Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

AUTO CONSTITUCIONAL 030/2013-RCA-SL

Fecha: 14-Feb-2013

AUTO CONSTITUCIONAL 030/2013-RCA-SL

Sucre, 14 de febrero de 2013

Expediente: 2011-23656-48-AAC

Acción: Amparo constitucional

Departamento: La paz

En revisión la Resolución de 30 de abril de 2011, cursante a fs. 324 y vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Norma Velasco Mosquera contra Walter Delgadillo Terceros, Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda y Cecilia Ríos Moeller, Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministro de Obras Públicas, Servicios y Vivienda.

I. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN

I.1. Síntesis de los hechos que la motivan

Por memorial presentado el 29 de abril de 2011, cursante de fs. 315 a 321, la accionante, señala que la Administración de Aeropuertos y Servicios Auxiliares de la Navegación Aérea ASSANA y BOA, suscribieron un convenio de prestación de servicios el 10 de junio de 2010, consistente en la acumulación de cinco pases a bordo para canjearlo por otro libre.

Indica que, BOA por nota PYVCLPB 014/10 de 14 de junio de 2010, mencionó que la demandante realizó el canje de tres pasajes libres gratuitos registrados a su nombre y en virtud a dicha nota la Unidad Nacional Jurídica de AASANA, emitió el informe legal YHYD/220/10 de 24 de junio de igual año, por el que recomendó derivar antecedentes a Cecilia Ríos Moeller, Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda, quien pronunció Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo Interno SAI-ALP/AI 17 2010 de 4 de agosto, en su contra y de José Manuel Pinto Claure, por incumplimiento del art. 235.2 y 5 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, punto 4.5 de la cláusula cuarta del convenio de servicios suscrito entre AASANA y BOA.

Refiere que, extrañamente por Resolución final SAI-ALP/RF 022/2010 de 7 de septiembre (fs. 148 a 156), la Directora antes referida -ahora accionada- declaró la existencia de responsabilidad sólo en contra suya, por incumplimiento del art. 235.2.5 de la CPE, determinando la suspensión de treinta días hábiles sin goce de haberes, y disponiéndose en dicha Resolución que el convenio ya no estaba vigente y que si bien no puede determinarse responsabilidad administrativa respecto al punto 4.5 de la cláusula cuarta del convenio de servicios suscrito quedaba pendiente si hubo o no vulneración al numeral 5 del ya mencionado artículo de la Ley Fundamental. Alega que al no encontrar norma específica vigente para determinar una sanción en su contra, se aplicó únicamente postulados constitucionales para determinar la existencia de responsabilidad administrativa en ausencia del principio de legalidad, sin considerar que existe ésta, sólo cuando el servidor público en el ejercicio de las funciones asignadas a su cargo incurre en acción u omisión que contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las reglas que regulan su conducta, por lo que considera que no es lícito determinar responsabilidad administrativa con base únicamente en la Constitución Política del Estado. Por no ser ésta, una norma específica como lo son los reglamentos internos, manuales de organización y funciones, reglamento de administración de personal, etc., basando su argumento en el art. 29 de la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 y art. 14 del Decreto Supremo (DS) “23318-A” modificado por DS “26237”.

Por otra parte refiere que, la sanción impuesta fue de suspensión sin goce de haberes por el lapso de treinta días hábiles, vulnerando el artículo y Ley antes mencionados, toda vez que este precepto clasifica los tipos de sanción administrativa y para el caso de suspensión hasta un máximo de treinta días, de ninguna manera expresa que la misma sea en días hábiles administrativos, ya que los treinta días hábiles constituyen cuarenta y cinco días calendario superando en exceso lo previsto en la Ley 1178, contraviniendo así el principio de legalidad.

Finalmente manifiesta que, impugnó esta Resolución con el recurso de revocatoria pero como fue confirmada accionó el recurso jerárquico, expresando supuestos de hechos de manera abierta, difusa, discrecional e indeterminada vulnerándose así su derecho al trabajo, a la remuneración, al debido proceso y al principio de la “seguridad jurídica”.

I.2. Derechos supuestamente vulnerados

Estima, vulnerado su derecho al trabajo, a la remuneración, al debido proceso, a la defensa, al principio de “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 46.I, 115.I y II, y 178 de la CPE.

I.3. Petitorio

Solicita se admita la acción tutelar, disponiendo: a) La nulidad de obrados hasta antes del Auto Inicial del proceso sumario administrativo interno SAI-ALP/AI 17/2010 de 4 de agosto; b) Se restablezca el pago de su remuneración mensual; y, c) La reparación de los daños y perjuicios ocasionados.

