SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1433/2012
Fecha: 24-Sep-2012
SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA
Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
Acción de amparo constitucional
Expediente: 2010-21471-43-AAC
Departamento: Pando
En revisión la Resolución 02/2010 de 5 de marzo, cursante de fs. 53 a 54 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Elim Maniguari Vaca contra Dayan Soria Lima, Alcalde del Gobierno -ahora Autónomo- Municipal de Cobija del departamento de Pando.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
Mediante memorial presentado el 3 de marzo de 2010, cursante de fs. 9 a 10 vta., el accionante expresa lo siguiente:
Se presentó a la convocatoria pública “UABS-ANPE SG 007/2009” de 14 de abril para optar el cargo de Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán” del Municipio de Cobija, y luego de una evaluación a los postulantes realizada el 28 de abril de 2009, Luis Adolfo Flores Roberts, Alcalde Municipal de ese entonces, le comunicó que su persona había obtenido la mejor calificación y evaluación, siendo invitado a participar de una reunión con la Dirección Local de Salud (DILOS), señalada para el 11 de mayo de ese mismo año, posterior a ello, mediante memorándum 038/2009 de 1 de junio, fue designado Administrador del citado Hospital.
Sin embargo, el 18 de febrero de 2010, ha sido notificado con el memorándum de destitución 03/2010 de igual fecha, bajo el argumento de “reestructuración administrativa”; empero, “las verdaderas razones versan sobre un interés político de afanarse de la administración del Hospital” (sic) y a la opinión pública manifestaron como justificativo la mala administración del mismo, además de que existiría nepotismo, sin demostrar prueba alguna en su contra, constituyéndose en un acto ilegal que debe ser reparado “por esta vía jurisdiccional”, toda vez que, la autoridad demandada, no tomó en cuenta las disposiciones jurídicas referentes a las causales de retiro y destitución de funcionarios públicos, mismos que se encuentran amparados en la Ley del Estatuto del Funcionario Público, que en el art. 41 inc. e) señala, “Destitución como resultado de un proceso disciplinario por responsabilidad por la función pública o proceso judicial con sentencia condenatoria”; asimismo, indica que su persona nunca fue sometido a ningún proceso administrativo interno conforme el art. 29 de la “Ley 1178” del que se haya desprendido la sanción de destitución; no obstante ello, el 24 de febrero de ese año, solicitó a la autoridad demandada, deje sin efecto el memorándum de despido y se proceda a su reincorporación.
I.1.2. Derecho y garantía supuestamente vulnerados
Señala la lesión de su derecho al trabajo y la garantía del debido proceso, consagrados en los arts. 46 y 116.II de la Constitución Política del Estado (CPE).
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda la tutela y en consecuencia: a) Se deje sin efecto el memorándum de destitución 03/2010; y, b) Su inmediata reincorporación al cargo de Administrador del Hospital referido.
I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías
En audiencia pública celebrada el 5 de marzo de 2010, conforme consta en el acta cursante de fs. 50 a 52, se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante a través de su abogado, ratificó y reiteró en su integridad los términos del memorial de demanda. Asimismo, presentó la “SC 0043/2003-R” referido a un caso idéntico.
Con el derecho a la réplica, refiriéndose a lo alegado por los abogados de la autoridad demandada, quienes señalaron que se activó la vía administrativa, indicó que para su defendido “el mismo no existe” (sic), por cuanto fue destituido sin ningún proceso administrativo; por lo tanto, no procede el recurso jerárquico, y la Sentencia Constitucional presentada se trata de un caso idéntico, donde se reconoce como funcionario público.
La autoridad demandada, a través de su abogado, José Romero Saavedra, en audiencia manifestó lo siguiente: 1) Evidentemente, el accionante ha sido designado mediante memorándum 038/2009, como Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán”, pero no se sabe la condición que tiene, si es “contratado, funcionario público o funcionario de carrera”; en consecuencia, no se puede hablar de funcionario de carrera, siendo aplicable en el presente caso el “DS 2990”, por tanto designado a contrato; 2) Luego de haber recibido su memorándum de destitución, éste presentó una solicitud para que se deje sin efecto el citado memorándum y pidiendo su reincorporación, activando la vía administrativa prevista en el art. 140 de la Ley de Municipalidades (LM), pero “hasta la fecha” no presentó el recurso jerárquico ante el Concejo Municipal tal como establece el art. 141 de la LM; 3) Consecuentemente no es aplicable el art- 3 del Estatuto del Funcionario Público, donde señala claramente a quienes se aplica dicha Ley; y, 4) Al haber activado la vía administrativa, no agotó la misma, y en aplicación al principio de subsidiariedad debe ser denegada la presente acción tutelar.
