SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0015/2013

III.2.  En lo que respecta al segundo fundamento deliberado en el presente asunto, referido a la inconstitucionalidad del DS 2941 por contradicción con las normas del art. 410 de la CPE, que instituyen los principios de primacía constitucional y jerarquía normativa, debemos primero delimitar la tesis que presenta la acción, que denuncia la vulneración del segundo de los principios contenidos en el art. 410 de la Ley Fundamental de 2009, es decir que sólo denuncia una posible infracción del principio de jerarquía normativa no así el de primacía de la Constitución, por ello el análisis presente se circunscribirá a esa acusación.

           Es necesario recordar la teoría constitucional aplicada por este Tribunal Constitucional Plurinacional respecto del principio de jerarquía normativa; así la SCP 0591/2012 de 20 de julio, estableció la siguiente sistematización de la doctrina concurrente a la comprensión del principio de jerarquía normativa:

           “En lo que hace al principio de jerarquía normativa, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0013/2003 de 14 de febrero, ha explicado su contenido, desarrollando luego una precisa doctrina de su aplicación para disciplinar la potestad reglamentaria del Órgano Ejecutivo, dictaminando lo siguiente:

‘… el principio de la jerarquía, el cual consiste en que la estructura jurídica de un Estado se basa en criterios de niveles jerárquicos que se establecen en función de sus órganos emisores, su importancia y el sentido funcional; de manera que una norma situada en un rango inferior no puede oponerse a otra de superior rango. Ese principio fundamental está consagrado por el art. 228 de la Constitución.

Que, en el marco del referido principio fundamental concordante con los principios de la soberanía popular y la supremacía constitucional, el Constituyente ha distribuido las competencias para la elaboración y emisión de las disposiciones legales, habiendo asignado al Órgano Legislativo, como expresión de la voluntad popular, la potestad privativa de ‘dictar leyes, abrogarlas, derogarlas, modificarlas e interpretarlas", así dispone expresamente el art. 59.1ª de la Constitución; en cambio al Órgano Ejecutivo le ha asignado la potestad de ‘ejecutar y hacer cumplir las leyes, expidiendo los decretos y órdenes convenientes, sin definir privativamente los derechos, alterar los definidos por Ley ni contrariar sus disposiciones..’, así dispone el art. 96.1ª de la Ley Fundamental. Conforme a lo referido se establece que existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta; de otro lado, en cuanto se refiere al lugar que ocupan en la jerarquía normativa, la Ley, como expresión de la voluntad popular, se encuentra en un nivel superior al Decreto Supremo, por lo que éste debe subordinarse a aquella’ (Criterio reiterado en la SC 60/2003 de 3 de julio).

‘El principio de supremacía de la Constitución Política del Estado supone la concurrencia del principio de jerarquía normativa, pues la supremacía constitucional, supone gradación jerárquica del orden jurídico derivado que se escalona en planos descendentes. Los más altos subordinan a los inferiores, y todo el conjunto se debe subordinar a la Constitución Política del Estado...’ (Complementación reiterada en la SC 0075/2006 de 5 de septiembre de 2006).

Ahora bien, las normas del art. 410 de la CPE, a tiempo de recepcionar el principio de jerarquía normativa, lo proyecta concretizando su ámbito de aplicación, al precisar el orden de prelación o subordinación en el que se encuentran cada una de las normas jurídicas; así, la Constitución Política del Estado es la primera y más importante, debiendo subordinarse a ella cada una de las demás; luego, se ubican los Tratados Internacionales, inmediatamente por debajo las leyes nacionales, estatutos autonómicos, cartas orgánicas y el resto de la legislación departamental, municipal e indígena; finalmente, por debajo se encuentran los decretos, reglamentos y demás resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos del gobierno central y de las entidades territoriales autónomas.

Aquí, conviene resaltar que la voluntad del constituyente, al consagrar el principio de jerarquía normativa y precisar el orden en el que cada norma debe ser aplicada, es el respeto al sistema democrático participativo, representativo y comunitario (art. 11 de la CPE), bajo cuya égida, el órgano legislativo es el único facultado para emitir leyes nacionales, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas (arts. 145 y 158.I.3 de la CPE); por lo que las leyes asumen su cualidad de preeminencia por sobre otros instrumentos normativos, de su fuente emisora, el Órgano Legislativo, cuya característica esencial es la de representar a la población y la sociedad, así como todos los intereses que en ella proliferan.