I.4. Resolución del Tribunal de garantías

Por Resolución de 30 de abril de 2011, cursante a fs. 324 y vta., la Sala Social Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, rechazó in limine la acción de amparo constitucional planteada, con el fundamento de que la accionante incumplió los requisitos exigidos en el art. 97.III, IV y VI de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), que si bien el memorial expone las supuestas garantías que tendrían que establecerse, no lo hace así en el petitorio donde solicita únicamente se disponga la nulidad de obrados hasta antes del Auto Inicial del proceso sumario administrativo interno, se emita resolución fundamentada de rechazo, se restablezca el pago de su remuneración mensual y que la decisión final sea ejecutada inmediatamente por las autoridades recurridas, no habiendo cumplido así los requisitos de contenido exigidos por la Ley antes señalada.

Con la Resolución dictada por el Tribunal de garantías, se notificó a la accionante en domicilio procesal el 4 de mayo de 2011 (fs. 325), habiéndose presentado memorial de impugnación el 7 del mismo mes y año (fs. 326 a 329), dentro de plazo legalmente establecido.

II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA RESOLUCIÓN

II.1. Aplicación de la Ley 1836 para la liquidación de acciones tutelares ingresadas hasta el 31 de diciembre de 2011

Por mandato de la norma prevista por el art. 20.I (Liquidación de causas) de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2012, el Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, quienes resolverán las acciones tutelares ingresadas al Tribunal Constitucional y a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, siendo posesionados los Magistrados Suplentes el 15 de febrero de 2012, a su vez se organizó la Comisión de Admisión de esta Sala, el 27 del mismo mes y año.

En ese entendido, por Acuerdo 007/2012 de 10 de agosto, el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, dispuso que las causas con resoluciones de rechazo e improcedencia in limine, ingresadas al Tribunal Constitucional hasta el 31 de diciembre de 2011, deben ser resueltas en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998; la presente acción es puesta en conocimiento para su Resolución el 29 de enero de este año, por lo que debe aplicarse la Ley 1836.

II.2. Requisitos de admisibilidad de la acción de amparo constitucional y los efectos de su incumplimiento

El art. 97 de la LTC, en cuanto a los requisitos de admisión para la demanda de acción de amparo constitucional, señala que la misma presentada por escrito, con el cumplimiento de los siguientes requisitos de contenido:

“I. Acreditar la personería del recurrente;

II. Nombre y domicilio de la parte recurrida o de su representante legal.

III. Exponer con precisión y claridad los hechos que le sirvan de fundamento.

IV. Precisar los derechos o garantías que se consideren restringidos, suprimidos o amenazados.

V. Acompañar las pruebas en que se funda la pretensión; y,

VI. Fijar con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o la garantía vulnerados o amenazados”.

La jurisprudencia constitucional a través de la SC 1769/2011-R de 7 de noviembre estableció que: “…el art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), establece los requisitos de forma y contenido que deben ser cumplidos en la presentación de todo recurso de amparo constitucional, ahora acción de amparo constitucional, señalando expresamente que el accionante deberá: `I.- Acreditar la personería del recurrente; II.- Nombre y domicilio de la parte recurrida o de su representante legal; III.- Exponer con precisión y claridad los hechos que le sirvan de fundamento; IV.- Precisar los derechos o garantías que se consideren restringidos, suprimidos o amenazados; V.- Acompañar las pruebas en que se funda la pretensión; y, VI.- Fijar con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o la garantía vulnerados o amenazados´”.

Así, los requisitos de admisión insertos en el art. 97 de la LTC, responden a una clasificación que la doctrina y la jurisprudencia que especificaron como requisitos de forma y contenido, los cuales deben ser observados al momento de interponer la acción de amparo constitucional, pues del cumplimiento de éstos depende que tanto el tribunal de garantías como éste Tribunal, en revisión, puedan compulsar sobre la base de criterios objetivos, la legitimación de las partes, así como la veracidad de los hechos reclamados y los derechos vulnerados, para en definitiva otorgar o negar la tutela solicitada.

Se identificaron como requisitos de contenido los señalados en el art. 97.III, IV y VI, debiendo rechazarse directamente la acción de amparo constitucional ante la ausencia de los mismos; asimismo, son considerados requerimientos de forma los insertos en los parágrafos I, II y V del mismo artículo y Ley, debiendo en este caso el juez o tribunal de garantías ante la falta de éstos, determinar que sean subsanados en el plazo de cuarenta y ocho horas, de conformidad y en la forma establecida por el art. 98 de la LTC, si pese a ello, el accionante no subsana las observaciones realizadas, corresponde el rechazo de la acción.