Por su parte, el abogado Moisés Díaz Vedia, en audiencia presentó un certificado expedido por Recursos Humanos del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, en el que indica que no existe para ningún funcionario la institucionalización de la carrera administrativa municipal.
Con el derecho a la dúplica, José Romero Saavedra, reitera que el accionante activó la vía administrativa, y si el Alcalde no se pronunció dentro del término a la solicitud de la revocatoria, correspondía presentar el recurso jerárquico. Asimismo, señaló que todos los funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal son provisorios, sujetos a destitución.
I.2.3. Intervención del Ministerio Público
El Fiscal de Distrito de Pando, Fedor Dorado Careaga, como representante del Ministerio Público, en audiencia expresó lo siguiente: i) Al presente caso es aplicable la Ley de Municipalidades, y que la autoridad municipal toma decisiones mediante resoluciones; ii) Procedimentalmente, son aplicables los arts. “64 y 65” de la LM, donde señala claramente las causas de retiro; en consecuencia, una vez que fue retirado, correspondía la aplicación de los arts. 140 y 141 del mismo cuerpo normativo; y, iii) En ese sentido, el accionante “esta en medio camino”; al haber presentado su solicitud de revocatoria, activó la vía administrativa, misma que debe ser agotada, para luego interponer “el recurso heroico que es el amparo constitucional”, dictaminando porque se deniegue la tutela.
I.2.4. Resolución
Concluida la audiencia, la Sala Penal y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Pando, constituida de Tribunal de garantías, mediante Resolución 02/2010 de 5 de marzo, cursante de fs. 53 a 54 vta, denegó la acción de amparo constitucional, con los siguientes fundamentos: a) La jurisprudencia constitucional respecto a la subsidiariedad señala que la persona que se considere agraviada, antes de acudir a esta acción extraordinaria, debe agotar todos los recursos ordinarios que franquee la ley; y, b) En el presente caso, existen otras vías dentro del ordenamiento jurídico y administrativo en las que aún no existe un pronunciamiento definitivo a la demanda de reincorporación del accionante al cargo de Administrador del “Hospital Roberto Galindo Terán” y al que accedió luego de una convocatoria pública.
I.3. Consideraciones de Sala
Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.
I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional
Habiéndose procedido al sorteo de la causa el 25 de abril de 2012, y en consideración a que los datos contenidos en el expediente no eran suficientes para sustentar el fallo, mediante Auto Constitucional 0023/2012-CA/S-L de 31 de mayo, cursante de fs. 56 a 57, se solicitó la remisión de documentación al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, así como se dispuso la suspensión del plazo establecido para dictar Resolución.
No obstante ello, y una vez transcurrido el término otorgado para la remisión de la documentación se conminó a la autoridad municipal demandada mediante decretos de 26 de junio y 13 de julio de 2012.
Recibida la documental, y una vez notificada con el decreto de 27 de agosto del mencionado año se dispuso el reinicio del cómputo, por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es pronunciada dentro de plazo.
Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establecen las siguientes conclusiones:
II.1. A solicitud del Tribunal Constitucional Plurinacional, el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, remitió una fotocopia simple del formulario del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) de Convocatoria de Requerimiento de Personal de 14 de abril de 2009, para ocupar el cargo de Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán” de Cobija y en original la Invitación Pública U.A.B.S-ANPE-SG 007/2009 de 14 de abril más los términos de referencia para el efecto (fs. 81 a 86).
II.2. Mediante nota de 5 de mayo de 2009, Luis Adolfo Flores Roberts, en su condición de Presidente de DILOS-Cobija, se dirige a Elim Maniguari Vaca, a través de la cual le comunica que “una vez realizada la calificación y evaluación de su currículum profesional, ha obtenido el mejor puntaje para optar el cardo de Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán”, motivo por el que lo invita a una reunión ordinaria del DILOS a realizarse el 11 de igual mes y año a horas 17:30, para ser posesionado oficialmente” (fs. 3).
