinado que no tiene competencia para la resolución de la causa (fs. 2 a 6).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante señala que se vulneró su derecho a la estabilidad laboral, toda vez que se prescindió de sus servicios como Profesional SUMI de la Alcaldía Municipal de Trinidad, supuestamente bajo el pretexto de la supresión del cargo por recorte presupuestario de la entidad; sin embargo, estos argumentos son falsos porque sólo se sustituyó el cargo bajo otro denominativo y nunca se dio el recorte presupuestario referido, lo que hace de su retiro una acción ilegal e injustificada. Por otro lado, en defensa de sus derechos interpuso recurso de revocatoria y finalmente jerárquico ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el que se declaró incompetente para conocer y resolver dicho recurso; por este motivo, señala el accionante, que el Gobierno Autónomo Municipal de Trinidad no aprobó su Reglamento Específico de Sistema de Administración de Personal, Reglamento interno, ni los manuales que deben regular la función pública, lo que impide a los funcionarios afectados utilizar los recursos debidos en defensa de sus derechos. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La Constitución Política del Estado establece varios mecanismos jurisdiccionales de protección de los derechos que enuncia, denominados en forma general “Acciones de Defensa”, cada uno con su ámbito específico de tutela. Uno de estos mecanismos extraordinarios de protección es la acción de amparo constitucional, prevista en los arts. 128 y 129 de la Constitución Política del Estado (CPE) y en los arts. 51 a 57 del Código Procesal Constitucional (CPCo); esta acción se configura en un proceso de tramitación especial y sumaria que tiene la finalidad de resguardar y asegurar la vigencia de aquellos derechos constitucionales y legales (incluidos los derechos reconocidos por el bloque de constitucionalidad) y garantías, que puedan verse restringidos, suprimidos o amenazados de serlo, por cualquier servidor público o persona individual o colectiva.

III.2.  Trámite administrativo de impugnación para funcionarios municipales

           Retomando la jurisprudencia sentada en la SC 0526/2006-R de 2 de junio, que señaló: “Por otra parte el art. 3.III del EFP, modificado por la Ley 2104, de 21 de junio de 2000, referida a su ámbito de aplicación, establece que las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales -entre otras entidades- se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido en el presente Estatuto. En el mismo sentido, el art. 4 del Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley del Estatuto del Funcionario Público (aprobado por Decreto Supremo DS 25749, de 24 de abril de 2000), dispone que de acuerdo a la norma consagrada por el art. 200 de la CPE, que regula la autonomía municipal, la carrera administrativa de los gobiernos municipales se rige por la Ley de Municipalidades

(…)

…la jurisprudencia de este Tribunal refiriéndose a la normativa aplicable que regula los medios de impugnación en materia municipal, cuando se presenten controversias sobre el ingreso, promoción y retiro de la carrera administrativa, ha establecido que los funcionarios de la carrera municipal, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia; por lo que, las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas. Así la SC 1306/2005-R, de 14 de octubre, reconduciendo la línea jurisprudencial señaló lo siguiente:

'(…) si bien este Tribunal a través de la SC 022/2004-R, de 7 de enero, estableció que los funcionarios municipales debían acudir ante la Superintendencia del Servicio Civil mediante recurso jerárquico; empero, en el marco de una interpretación sistemática de las disposiciones legales que regulan la administración de los recursos humanos y el uso de los recursos de revocatoria y jerárquico en el ámbito municipal; es preciso reencausar el entendimiento jurisprudencial referido precedentemente, con relación al agotamiento de las instancias legales previas, en este propósito, corresponde señalar que por mandato expreso del art. 228 de la CPE 'La Constitución Política del Estado es la Ley Suprema del ordenamiento jurídico nacional. Los tribunales, jueces y autoridades la aplicarán con preferencia a las leyes y éstas con preferencia a cualesquiera otras resoluciones'; por otra parte, conforme al art. 1 de la Ley 2104 de 21 de junio de 2000 que modifica el art. 3.III del Estatuto del funcionario público (EFP), las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales se regularán por su legislación especial aplicable en el marco establecido del referido Estatuto; concordante con el art. 3.I inc. a) del Anexo al Decreto Supremo 26740, la Carrera Administrativa Municipal se rige por el Título IV, Capítulo V de la Ley de Municipalidades.

Conforme prevé el art. 200.II de la CPE, la autonomía municipal consiste en la potestad normativa, ejecutiva, administrativa y técnica en el ámbito de su jurisdicción y competencia territoriales.

En el marco del citado art. 228 de la CPE, el art. 3.I inc. a) del Anexo al DS 26740 de 4 de agosto de 2002, determina como norma de preferente aplicación la Ley de Municipalidades.