En consonancia con el sistema representativo, la existencia de un órgano legislativo, supone la participación de todos los ciudadanos en la toma de decisiones, ya que el art. 26 de la CPE, dispone que entre los derechos políticos, se proclama el de participación en el ejercicio del poder político, de forma directa o por medio de representantes y estos últimos se aglomeran en el Órgano Legislativo; de este silogismo, emerge el convencimiento que las leyes emitidas por este Órgano, tienen la cualidad de corresponder a la voluntad popular, y por ello tienen como sustento el equilibrio social.

De otro lado, los decretos y otros instrumentos emanados del Órgano Ejecutivo, carecen de la cualidad esencial de la ley, ya que no germinan en el órgano representativo de la voluntad popular, por ello, no representan la voluntad general ni tienen la legitimidad social que otorgan el necesario debate legislativo; por esa carencia, la Norma instituyente del Estado Plurinacional de 2009, discrimina con precisión los instrumentos emanados del Ejecutivo, postergándolos a su naturaleza jurídica intrínseca; así, los decretos, tiene por objeto reglamentar las leyes, y tal como la SC 0013/2003 de 14 de febrero ha señalado: ‘…existe una clara diferencia, no sólo formal sino material, entre la Ley y el Decreto Supremo; pues, en cuanto al contenido se refiere, la primera establece el conjunto de normas generales y obligatorias a cuyo cumplimiento uno está compelido por la fuerza, en cambio el segundo establece disposiciones legales específicas que desarrollan, es decir, reglamentan las normas generales previstas por la Ley, sin desconocer, suprimir, ni modificar los derechos y obligaciones establecidos por ésta…’.

Analizada la denuncia expuesta, conviene alertar que la vulneración del principio de jerarquía normativa denunciada no es posible, puesto que el accionante en su memorial de la acción ha expuesto dos argumentos materiales; el primero, hace referencia a que la categoría de decreto ley de la norma cuestionada lesiona varios principios constitucionales, lo que ha sido verificado por esta jurisdicción y considerado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional; pues bien, esa teoría tiene como supuesto verificado que el DL 2941 es inconstitucional porque un decreto ley tiene como contradicción interna el ser en la forma un decreto, pues es emitido por el Órgano Ejecutivo; pero en el fondo una ley material, ello implica que los decretos leyes son en el fondo leyes, pero que al haber sido emitidos en coyunturas de supresión del legislativo, fueron emitidos por el Órgano Ejecutivo.

En ese orden, el DL 2941 ahora demandado por infracción al principio de jerarquía normativa, es en sus mandatos una ley material y no un simple decreto supremo, y aunque inconstitucional en la forma, la jurisprudencia ha reconocido una vigencia temporal a instrumentos similares, tratamiento que se otorgará también ahora al DL 2941.

En consonancia con lo expuesto y la jerarquía del DL 2941, no es posible que sus mandatos sean inferiores a la Ley General del Trabajo ni a otras leyes conexas como las de 18 de diciembre de 1944 y 486 de 11 de marzo de 1969, siendo instrumentos jurídicos de similar trascendencia, y por ello no es posible ingresar al análisis de una aparente contradicción entre estas normas legales de similar jerarquía, por una supuesta vulneración del principio de jerarquía normativa proclamado por las normas del art. 410.II de la CPE, ya que la vulneración a ese dogma sólo es posible entre instrumentos normativos de diferente jerarquía, así un decreto frente a una ley, una resolución suprema contra un decreto y similares relaciones normativas entre un instrumento superior y otro inferior.

A mayores argumentos, conviene aclarar que la denuncia de vulneración al principio de jerarquía normativa consagrado por las normas del art. 410.II de la CPE, por parte del DL 2941 y por ser contradictorio a otras leyes no es evidente, porque este instrumento jurídico es una ley material y la contradicción entre leyes se dilucida por otros mecanismos y por las autoridades ordinarias, ya que son éstas las que deben valorar la aplicación de una con preferencia sobre la otra con criterios tales como la especialidad, la temporalidad, etc. 

Conforme a lo anotado, si bien en el presente asunto primariamente se ha verificado la existencia de una inconstitucionalidad formal por haber sido emitido el DL 2941 en un gobierno antidemocrático y en absoluta prescindencia de los procedimientos democráticos, también se ha resaltado que tales instrumentos normativos han merecido protección en la jurisdicción constitucional por su trascendencia material, por lo que no puede ser expulsado del ordenamiento legal vigente, debiendo mantener una vigencia temporal; y de igual manera, que siendo el DL 2941 una Ley material y que por ello se mantiene su vigencia temporal, no es posible que lesione el principio de jerarquía normativa por ser contraria a otras leyes, puesto que de existir contradicción será entre instrumentos similares en rango, por lo que ese argumento tampoco es atendible.