II.3. A fs. 4 cursa el memorándum 038/2009 de 1 de junio de 2009, de designación oficial al cargo en el que textualmente señala: “Que de acuerdo a Convocatoria Pública UABS-ANPE SG Nº 007/2009, y a evaluación efectuada a los postulantes en fecha 28 de abril del presente año, y a la notificación oficial de adjudicación al cargo ADMINISTRADOR DEL “HOSPITAL ROBERTO GALINDO TERAN” DEL GOBIERNO MUNICIPAL DE COBIJA, por haber cumplido con todas los requerimientos de la convocatoria y al haber obtenido el mejor puntaje” (sic), firmado por Luis Adolfo Flores Roberts, Alcalde Municipal de Cobija.
II.4. No obstante, el proceso de selección de personal, el Alcalde Municipal de Cobija, Dayan Soria Lima, mediante memorándum de destitución 03/2010 de 18 de febrero, con el fundamento de reestructuración administrativa agradece los servicios del cargo que desempeñaba como Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán” (fs. 5).
II.5. Elim Maniguari Vaca, mediante nota de 24 de febrero de 2010, se dirige al Alcalde Municipal, Dayan Soria Lima, solicitándole deje sin efecto el referido memorándum de destitución y disponga su inmediata reincorporación al cargo que desempeñaba (fs. 6).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante alega que la autoridad municipal demandada vulneró su derecho, al trabajo y la garantía del debido proceso, toda vez que, fue destituido del cargo de Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán”, sin tomar en cuenta que accedió al mismo a través de una convocatoria pública, y al estar amparado en la Ley del Estatuto del Funcionario Público, debió ser destituido como resultado de un proceso disciplinario por responsabilidad por la función pública o proceso judicial con sentencia condenatoria, causales que no se dieron en su caso, por lo que considera que su destitución es ilegal.
Precisada la problemática planteada, corresponde determinar si existió vulneración del derecho fundamental y garantía constitucional invocados, a objeto de conceder o denegar la tutela solicitada.
III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional
El art. 128 de la CPE, prevé la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de servidores públicos, o de persona individual o colectiva que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos y garantías reconocidos por la misma Constitución Política del Estado y la ley.
En este contexto, la acción de amparo constitucional se caracteriza por ser una acción extraordinaria de tramitación especial y sumaria, y esencialmente investida del principio de inmediatez en la protección inmediata de los derechos y garantías vulnerados, no reconoce ningún fuero, privilegio ni inmunidad respecto de las autoridades o personas demandadas.
III.2. El debido proceso y su observancia en procesos administrativos sancionatorios
A efectos de resolver adecuadamente la problemática planteada es preciso referirse al debido proceso en la sustanciación de procesos administrativos, así la SC 0281/2010-R de 7 de junio, citada por la SC 1480/2011-R de 10 de octubre entre otras, señaló la importancia del debido proceso, por cuanto: “'…está ligada a la búsqueda del orden justo. No es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento sino buscar un proceso justo, para lo cual hay que respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez, libre apreciación de la prueba; los derechos fundamentales como el derecho a la defensa, a la igualdad, etc., derechos que por su carácter fundamental no pueden ser ignorados ni obviados bajo ningún justificativo o excusa por autoridad alguna, pues dichos mandatos constitucionales son la base de las normas adjetivas procesales en nuestro ordenamiento jurídico, por ello los tribunales y jueces que administran justicia, entre sus obligaciones, tienen el deber de cuidar que los juicios se lleven sin vicios de nulidad, como también el de tomar medidas que aseguren la igualdad efectiva de las partes'.
En ese sentido la citada Sentencia precisó que el derecho al debido proceso no solamente es exigible dentro de los procesos judiciales, sino que también abarcan a los procesos administrativos, jurisprudencia que no contradice los principios constitucionales; y que por lo tanto, es compatible con la Constitución vigente; y que, además ha sido reiterada recientemente en la jurisprudencia de la presente gestión, específicamente en la SC 0014/2010-R de 12 de abril, establece lo siguiente: '…la Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, lo que implica que la naturaleza del debido proceso está reconocida por la misma Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, como un principio procesal y como una garantía de la administración de justicia'”.
Por su parte, la SC 1863/2010-R de 25 de octubre, precisó:”El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta”. -Entendimiento que concuerda con la doctrina del derecho sancionador administrativo cuando se afirma-: “…que este no tiene esencia diferente a la del derecho penal general, y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas la administración, y las sanciones penales los tribunales en materia penal. (García de Enterría, E. y Fernández, T.R., Curso de Derecho Administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, pág. 159)”.