Asimismo, en cuanto a los trámites administrativos, éstos deben sujetarse al procedimiento de los recursos de revocatoria y jerárquicos, especialmente a lo previsto en el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001 en su art. 7, que señala: 'Carrera Administrativa con Legislación Especial. I. Los funcionarios de las carreras con Legislación Especial, en aplicación de lo establecido en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, no se encuentran sometidos a la jurisdicción de la Superintendencia. II. Las autoridades legales establecidas en su legislación especial aplicable, serán las competentes para resolver los recursos administrativos de revocatoria y jerárquico, derivados de procesos disciplinarios o emergentes de controversias sobre ingreso, promoción y retiro de sus carreras administrativas'” (se añadieron las negrillas).

Respecto a la jurisprudencia citada, si bien fue dictada por el anterior Tribunal Constitucional, sus razonamientos son válidos al caso que se resuelve, pues la autonomía municipal que se encontraba prevista en el art. 200 de la anterior Constitución Política del Estado (CPEabrg), ahora se establece a partir del art. 269 y ss. de la Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009; y los Decretos Supremos promulgados, así como la Ley de Municipalidades y el Estatuto del Funcionario Público, continúan vigentes y son aplicables al caso concreto.

III.3.  Análisis del caso concreto

En el caso de autos, el accionante solicita se deje sin efecto el despido de su fuente laboral y se lo restituya a su cargo, garantizando su estabilidad laboral; sin embargo, es necesario establecer cuál es el ámbito de reclamación adecuada al que debió asistir para intentar activar la acción constitucional en la forma debida.

Por antecedentes se sabe que el accionante como funcionario municipal, en conocimiento del memorándum que prescindía de sus servicios, acudió ante la Jefatura Departamental del Trabajo, ignorando por completo la instancia administrativa correspondiente en el ámbito municipal; es por esta razón que en el recurso jerárquico, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, rechaza su impugnación y se declara incompetente para conocer su reclamo. Conforme el DS 26319 de 21 de septiembre de 2001, cuyo objeto es: “…establecer el procedimiento administrativo para la sustanciación de los recursos de revocatoria y jerárquicos a que hacen referencia los Artículos 65, 66 y 67 de la Ley No. 2027 de 27 de octubre de 1999” (art. 1 del referido DS); la previsión del art. 7 del referido Decreto Supremo, conjuntamente la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 definen que el camino administrativo procesal de reclamo, cuando existe una legislación especial, como la municipal, es ante las instancias pertinentes del ámbito; es decir, el recurso de revocatoria ante la autoridad que dictó el acto lesivo (Alcalde Municipal); y el recurso jerárquico ante la autoridad jerárquica superior (Concejo Municipal), conforme también lo prevé la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) desde el art. 56 al 70; en el caso de autos, al haber acudido a una vía que no era la indicada, el accionante equivocadamente ha planteado su acción de defensa fuera del plazo previsto por la norma fundamental y la norma procedimental constitucional, pues toma como último acto vulnerador de su derecho, la Resolución MT/VMESCyCOOP/DGSC/JRCFP/AR-0018/2010 de 25 de noviembre, dictada por la instancia incompetente; mientras el verdadero acto vulnerador (memorándum 075/10) no fue impugnado correctamente ante las instancias ordinarias y quedó ejecutoriado, incluso a la luz constitucional.

Si bien el accionante refiere que el Municipio de la Santísima Trinidad no aprobó los Reglamentos pertinentes para conocer los medios impugnativos con los que cuentan los funcionarios, se salva esta obviedad con lo establecido en las normas legales citadas y la jurisprudencia referida, que datan de años antes de la causa, no pudiendo argumentar que la ausencia de los reglamentos extrañados, sean la causa de su error al recurrir a una autoridad no competente, sino que ha sido su propio actuar, lo que no le ha permitido acceder de forma adecuada a los mecanismos de defensa; sobre este aspecto, es necesario recalcar que este procedimiento no es desconocido al mismo accionante, pues presentó prueba documental y ha hecho referencia que a inicios de 2010, también se prescindió de sus servicios a través del memorándum 011/2010 de 17 de febrero; acto que fue impugnado vía recurso de revocatoria y, finalmente, en recurso jerárquico ante el Concejo Municipal de Trinidad, quien revocó la decisión del inferior y ordenó su restitución laboral; entonces, es evidente que en una primera oportunidad en la que se vio privado de su fuente laboral, incluso en la misma gestión, el accionante hizo uso de los medios de defensa ordinarios adecuados a su pretensión, mientras ahora, ha equivocado la vía y sin excusa, ha dejado precluir su reclamo a través de una acción de defensa.

En consecuencia, el Tribunal de garantías, al haber denegado la tutela solicitada, efectuó una adecuada compulsa de los antecedentes del caso.

 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional en su Sala Liquidadora Transitoria, en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 004/2011 de 3 de marzo, cursante de fs. 187 a 190 vta., pronunciada por la Sala Penal de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Beni; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO

Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

MAGISTRADO