II.3. Rechazo de la acción de amparo constitucional por falta de nexo causal, entre la exposición de los hechos, los derechos reclamados y el petitorio

A este efecto la Sentencia Constitucional 0720/2011-R de 20 de mayo de 2011, refiere que: “Por su parte, la SC 0365/2005-R de 13 de abril, citada de forma reiterada en la jurisprudencia de este Tribunal (Autos Constitucionales 0019/2010-RCA; 0021/2010-RCA y 0042/2010-RCA) respecto a los requisitos de forma y contenido que deben observarse, precisó que de ello: `…depende que tanto el Juez o Tribunal de amparo así como el Tribunal Constitucional, puedan compulsar sobre la base de criterios objetivos, la legitimación de las partes, así como la veracidad de los hechos reclamados y los derechos lesionados, para en definitiva otorgar o negar el amparo expresamente solicitado; a su vez tiende a garantizar también que con tales precisiones puedan estar a derecho para asumir defensa en debida forma.

(…)

A esta altura del análisis, corresponde precisar, que los requisitos exigidos por la Ley del Tribunal Constitucional en el precepto aludido (art. 97 de la LTC) están destinados a evitar el inicio de un procedimiento que carezca de los elementos básicos necesarios para decidir sobre la pretensión jurídica deducida; sea para estimarla o desestimarla. De ahí que resulta conveniente puntualizar la relevancia procesal que tienen los tres requisitos de contenido, a que se refiere el art. 97 de Ley del Tribunal Constitucional:

…Exponer con precisión y claridad los hechos que le sirvan de

fundamento (art. 97.III de la LTC).

Se trata de una relación fáctica que debe hacer el recurrente; pues está referida a los hechos que sirven de fundamento del recurso o de la razón o razones en la que el recurrente apoya la protección que solicita, que no siempre está referido a un solo hecho sino a varios hechos, que de manera congruente se reconducen y sirven de fundamento del petitorio. Expuestos los hechos, en el marco señalado, impide que la acción o el contenido del recurso pueda ser variado o cambiado a lo largo del proceso del amparo; de lo contrario, se estaría frente a un nuevo recurso.

(…)

En síntesis, el elemento fáctico aludido (conjunto de hechos) y su calificación jurídica (derechos o garantías supuestamente violados) constituyen lo que la doctrina denomina genéricamente `la causa de pedir´; causa de pedir que debe ser claramente precisada y delimitada por el recurrente. Conforme a lo señalado, los hechos jurídicamente relevantes que sirven de fundamento fáctico del recurso deben ser, como lo expresa la ley, expuestos con precisión y claridad, dado que los mismos delimitan la causa de pedir y vinculan al Tribunal de amparo, es decir que éste, deberá resolver la problemática planteada conforme en esa descripción de los hechos y su calificación jurídica (derechos lesionados) y no otra.

…Precisar los derechos o garantías que consideren suprimidos o

amenazados (art. 97.IV de la LTC).

Como quedó precisado en el punto anterior, la causa de pedir contiene dos elementos: 1) el elemento fáctico que está referido a los hechos que sirven de fundamento al recurso; 2) el elemento normativo, es decir, los derechos o garantías invocados como lesionados por esos hechos, que deben ser precisados por el recurrente; sin embargo, como en los hechos debe acreditarse el derecho vulnerado, es preciso que exista una relación de causalidad entre el hecho que sirve de fundamento y la lesión causada al derecho o garantía. De ahí que el cumplimiento de esta exigencia no se reduce a enumerar artículos, sino a explicar desde el punto de vista causal, cómo esos hechos han lesionado el derecho en cuestión.

…Fijar con precisión el amparo que se solicita para preservar o

restablecer el derecho o la garantía vulnerados o amenazados. (art. 97.VI de la LTC).

Por principio general, el Juez de tutela está obligado a conferir solamente lo que se le ha pedido; esto muestra la enorme importancia que tiene el petitium de la causa, pues, el Juez está vinculado a la misma; esto es, deberá conceder o negar el petitorio formulado; sólo excepcionalmente, dada la naturaleza de los derechos protegidos es posible que el Juez constitucional pueda conceder una tutela ultra petita, de cara a dar efectividad e inmediatez a la protección del derecho o la garantía vulnerada, cuando advierta que existió error a tiempo de formular el petitorio. Extremo que deberá ser ponderado en cada caso concreto, al tratarse de una excepción”.