Por su parte, el art. 115.II de la CPE, establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso y el art.117.I prevé que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso; es decir, que el debido proceso está consagrado en la Ley Fundamental como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario; así, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le dé la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, cuando se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino también en el administrativo.
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante denuncia a través de la presente acción de tutela, que no obstante ser funcionario de carrera, fue destituido del cargo que ocupaba sin que se haya instaurado previo proceso administrativo interno en su contra, conforme establece el art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (SAFCO).
Por la documental aparejada al expediente, se advierte que el Gobierno Autónomo Municipal de Cobija, mediante el SICOES publicó la Convocatoria de Requerimiento de Personal con el código REQ-306683 de 14 de abril de 2009, para el cargo de Administrador del Hospital “Roberto Galindo Terán” de Cobija; así como la invitación pública U.A.B.S-ANPE-SG 007/2009 de igual fecha, con los términos de referencia, y una vez emitido el memorándum de designación, se constata que el accionante como funcionario de carrera se encontraba trabajando de manera regular en el cargo de Administrador del citado Hospital; empero, el Alcalde Municipal referido, de forma intempestiva, mediante memorándum 03/2010 lo destituye del cargo con el argumento de restructuración administrativa, y pese al reclamo realizado por el accionante, la autoridad demandada no lo reincorporó a su fuente de trabajo.
En ese entendido, si pese a tener la condición de funcionario de carrera y a momento de su destitución se invocare una causal, como en el caso concreto, donde se hizo referencia a una supuesta reestructuración administrativa, la institución se obliga a demostrar que dentro de su estructura organizacional ya no existe o no existirá ese cargo; afirmación que no fue demostrada documentalmente, y ante el hipotético caso de ser ciertas las aseveraciones en sentido de que el accionante estaba administrando deficientemente el Hospital “Roberto Galindo Terán”, esto es un aspecto que necesariamente debe ser confrontado en un proceso administrativo interno previo a la sanción de destitución, a objeto de demostrar la causal y donde el afectado asuma defensa en el marco de un debido proceso y el derecho a la defensa que tiene todo administrado máxime si éste es un funcionario de carrera, que gozaba de inamovilidad laboral.
Consiguientemente, al constatarse que el Alcalde Municipal de Cobija, destituyó intempestivamente al accionante sin respetar su situación de servidor público de carrera, que desempeñaba sus funciones con normalidad y gozaba de inamovilidad laboral, olvidando que para asumir esa determinación se requería la apertura con carácter previo de un proceso administrativo interno, esto con el objeto de respetar los derechos del administrado, a efectos de que asuma una cabal y real defensa de sus derechos, presentando pruebas de descargo, y haciendo conocer su verdad sobre los hechos que se le acusan; es decir, no observó la exigencia ineludible que tiene como autoridad administrativa de iniciar el proceso administrativo interno que la ley prevé para esta clase de servidor público, concluyéndose que bajo ningún pretexto se puede aplicar una sanción, sin previo proceso interno, y al no proceder de esa forma, activa a la jurisdicción constitucional, para tutelar su derecho al debido proceso vulnerado por la autoridad demandada.
Por todo lo expuesto precedentemente, se concluye que el Tribunal de garantías al haber denegado la acción de amparo constitucional, no evaluó correctamente los datos del proceso ni las normas aplicables al mismo.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora Transitoria; en virtud de lo previsto en el art. 20.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; en revisión, resuelve:
1º REVOCAR la Resolución 02/2010 de 5 de marzo, cursante de fs. 53 a 54 vta., pronunciada por la Sala Penal y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Pando y en consecuencia CONCEDER la tutela solicitada;
2º DISPONER la restitución del accionante al cargo del que fue destituido, con goce de haberes y demás beneficios, con el objeto que una vez repuesto en su cargo, se analice y si correspondiere en derecho, se le instaure proceso administrativo.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez
MAGISTRADO
Fdo. Dra. Carmen Silvana Sandoval Landivar
MAGISTRADA
Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco
MAGISTRADA
Fdo. Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales
MAGISTRADO
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1433/2012
Sucre, 24 de septiembre de 2012
I.1. Contenido de la demanda
I.1.1. Hechos que motivan la acción
I.2.2. Informe de la autoridad demandada
II. CONCLUSIONES