II.4. Análisis de la Resolución elevada en revisión

Sin embargo, de la revisión de obrados, respecto al cumplimiento de requisitos extrañados por el Tribunal de garantías, se constata que:

II.4.1. En cuanto a los requisitos de contenido establecidos por el art. 97.III, IV y VI de la LTC

a) III exponer con precisión y claridad los puntos que le sirvan de fundamento

De la revisión minuciosa del memorial presentado el 29 de abril 2011, cursante de fs. 315 a 320, se infiere que la accionante en mérito al informe legal YHYD/220/10 de 24 de junio de 2010, se recomendó derivar antecedentes a Cecilia Ríos Moeller Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda, quien emitió Auto Inicial de Proceso Sumario Administrativo Interno SAI-ALP/AI 17 2010 de 04 de agosto, denunciando que este acto se realizó fuera del término establecido en el art. 22 inc. a) del DS 23318-A, señala; además que, por Resolución final SAI-ALP/RF 022/2010 la Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Obras Públicas Servicios y Vivienda, -ahora accionada-, declaró la existencia de responsabilidad por incumplimiento del art. 235.2 y 5 de la CPE, sancionándola con suspensión de treinta días hábiles sin goce de haberes, señalando en dicha Resolución que el convenio ya no estaba vigente y que si bien no pudo determinarse responsabilidad administrativa respecto al punto 4.5 de la cláusula cuarta del convenio de servicios suscrito quedaba pendiente si hubo o no vulneración del art. 235.5 de la CPE. Resolución que a criterio de la accionante no se basó en norma específica vigente para determinar una sanción en su contra, aplicándose únicamente postulados constitucionales para determinar la existencia de responsabilidad administrativa en ausencia del principio de legalidad, sólo cuando el servidor público en el ejercicio de las funciones asignadas a su cargo incurre en acción u omisión que contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas que regulan su conducta, por lo que considera que no es lícito determinar responsabilidad administrativa con base únicamente en la Norma Suprema. Basando su argumento en el art. 29 de la Ley 1178 y art. 14 del DS 23318-A modificado por DS 26237.

Por otra parte refiere que, la sanción impuesta fue de suspensión sin goce de haberes por el lapso de treinta días hábiles administrativos, vulnerando el art. 29 de la citada Ley, toda vez que este artículo clasifica los tipos de sanción administrativa y para el caso de suspensión hasta un máximo de treinta días, de ninguna manera expresa que la suspensión sea en días hábiles administrativos, ya que los treinta días hábiles constituyen cuarenta y cinco días calendario superando en exceso lo previsto en la Ley 1178, contraviniendo el principio de legalidad.

Finalmente, se impugnó esta resolución con el recurso de revocatoria pero como fue confirmada accionó el recurso jerárquico confirmando; también, en esta instancia la resolución SAI-ALP/RF 022/2010, detallando así las lesiones que considera sufrió desde el inicio del proceso administrativo.

b) IV Precisar los derechos o garantías que se consideren restringidos, suprimidos o amenazados

Se establece que la demandante estima vulnerados sus derechos constitucionales al trabajo, a la remuneración, debido proceso, defensa, principio de la “seguridad jurídica” establecidos en la Constitución Política del Estado.

c) VI Fijar con precisión el amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o la garantía vulnerados o amenazados

Al momento de determinar el petitorio dentro de una acción de amparo constitucional, el Tribunal de garantías no solamente se debe circunscribir al acápite señalado por el accionante, sino que debe hacer un análisis total del memorial, en el presente caso si bien no transcribió su petitorio en el apartado así nombrado, solicita que se disponga la nulidad de obrados hasta antes del Auto Inicial del proceso sumario y se emita resolución fundamentada de rechazo, y se restablezca el pago de su remuneración mensual pidiendo se le conceda el amparo en sujeción al art. 128 de la CPE, petitorio que se halla relacionado a los argumentos ampliamente expuestos por la accionante.

En consecuencia, el Tribunal de garantías al haber rechazado in limine la acción, no actuó correctamente.

POR TANTO

La Comisión de Admisión de la Sala Liquidadora Transitoria del Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la jurisdicción y competencia que le confiere el art. 20.I y II de la Ley 212 de Transición para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional, con los fundamentos expuestos, en revisión, resuelve:

1º REVOCAR la Resolución 30 de abril de 2011, cursante a fs. 324 y vta., pronunciada por la Sala Social Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz.

2º Disponer que el Tribunal de garantías ADMITA la acción de amparo constitucional, y en audiencia pública de consideración se determine lo que en derecho corresponda, sea concediendo o denegando la tutela.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

COMISION DE ADMISION

Fdo. Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

MAGISTRADO RESPONSABLE

Fdo. Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

MAGISTRADA

Fdo. Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

MAGISTRADA